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论《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》/一
黄正林
1946年12月13日，根据陕甘宁边区第三届第二次政府委员会的决议，颁布了《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》(下文简称《条例》)①，规定“在未经土地改革区域，发行土地公债，征购地主超过应留数量之土地，分配给无地或地少之农民，以达到耕者有其田之目的”。该条例所规定的征购地主土地的政策是陕甘宁边区由减租减息到彻底消灭地主土地所有制转化过程中的一种过渡性的土地政策。本文就《条例》颁布的背景、政策内容及其历史地位进行论述。
一、《条例》颁布的背景
抗日战争胜利后，中华民族和日本帝国主义之间的矛盾作为中国社会的主要矛盾得到了解决。重庆谈判拉开了国共两党和谈的序幕，国内出现了和平的趋势。因此，抗战胜利后的初期，中国共产党的土地政策仍然沿用抗战时期减租减息的土地政策。1945年11月7日，毛泽东在为中共中央起草的党内指示《减租和生产是保卫解放区的两件大事》中明确指出：“目前我党方针，仍然是减租而不是没收土地。”②12月15日，毛泽东又在《一九四六年解放区工作的方针》中强调指出：“各地务必在一九四六年，在一切新解放区，发动大规模的、群众性的，但是有领导的减租减息运动。在老解放区，则应复查减租减息工作，进一步巩固老解放区。”③1946年国内形势发生了比较大的变化，一方面，国民党基本完成内战准备，局部战争已经爆发，全面内战的危险严重增长，大地主大资产阶级同人民大众的矛盾逐渐上升为中国社会的主要矛盾；另一方面，随着主要矛盾的转化，农民要求解决土地问题的愿望也非常强烈。所以，抗战时期实行的减租减息土地政策已不适应当时形势发展的要求，必须在减租减息的基础上，分阶段有步骤地解决农民的土地问题，废除封建土地所有制，逐步实现耕者有其田的土地制度。因此，5月4日，中共中央发出了《关于土地问题的指示》(即《五四指示》)。《五四指示》一方面要求“在反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中，从地主手中获得土地，实现‘耕者有其田’”；另一方面要求“决不可侵犯中农土地”，“一般不变动富农的土地”，“对于中小地主的生活应给以适当照顾，对待中小地主的态度应与对待大地主、豪绅、恶霸的态度有所区别，应多采取调解仲裁方式解决他们与农民的纠纷。”“集中注意于向汉奸、豪绅、恶霸作坚决的斗争，使他们完全孤立，并拿出土地来。但仍应给他们留下维持生活所必需的土地，即给他们饭吃。”《五四指示》提出了解决土地问题的四种方式：(甲)没收和分配大汉奸土地。(乙)减租之后，地主自愿出卖土地，佃农以优先权买得此种土地。(丙)由于在减租后保障了农民的佃权，地主仍自愿给农民七成或八成土地，求得收回二成土地自耕。(丁)在清算减租、清算霸占、清算负担及其他无理剥削中，地主出卖土地给农民来清偿负欠。④可以看出，中央当时没有直接提出没收地主土地的政策，而是通过减租减息、清算和地主自愿献地、卖地的方式来逐步解决农民的土地问题。
根据《五四指示》精神，7月16日，边区政府颁布了《关于减租和查租的指示》，对《五四指示》在边区的贯彻落实做了具体部署。指出：“在减租较为彻底的绥德和关中一带，应以复查和保佃为主；在减租尚不彻底不普遍的陇东庆(阳)、合(水)、镇(原)一带，应以减租、退租、勾欠、换约、保佃为主；在安边作切实依照租佃条例进行退租、勾欠、换约、保佃，达到彻底减租外，同时应根据具体情况适当照顾各阶层利益，非法倒动的土地，仍应退还农民耕种，假佃假卖、抬高租额、骗取陈租等行为，应受到法律的制裁并补偿农民的损失，消灭明减暗不减的现象，揭露造谣撞骗、愚弄农民的手段。贯彻减租政策并研究妥善办法，逐渐达到‘耕者有其田’。⑤根据《五四指示》和边区政府指示的政策精神，边区派出三个工作组分赴绥德、陇东、安边等地帮助工作，使各地开展了比较彻底的减租和查租。如陇东的庆阳、合水、镇原三县2245户佃农分得土地55984亩(其中买地45404亩，当地9242亩，赎地263亩，收回被霸占土地1075亩)，粮食512.02石，牛54头、驴64条、羊247只、法币305566元，窑洞583孔；勾欠粮食219石，牛6头，羊60只，白洋20元，法币11850元。⑥安边收回了被天主教堂强占长360照，宽72里的大块土地，估计13000名农民每人可分得土地35亩；绥德、三边等地开明绅士分别自动献地8600余垧(合26800余亩)、11300余垧(合33900余亩)给政府，并要求分配给无地或少地的农民。⑦这次查租、清算，部分触动了封建地主土地所有制，农民从地主手中获得了一部分土地，如陇东合水县31%、庆阳县47.2%、镇原县50%的土地转移到农民手中。⑧
随着查租和清算运动的深入，减租和收回土地等问题基本上得到了解决。但是地主仍然占有相当数量的土地，农民中无地耕种或耕地不足者亦不在少数。根据《五四指示》精神，不能没收地主的土地分配给农民，但是通过地主“自愿出卖土地”或献出土地还满足不了农民对土地的需求。因此，在查租、清算工作接近尾声时，中央制定了以征购地主土地的办法来解决农民的土地需求问题。1946年7月19日，《中央关于要求各地答复制定土地政策中的几个重要问题的指示》中指出：“地主土地超过一定数额者由政府以法令征购”；“地主可保一定数额的土地，免于征购，其保留数额，根据各地土地的多寡，由各地政府规定”；“凡在抗日期间，在抗日军队与抗日民主政府中服务及积极协助抗日军队与抗日民主政府之地主，应给予优待，每人保留免于征购之土地，可多于一般地主所得留者之一倍左右”；“每户超过一定数额的土地之大地主，其超过定额之土地，以半价或半价以下递减之价格征购”；“地主多余的农具、耕牛、房屋等为农民所必需者，亦得征购之”；“政府征购地主土地的地价，由各县政府和当地地主与农民代表大会参照当地土地市价与土地质量之不同评议规定”；“征购办法，由政府发行土地公债，交付地主地价，分十年还本”；“在土地改革后地主所保留的土地及财权、人权均受政府法律保障，不得侵犯”。⑨林伯渠在边区政府工作报告中也指出：“在土地未分配地区，为了迅速适当满足无地或少地农民的要求，应普遍进行查租和贯彻减租保佃，并试行土地公债，征购地主超额土地，在现耕(地)基础上调剂给无地或少地农民，以达到耕者有其田。”⑩为贯彻中央指示精神，使征购地主土地有法可依，边区政府颁布了《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》。
* 本文发表时与阎庆生合作署名。
① 《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社1991年版，第41—47页。
② 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1173页。
③ 《毛泽东选集》第4卷，第1175页。
④ 《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第377—381页。
⑤ 《陕甘宁边区政府文件选编》第10辑，档案出版社1991年版，第186页。
⑥ 中共庆阳地委党史办：《陇东土地革命运动》1992年(内部资料)，第218页。
⑦ 林伯渠：《边区政府工作报告》1946年1O月29日，《解放日报》1946年11月13、14日。
⑧ 中共庆阳地委党史办：《陇东土地革命运动》，第280页。
⑨ 中央档案馆：《中共中央文件选集》(16)，中共中央党校出版社1992年版，第253—254页。
⑩ 林伯渠：《边区政府工作报告》1946年10月29日，《解放日报》1946年11月13、14日。
陕甘宁边区乡村的经济与社会/黄正林著.—北京:人民出版社,2006.3