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第一章 自然社会环境与历史渊源/第五节 敌后抗战的首席根据地/一
黄正林
一、陕甘宁边区政府的成立
根据中共对国民党五届三中全会的承诺，1937年4月，中华苏维埃共和国中央政府驻西北办事处成立了四个委员会，主要负责特区政府的筹建工作。四个委员会是：
(一)选举法起草委员会。由蔡树藩、周景宁、谢觉哉、萧劲光、郭洪涛、董必武、王观澜等七人组成，蔡树藩负责，主要起草特区的选举法。
(二)组织法起草委员会。由谢觉哉、蔡树藩、林伯渠、黄亚光、周兴等五人组成，谢觉哉负责，主要起草特区基本行政法。
(三)文化建设委员会。由徐特立、张国焘、凯丰、廖承志、郭洪涛、向仲华、冯文彬等七人组成，徐特立负责，主要制定特区抗日民主政权的文化教育工作规划。
(四)经济建设计划起草委员会。由蔡子伟、伍修权、马明方、曹菊如、宋裕和、汤振连、王海山等七人组成，蔡子伟负责，主要制定特区的经济发展规划。①
四个委员会成立后立即展开工作。5月，组织法起草委员会就完成了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》(下文简称《纲要》)，选举法起草委员会制定了《陕甘宁边区选举条例》(下文简称《选举条例》)。5月12日，西北办事处行政会议通过了这两个法规文件。
《纲要》确立了未来特区政权构成的基本框架。特区实行议会民主制，议会是边区的权力机关②，它的职能是“1、选举行政长官；2、批准预算；3、创制和批准各项建设计划；4、决定征收各项地方性的捐税及发行地方公债；5、决议边区内的单行法律；6、下级议会决议案，不得与上级议会决议案冲突。”
《纲要》规定，边区各级政府的行政长官，包括乡长、区长、县长以及边区政府主席，边区高等法院院长，都“由各级议会选举”产生。边区政府各厅厅长的任命“须得边区议会的同意”。《纲要》还对边区各级政府职能部门的构成、各级议会及各级行政长官的任期做了规定。
《纲要》规定：“少数民族(蒙、回)有自由组织自治政府……之权。边区议会内设少数民族委员会，保护少数民族利益。”③
《选举条例》规定：“凡居住在陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满16岁的，无论男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”。“采用普遍的、直接的、平等的、无记名的选举制，保证实现彻底的民主。”④5月23日，边区成立了选举委员会，蔡树藩任主任，高朗亭任副主任。7月15日，边区正式开始了普选工作。根据《纲领》和《选举条例》，边区各级政府相继完成由苏维埃政权向抗日民主政权的过渡。
1937年9月6日，中华苏维埃共和国中央政府驻西北办事处更名为陕甘宁边区政府，中共中央决定由林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立、谢觉哉、郭洪涛、马明方、高岗九人为边区政府委员，林伯渠为边区政府主席，张国焘为副主席。根据《纲领》的规定，边区政府下设秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安司令部、保安处、审计处等。边区管辖的范围包括“陕西属之绥德、米脂、葭县、吴堡、清涧、神府(神木、府谷各一部分)、延川、延长、肤施、甘泉、鄜县、旬邑、淳化、靖边、定边、安定、安塞、保安；甘肃属之庆阳、合水、镇原、宁县、正宁、环县；宁夏属之盐池、豫旺，共26县。”上述各县“为八路军的募补区”。⑤1937年10月12日，国民政府行政院第333次会议通过了军事委员会关于陕甘宁边区行政长官任免的决议，该决议一直未予公布。⑥
①宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，第107页。
②1938年11月25日，陕甘宁边区政府主席林伯渠通电：“遵照国民政府本年九月二十六日命令及同时颁布之省参议会临时组织条例，决改陕甘宁边区议会为参议会”(《新中华报》1938年11月30日)。
③陕甘宁边区政权建设编辑组：《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中共中央党校出版社1984年版，第42—47页。
④雷云峰主编：《陕甘宁边区大事记述》，第99页。
⑤《陕甘宁边区幅员说明》1944年，《中共中央西北局文件汇集》甲5，第457页。
⑥宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，第107页。
陕甘宁边区社会经济史（1937—1945）/黄正林著，—北京：人民出版社，2006