边区民主政治的发展

房成祥黄兆安

　　一、边区第三次民主普选运动
　　(一)准备
　　在经过1938年和1941年两次普选运动(指乡、县、边区三级同时开展选举工作)之后，1945年秋冬边区又开展了第三次民主普选运动。这是又一次改选乡、县、边区三级政权的运动。早在1945年2月28日，边区政府第96次政务会议就讨论了筹备这次选举运动事宜，决定聘请党政军民及少数民族代表和劳动英雄代表共11人组成边区选举委员会，推进和领导边区的选举工作。8月4日，边区第106次政务会议又决定立即进行普选准备工作，要求各分区各选择一个乡先行试点，并指示延安大学和机关、学校开办短期选举工作干部训练班(9月下旬延大选训班开学)，然后派到各地协助工作。8月27日，边区政府公布了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》，具体规定了各级选举委员会的性质、职权、组织机构、任期与经费等事项。
　　抗日战争胜利伊始，9月6日，边区政府又发出了《关于今年选举工作的训令》，指出抗日战争已胜利结束，全国人民已进入为和平、民主、团结而奋斗的新时期，在新的历史时期，边区的干部和群众要在政治、经济、军事、文化各方面的建设上作出更好的榜样，有力地参加和推动为全国的和平、民主、团结而奋斗的事业，这就是即将开展的选举运动的政治出发点。为了搞好选举，保证新产生的“三三制”联合政府能胜利地履行其历史任务，训令强调必须做到：1.坚持不分阶级、党派、民族、性别、信仰，不受财产与文化程度限制，普遍、平等、直接、无记名投票的选举原则；2.发动人民彻底检查政府工作，检查各种政策的正确性及其执行的程度，检查政务人员的工作作风，展开批评与自我批评，真正做到“知无不言，言无不尽”，一方面使人民能更好地识别人才，选举为他们所信仰与需要的人物，以加强各级政权，另方面使人民能更多地熟悉政府工作，提出问题，发表意见，以为今后改进工作的基础；3.任何公民都有依据选举条例进行选举和被选举的权力；4.各级政府都需成立选举委员会，进行选举的各项准备工作。
　　边府的训令下达后，边区立即开始了以自然村为基本活动单位的真正自由平等民主的第三次普选运动。首先各分区派干部选择典型乡进行选举工作的试验，以便取得经验，指导与推动全面的选举工作。10月5日在总结试点乡选举工作经验的基础上，边府选举委员会发出了《关于今年乡选工作致各专员县市长的信》，指出“乡选是三级选举的基础”，着重地介绍了乡选试点中的一些成功经验，结合这些经验，就选举方针、检查工作、选举代表、开代表会、宣传鼓动、改乡议会为乡人民代表会制、加强选举工作的领导等七个方面的问题作了具体的指示。信中概括了边府训令中所指示的“关于今年选举运动的基本方针，是在继续三三制政策的精神下，发扬民主，团结人民；放手发动群众，检查政府工作和人员；教育干部，整顿作风，改进工作，自由选举，选举好人；健全民主制度，加强地方自治；而放手发动群众，彻底检查政府工作和人员，尤是选举工作做好的主要关键”。并指出：“这个方针，是从人民大众出发，为人民大众服务，又经过人民大众的群众路线。”这封信，对全边区普选运动的胜利开展起了具体的指导作用。
　　(二)过程
　　1945年八九月间，是边区第三次普选运动的积极准备阶段。成立选举工作机构，制订选举法规，规定选举工作的基本方针方法，进行乡选工作的试点。九十月间，边区和各分区选择典型乡进行了选举工作的试点；各县召开县、区、乡干部会议(县级干部也尽量参加)学习西北局和边区政府关于第三次普选工作的指示以及乡选试点工作经验。
　　从10月中旬起，边区各县即普遍开始发动以自然村为基本投票(也是基本活动)单位，改选乡、县、边区三级政权的第三次民主普选运动。每个乡改选工作的步骤分为宣传政策，登记选民，检查工作，改选代表(县与边区级为参议员)与政府领导成员四个阶段。在边区各级党政领导下，在放手发动群众的基础上，这次普选运动主要通过检查政府工作和人员、选举代表、开代表会(主要是讨论政府工作和改选政府领导成员)这三个主要环节来完成。这次三级选举以乡选为基础，结合乡选重新选出县级和边区级的参议员。到11月下旬，全边区完成了乡级人民代表的选举，到1946年1月，全边区各地都召开了乡人民代表会，改选了乡级政权(改选乡长及乡政府委员)。到3月上旬，边区各县都召开了新选出的县参议会，改选了县级政权的领导。延安市参议会于3日21日闭幕。新解放的安边县于3月下旬举行了首届民主的临时参议会，选出了县政府委员会和正副县长。
　　结合乡选和县(市)选，各县(市)都选出了边区参议员，1946年4月2日至27日，陕甘宁边区第三届参议会第一次会议在延安市隆重举行，边区第三次民主普选运动至此圆满结束。
　　(三)在检查工作、整顿政风中搞好改选
　　边区第三次民主普选运动，实质上是政府人员同广大群众相结合的自下而上的整顿政风运动，是几年来政权工作中整风运动的继续和发展。边区各级党政领导都非常重视，把这次选举当作中心工作，派得力而有威信的干部参加领导各级选举委员会，如边区政府民政厅厅长刘景范担任边府选委会主任；边区和各分区、各县市还派出大量干部到乡村帮助选举工作，特别是帮助发动群众检查政府工作与人员。边区选举委员会抽调了80多名干部组成了11个工作团于10月间分赴各区和各县帮助开展乡选工作。西北局和边府反复指出：“人民动手来彻底地检查政府工作，展开批评与自我批评，这是今年选举运动的主要步骤，亦即办好选举的关键”；还指出：对此“必须认真进行，并必须在检查工作完毕之时方开始进行选举”。据此，各县市在选举之前都召集区乡干部及所有参加选举工作的人员，开办了一周到10天的训练班，检查县、区、乡政府干部的作风，展开了批评与自我批评，同时对选举工作的方针和方法进行认真的学习与研究。在检讨政府的作风问题时，边区和各县市都注意了找出区、乡或县政府工作的典型实例来启发干部的思想，如10月1日解放日报上发表的《从一个指示看到一些问题》一文，揭露了延安县姚店区政府不研究县上指示和本区各乡实际情况，生硬地照抄县上的指示，要各乡在不到10天的时间内(县上发出指示的时间较早)写出关于普选、干部工作作风、生产节约、备荒、秋粮征收等方面的详细调查材料的不切实际的作风。各县举行的干训班都以这一类实例进行深入的剖析和检讨，以教育干部。边区政府认为：使各级干部从思想上掌握选举的方针与方法，并且对揭发自己的缺点与错误做好充分的思想准备，这是贯彻西北局和边府所制定选举方针的“最主要的关键”。
　　因此，这次选举运动比以前各次选举都更强调检查政府的工作和人员这个搞好选举的关键，这也是这次选举运动的一个特点。在乡选中，除乡上的干部普遍要向人民报告工作并作自我批评以及干部之间相互进行批评外，许多县长、副县长以及县委书记、副书记都要主动地到乡村选民会或乡人民代表会上作自我批评。如安塞县的贺县长就在一个乡的代表会上作了自我批评，志丹县的县长、县委书记在县上召集的县区乡干部会议上首先带头作自我批评，富县、延川等县委还在解放日报上发表了书面检讨文章。
　　人民不仅听政府工作人员的报告和自我批评，而且可以亲自动手来检查政府的工作。据延安、富县、延川、志丹、曲子、合水、镇原、新正、新宁、赤水、吴旗等11个县的统计，在乡级政权检查工作中就发现了21000多个问题，这21000多个问题，到1946年3月已解决了17000多个(占总数的80.5%)。清涧县解家沟区长杨某包庇贪污分子，群众认为他为人不清白，在一次逢集时群众把他拉到河里洗澡，教训了他一顿，事后在县委负责人支持下，群众积极组织起来检查杨某的工作，结果查清了他包庇贪污分子的事实，由上级撤销了他的区长职务；并查出一乡长贪污粮22石，五乡长贪污粮7石，乡文书李某贪污粮5石，四乡文书刘某贪污粮2石，乡长刘某贪污粮1.5石，另有两个行政村主任及一个村长有贪污行为，令他们均在会议上坦白认错，并罢免了他们的职务。清涧县袁家沟区人民在区长白某的支持下，查核粮帐，经过150天的清算，查清了以袁家沟区二乡乡长白逢世与乡文书黄维新为首共10人的贪污案，这10名坏干部全被罢免(贪污分子均在全乡人民大会上悔过)；同时另外9名努力工作、廉洁奉公的好干部受到奖励。可见，在检查政府工作中，不仅能发现问题，而且也能识别干部的优劣，这就为选举好各级政府领导班子打下了基础。
　　老百姓说：“这次选举是头瓜里选头瓜，好人里挑好人。”如马栏市村两级改选中，在开展批评后进行选举时，90%的选民都投了票，选出了好人，原来的英雄模范大多当选。又如延安县蟠龙区申长林乡马家沟选举村代表时，本来只有两个名额，在酝酿候选人时大家提出许多合条件的人，最后决定提4个候选人。大家一致拥护边区劳动英雄申长林。全村选民51人，参加投票的共50人，除了申长林及其亲属因表示谦让有14人没给申长林投票外，申长林共得36票，第二就是井重元得27票，他们2人以得票最多当选，选民们都很满意，在回家的路上议论说：“可选对啦!”吴堡县岔区一乡一行政村的薛振中诚恳积极地为群众办事，连续三届当选为行政村主任。吴堡呼家塌呼文海重新当选为村长，村民说：“这样的好村长，我们当然选他。”新正县一区八乡的袁德山，平时热心为老百姓办事，这次在当选乡长的当天就给群众办事：调解群众间和夫妻间的纠纷、修理乡政府的办公室，为乡政府立帐留存根等。富县城关三乡人民代表刚被选出来，就开了一整夜的会，解决了该乡老百姓中一件30年没有解决的纠纷问题，大家都称赞说：“真是老百姓的代表!”据延安市、安塞、固临、延川等县的调查，共选出2763个乡代表，他们绝大多数都是在群众中有很好的威信的人。县和边区的参议员也是如此。
　　在这些新当选的代表或参议员中也并不是没有缺点或都是没有犯过错误的人，有些本质好，虽有缺点或犯过错误，但只要认识错误并决心改正错误的人，群众仍然信任他们，继续选举他们。如子洲县双湖峪区五乡乡长由于诚恳反省，群众满意，重新当选；合水县店子区四乡长王建邦克服缺点后群众称好。又如延安县五乡(李家渠)乡长卜兴旺，群众说他“给老百姓办事最公道，不耍私情，只是有一时期不大耐性，可是他的心是好的”；群众还对他前一段深入群众不够不满意，但是卜兴旺在这次选举中能认错改错，又重新选为乡长，有一天他在李家渠集市上给群众处理了10多件案子没有发一点脾气，而且在重新当选后能够深入到各村群众中去，群众是满意的。
　　由于在选举工作中对政府的工作和人员进行群众性的大检查，并且作得很认真，使广大群众消除了怕打击报复、怕提了意见“不顶事”等顾虑。1945年10月镇原县石佛区一乡选民会上提的许多具体意见，如常家牛吃王家草而王家又摔死常家牛的纠纷问题，群众做军鞋的工资尾欠问题，去年干部吴某多收惠某的秋征公粮代金问题，区政府打破赵某的盆子的问题等，会后很快得到完满的解决，因此，群众说：“现在的批评顶事了!”
　　由于检查工作普遍认真，群众的政治积极性很高，选民投票时高度地发挥了主人翁的精神。曲子县一乡三行政村陈家沟门选村代表时，由于酝酿候选人的工作有缺点，没把大家最拥护的陈守治提为候选人，但在无记名投票中绝大部分选民都给陈守治投了票，结果陈守治被选为村代表，大家当场满意地说：“我们拥护他!拥护他!”这次参加选举的，共有30个县，1个相当于县的市，1个中心区，1个垦区，一个蒙民区，一个回民乡，另外还有工厂、专门学校及边区驻军，共计38个选举单位。除解放的安边县和蒙民选举单位外，全边区参加选举的人数平均占全部选民的82.5%，志丹、子长、曲子、环县的选民有87%投了票，有些地区达到90%以上(马栏市为90%；米脂民丰区三乡为92%)，有的单位达到96%，镇原县三岔区回民乡110个选民(男59，女51)100%地投了票。
　　在选举运动中进行工作大检查，发现问题，肯定成绩，总结经验教训，明确了今后的努力方向，为改进工作奠定了良好的基础。延安县李家渠乡代表会在第一次开会时通过了三项提案，即在一条要路上修桥；在当地开立一个集市；建立治安小组。这三项提案在乡政府领导下很快就实现了。同时，在选举中结合工作大检查，各级党政组织和许多领导干部都注意总结经验教训，研究如何改进工作。延安县柳林区委在帮助乡村干部工作方面(如解决乡村干部不安心工作的问题，家庭经济困难和工作能力、工作方法等问题)作出了许多成绩，解放日报专门发表了《柳林区委怎样帮助乡村干部》与《具体了解和帮助乡、村干部》等文章，介绍了这方面的经验。还发表了延安县川口区一乡如何解决干部误工、任务多办法少、怕惹人等问题的文章。特别是在延安市新市乡的选举运动中，干部和代表们发挥了主人翁的创造精神，在边区首创把议行脱节的乡参议会制度改变为议行合一的乡人民代表会制度，在促进边区民主建设的发展上起了重要作用
　　这次边区普选特别是乡选的情况，从子长县西一区集体创作的一首《乡选歌》可见一斑。
　　乡选歌
　　一九四五年，选举大改变，
　　检查工作要周全，大家提意见。
　　干部全来到，村长把会召，
　　男女老少都参加，听他作报告。
　　开会你不到，选举搞不好，
　　发表意见人太少，不能选代表。
　　人口四万万，妇女占一半，
　　国事家事全要管，事情才好办。
　　乡亲都来全，村长又开言，
　　男女都有选举权，工作要改变。
　　妇女有任务，纺线又织布。
　　乡长称花来帮助，快来撩豆豆。①
　　道理说明了，妇女觉悟到。
　　宝娃快把门照好，妈妈当代表。
　　乡长作报告，大家来检讨。
　　好事坏事都说到，有话就发表。
　　意见提得好，乡长满脸笑，
　　言差语错不周到，他也不逞恼。
　　大家提意见，农业要当先。
　　修好水地种春麦，才能度荒年。
　　大家提议案，开荒又种棉。
　　多修水利防天旱，不会遭灾难。
　　男女都来到，会议开热闹，
　　检讨工作真不少，全要转变好。
　　边区要发展，选举要广泛，
　　选举好人把事办，生活能改善。
　　乡亲都关心，选举才成功，
　　私情包庇全垮台，好人选上来。
　　选举不关心，可能选坏人，
　　贪污浪费不公平，害了众乡亲。
　　选举选好人，合理又公平，
　　说服教育不惹人，工作能完成。
　　选举成了功，代表是好人，
　　领导咱过好光景，自然有威信。
　　新乡长把会召，工作计划好。
　　简截了当都办到，不发空头票。
　　乡长满脸笑，家家全顾到，
　　大家搬柴火焰高，你看好不好。
　　太阳照得高，人人都看到，
　　咱们的选举办得好，全国要仿照。②
　　(四)坚持“三三制”政权政策
　　边区第三次普选运动坚持“三三制”政权政策，为全国人民建设新民主主义的联合政府作出了榜样。陕甘宁边区在1941年的第二次普选运动(乡、县、边区三级)中第一次普遍地执行了“三三制”政策。在边区第三次民主普选运动中，继续贯彻“三三制”原则。这次普选运动的结果是共产党人在绝大多数乡的代表里不够1/3，有的刚占1/3，如米脂县民丰区三乡代表会24个代表中共产党员占8个，在县和边区参议会里共产党员也只占1/3(边区参议员共170人，共产党员61名，占总数的35.9%)，有的地方的参议员中共产党人稍多于1/3，因为是地方人民直接选举的，不好更改，但在县参议会常驻议员和县政府委员会中共产党人一律只占1/3，各级都自觉地贯彻“三三制”原则，从而巩固了民主联合政府，得到各方面人士的赞扬。党外人士、边区政府副主席李鼎铭在第三届边区参议会第一次大会上作选举工作报告时指出：实行“三三制”是边区选举制度的一个“重要特点”，他说：“共产党方面限制自己的候选人，并且反转来替各党各派、无党无派提出候选人，替各阶层提出候选人，为他们竞选，外头哪得有这种情形?人家是自己竞选还来不及呢!”他驳斥了所谓“边区政权是共产党把持包办”的说法，用事实说明在边区真正“建立了大家有职有权的民主联合政府”。在这次边区参议会上，许多参议员赞扬共产党的“三三制”政策执行得好。赤水县的李仲仁是国民党员，过去在国民党统治区淳化县教育界服务了18年，1944年才回到边区赤水县，在这次普选中被选为赤水县参议会副议长和边区候补参议员。当赤水县选举边区参议员时，按边区选委会规定赤水有4个名额，赤水县在选举前提出了5个候选人，其中只有1名共产党人，李仲仁也是被提出的候选人。李仲仁在这次边区参议会上说：“我是一个国民党员，也被选上了，我才相信共产党讲民主，决不包办。”“我从实践中认识到共产党提出的‘三三制’，是真心诚意的，边区的确是真正的民主”。郝显德议员说：“去年普选，不少地方党外人士被选为县长及副县长，这更加说明我们这里是真正实行了民主。”任学彦、景天毓两位参议员都是无党派人士，都是在1941年选举后参加政府工作的，任在富县当第三科科长，景在赤水县任第二科科长。他们都以自己几年来参加政府工作的切身体验来证明“和共产党合作得很好。”景天毓说：“我开始参加政府工作时，有的人说党外人士参加政府不会担负重要工作，但我却当了二科长，全县的财政都由我管理。”蒙民议员尔哥巴图用蒙语讲话，他说：“自八路军驻防城川(今内蒙自治区西南鄂托克旗，与陕北的定边、靖边县相近)以来，帮助蒙民发展生产、医药等，使人民都过着安居乐业的生活；去年又帮助蒙民成立了‘军政联合会’，由蒙民自己选出9个委员，蒙民的一切事情都由联合会负责管理，它是蒙民的自治机关。今年我们蒙民又被划为一个独立选举单位，选出自己出席边区参议会的议员，这更证明了共产党、八路军真正实行民主。”镇原县的杜洪源说：“边区真正做到中山先生的民有、民治、民享，所以全国人民都向往这里，我过去在国民党甘肃财政厅当科长，那里大小官贪污腐化，我和国民党的官僚没法相处……只好避到山上古庙里念经，后来又回家务农，新社会却把我选上当副县长，又选我当边区参议员。……我亲身体验到只有共产党领导的政权是真民主……”
　　①指乡干部帮助纺妇解决购棉花的困难，以激励妇女参如选举。撩豆豆是便于不识字选民的一种投票方式。
　　②《解放日报》1945年11月26日第4版。
　　二、边区参议会第三届第一次大会
　　1946年3月20日，陕甘宁边区选举委员会发出了《关于边区第三届参议会参议员选举结果的通知》，宣布此次边区三级普选已经完成，乡、县、边区三级代表与参议员均已选出。本届边区级参议员共选出170人(男163人，女7人)，其中正式议员135人，候补议员35人，新选出的113人；议员中共产党员61人(占35.9%)，旧国民党员19人(占11.2%)，救国会派1人，无党派人士89人(占52.4%)；汉族164人，蒙族3人，回族3人；天主教徒3人；社会成分：地主34人，富农26人，中农69人，贫农18人，工业资本家3人，中小商人9人，城市小资产阶级3人，城市贫民2人，工人6人。共38个选举单位：30个县、1个相当于县的市、1个中心区、1个直属区等33个选举单位选出149人，驻军单位选出10人，工厂单位选出6人，专门学校单位选出1人，蒙民单位选出3人，回民单位选出1人(另2名回民议员是由县单位选出的)。
　　4月2日，边区第三届参议会第一次大会在延安隆重开幕，出席开幕式的正式议员121人，候补议员21人。大会历时25天，于4月27日圆满结束。
　　大会开幕典礼在隆重、和谐与欢腾的气氛中进行。谢觉哉副议长致开幕词，朱德总司令代表中共中央向大会致贺词，赞颂陕甘宁边区在八年抗战建设中对各解放区及全国的伟大模范作用，希望“陕甘宁边区人民，在新的参议会领导之下，一定能够更加团结，使边区的复员工作迅速完成，和平建设迅速发展，把边区建设成为和平民主新中国更光明的灯塔，更坚强的堡垒，并且与全国人民一起来粉碎反动派的阴谋，推进全国的民主事业和建设事业。”接着副议长安文钦、来宾徐特立、晋绥边区参议会副议长刘少白先后讲话，对边区民主团结的伟景备致颂扬，并对今后民主建设事业寄以殷切希望。中共中央西北局副书记习仲勋在讲话中提出了边区今后的任务，要求进一步巩固和繁荣边区，切实进行复员工作，继续发展农业生产并逐步工业化，提高边区人民的经济、政治、文化生活。他特别号召共产党员在三三制政权中要虚心地和一切党外人士合作，同时希望党外人士本着知无不言、言无不尽的精神批评与帮助共产党员克服缺点。
　　大会第2日以无记名投票方法选举正副议长和正副秘书长，选举结果是：高岗连任议长，谢觉哉、安文钦2人连任副议长，刘景范、王子宜当选为正副秘书长，旋即推选大会主席团，推选议员资格审查委员会，通过大会议事日程与修正通过会议规则。
　　大会第3日到第14日，政府各部门主管工作人员作各项工作报告，并进行质询和讨论。主要报告有：林伯渠主席的政府工作报告《边区建设的新阶段》；李鼎铭副主席关于选举工作的报告《边区人民的伟大胜利》；民政厅刘景范厅长关于《边区复员方案草案》的报告；财政厅霍维德厅长的财政工作报告；建设厅霍子乐厅长的《今后三年经济建设计划》报告；教育厅贺连城厅长的《今后三年文教建设方案》报告。另外在大会讨论中阎揆要、贾拓夫、刘景范、王子宜、周兴、唐洪澄等议员，就军事、财经、减租减息、司法、保安及干部问题等作了重要发言。在5天大会讨论中有59位议员发言，占报到议员的41%；在小组会上的发言更普遍更热烈，表现得非常认真负责，发言的大多数是非共产党员的议员；发言内容不仅赞扬政府工作的成绩，同时对于政府工作中的缺点也直言不讳地提出批评。例如指出个别县在这次选举运动中没有认真发动群众检查工作；在区乡干部以至于高级领导机关的工作作风上还存在强迫命令、形式主义或放任自流放弃领导等官僚主义的毛病；某些地区减租减息工作搞得不彻底，未能及时进行查租，农民要求实行土地登记，也未认真办理；税务缉私工作中存在乱没收现象；保护森林、禁止妇女缠足工作也做得很不够等。发言中大家还提出了克服缺点、改进工作的意见，经大会讨论分别作出了有关决定。
　　在大会进行中，及时地解决了陕北部分地区人民的一个迫切问题——春荒问题。在子长、吴旗等县参议员呼吁救济去年受灾地区的春荒之后，大会立即组织了一个救济春荒委员会，决定由边区政府增拨救济粮3000石并具体分配到各受灾地区。子长县早先已由政府拨了300石救济粮，2000斤棉花，这次的3000石粮，起初分给子长600石，子长县的议员提出少了一些，志丹县的议员就自动让给60石，延安、延长、安塞三县各让给30石，共150石，总计子长县这次共领得救济粮750石，另外又由边府借给子长县1万斤棉花。当大会宣布这个消息后，子长县议员刘德富万分感激地说：“这一下我们县的春荒问题解决了，我们代表全县人民感谢边区政府，感谢各县，我们边区真是一个亲爱的大家庭。”
　　会议进入提案审查阶段(4月17日—4月24日)后，共收到提案159件，分别由政法、财经、文教、特种四个小组审查，议员可自由参加一组或两组。各小组审查提案时，都本着实事求是的精神，特别注意提案本身是否切合实际，是否行得通。在审查小学学制、婚姻条例等提案时，由小组争论直到开展大会争论，气氛空前热烈，结果将原来159件提案合并为92件，其中有两案因与边区现行政策不合，被大会全体否决。
　　此次大会所通过的重要提案，首先是政府提出的《陕甘宁边区复员方案》、《陕甘宁边区1946年到1948年建设计划方案》、边区财政工作计划、《陕甘宁边区宪法原则》、《陕甘宁边区婚姻条例》、《陕甘宁边区营业税暂行条例》。此外，在政治方面的提案主要有：参议会常驻会选聘专家起草的《边区宪法草案》，建立边县两级参议会常驻会工作制度及其职权，关于实行土地登记，贯彻减租减息，废止抗战义务动员，发展邮电通讯，加强干部教育，改进工作作风等；在财经方面的提案有：改进税收工作，精耕细作，改良农作法，提高技术、组织劳动、发展边区农业、工业，发展交通，改良道路等；在文教方面的提案有：确定小学学制，扩充医药设备，培植医务人才，继续改造巫神，积极推广妇婴卫生等；在特种方面的提案有：加强地方人民自卫力量、保卫边区，加强西乌审旗民主建设，交涉收回三边教区土地，通电要求国民政府释放张学良、杨虎城二将军及全国一切爱国政治犯，要求蒋介石实行四项诺言及政协决议，停止内战，解散特务组织，严惩南通、封丘惨案、北平中山公园事件罪魁及暗杀李兆麟将军的凶手，要求国民党政府迅速撤除包围边区的军队、平毁工事、恢复交通，并请北平军调执行部派遣执行小组前来调处等提案。以上各案都经大会表决通过。
　　4月12日传来噩耗，即王若飞、秦邦宪、叶挺、邓发及黄齐生等13人于4月8日因飞机失事遇难。全场闻之黯然，大会当即决定停会1日，为遇难诸烈士志哀，并以大会主席团名义通知全边区下半旗3日，停止娱乐1月。次日，大会推派代表持函唁慰中共中央，15日，全体议员参加延安干部追悼“四八”遇难烈士大会，19日全体议员参加葬仪执绋，并派代表在延安各界追悼“四八”烈士群众大会上致词。
　　4日25、26日两天，在充分讨论、酝酿的基础上，用无记名投票的方法选举，结果是：参议会常驻议员除已选出的3名正副议长外，其余常驻议员为习仲勋、刘培基、曹力如、高愉庭、房文礼、霍仲年、蔡丰、谷莲舫、杜洪源。在12名常驻议员中，共产党员只占4名。林伯渠连任边府主席，李鼎铭连任边府副主席，刘景范新当选为边府副主席；边区政府委员为贺连城、马济川、毕光斗、王世泰、霍维德、王子宜、霍祝三、唐洪澄、霍子乐、刘文卿、阿拉并巴音(蒙)、杨正甲、蔡登霄(回)、李仲仁、魏民选、靳体元。边府委员共19人，其中共产党员只占6名。在边区参议会常驻议员和边府委员的选举中共产党都贯彻了三三制政策。此外，高等法院院长的当选者为创造马锡五审判方式的前陇东分区的专员马锡五。边区出席国民大会的正式代表是：林伯渠、李鼎铭、谢觉哉、高愉庭、霍祝三、马济川、柯仲平、吴满有、杜瑞兰、鲜维俊等10人；候补代表是：田绍锡、丁子齐、郝显德、李仲仁等4人。
　　4月27日，大会举行闭幕典礼，谢觉哉副议长致闭幕词，安文钦副议长、林伯渠主席、李鼎铭副主席及议员马济川、尔哥巴图等都讲了话。他们号召“陕甘宁边区160万人民要成为一个融洽和睦的大家庭，要更进一步团结起来，与各解放区人民和全国人民团结起来”，“把边区的各种建设更向前推进一步，推动全国走向和平、民主、繁荣与富强”。陕甘宁晋绥边区联防司令贺龙将军、山东省政府主席黎玉、晋冀鲁豫边区参议会议长薄一波、华中军区政委邓子恢等来宾都应邀在闭幕会上讲了话，他们盛赞陕甘宁边区对各解放区的伟大贡献，并希望今后给各解放区做出更好的榜样。
　　陕甘宁边区是抗战胜利后中国第一个进行自下而上的民主普选的地区，乡县边区三级政权都进行了改造，把改选和检查政府工作相结合，开展了批评与自我批评，发挥了人民当家作主的积极性，加强了乡村人民自治的能力。特别是边区参议会的召开，明确地规定了今后三年边区建设的任务，要求把边区各方面的建设推进到一个新阶段。要大力发展生产和经济建设，使边区达到普遍的丰衣足食，农村副业、手工业有大的发展，力求建立起初步的工业基础。要进一步发展医药卫生事业，同严重的疾病死亡作斗争，使边区老百姓“人财两旺”。要进一步发展各种文化事业与民主政治的建设。总之，要使边区“向着经济繁荣、文化普及、民主生活更加发展的目标前进”。
　　三、军政人员的复员与精简机构
　　1948年1月停战协定的签订，政治协商会议的召开，及其达成的五项协议，说明国内存在着国共两党继续合作造成和平发展新阶段的可能。根据这种新的形势与政协确定的整军原则及方案，1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区复员方案》指出：为了适应新形势新任务，“必须适当地改变机构、制度等组织形式，必须重新部署人力物力，必须进行广泛的复员”。这样做，不仅可以减少脱离生产人员，减轻民负，有利于人民休养生息，发展经济文化等建设事业，而且可以给农村增加劳动力和政治、军事、文化的骨干力量，加强生产、政治与文化战线的工作，加强人民自治基础，有利于更合理地调整在职人员，加强下级和事业机关，提高工作效率。
　　边区复员方案中提出的第一步计划是在6月1日以前，裁减现有脱离生产人员总额的1/3。边区政府系统与边区地方部队现有脱离生产人员总额为3.5万人，第一步拟复员1.16万人。
　　边区各地的保安团与边区保卫团和各县专署警卫队共2万人，拟复员6600人，占原额的33%。部队系统复员的原则是：合并指挥单位，各地保安团与边区保卫团按需要适当合并；专署警卫队合并于所在地之县警卫队；复员服役多年的老战士与家庭缺乏劳动力的战士，适当安置因战斗致残的官兵，要做到复员后仍能担负保卫边区、维持地方治安的任务。
　　边区政府系统(不包括学校系统)当时有人员共计1.5万人，拟复员5000，占原有人数的1/3。政府系统要尽先复员能马上直接参加生产的和家庭急需劳动力的某些地方干部和事务人员，要合并托儿所、保育院、招待所、休养所、卫生所、门诊部、税务机关等。要紧缩边区政府、专署、区公署，加强县、乡两级政府，并改变专署组织机构，要做到复员使领导加强，机构精干，工作效能提高，足以完成各级政府的任务。
　　对复员人员除给以思想教育，精神鼓励外，在物质生活方面给以适当的安置与照顾，使复员人员各得其所。如复员时发给单衣1套，单鞋1双，按各人的革命经历与功绩，身体强弱，家庭经济状况，复员地区之不同，发给相当于7斗至3斗小米的补助金，按路途远近发给足够的路费。对妇女、病员与老弱残废要酌情拨用牲口；对因公丧失劳动力的老弱残废，给于适当时期或长时期的代耕；对完全丧失劳力者由政府供养或送入荣誉军人学校，如此等等，目的在于保证复员人员起码的生产与生活条件。复员后还得享受有关的优待，家在边区或复员在边区务农无土地者，政府酌量发给公地；无公地地区在不违背租佃条例的原则下，有租种土地之优先权；政府发放生产贷款时，有获得贷款之优先权；务农的三年免纳农业税，经商的三年免纳商业税。此外，政府还应发动群众帮助复员人员具体地解决各种困难，如农具，籽种等。
　　1946年6月，由于国民党反动派发动了全国规模的内战，复员工作受到阻碍。家在国民党统治区人员因遭蒋军扣押复员无法进行。尽管如此，到10月份还是正式复员了5600多人，完成了第一期复员计划的48%，取得了重大的成绩。政府对这些复员人员的生产补助费、路费、服装费等，共达边币23亿元之多(1946年4月延安的小米每石值边币62.5万元)，解决了他们安家的困难。他们复员后，大多就业，如在甘泉、富县、垦区、固临、张村驿等地的855名复员人员中，从事农业的674人，从事商业的150人，从事手工业的1人，半农半商的28人，未就业的仅2人。这些人员复员，加强了生产战线，加强了一般工作，如复员在安塞县的魏仁义领导组织了拓家坬子变工队，并帮助村上改变了社会风气。复员在延安县的刘振禄，当时局吃紧时，自动担任基层自卫军教导员。同时，也精简了机构，如边府托儿所合并于第一保育院，干部休养所合并于学生疗养院，边府各厅部院和专署的机构都进行了调整和紧缩，加强了下层工作。
　　四、加强乡村自治与逐步健全法制
　　和平民主建设的重要内容之一就是要实行一系列切实可行的措施与制度，提高人民当家作主的积极性并使人民群众能够在实际上当家作主。在这方面，边区采取的重要措施之一就是加强乡村自治。1941年边区参议会决定乡(市)政权采取“议行合一制”，议员直接由人民选举，直接向人民负责。但在行政制度上仍然另设行政村主任与自然村长，实际掌管行政。这样，乡参议会只管议事，不管执行，仍然是议行并立。1945年10月14日，边区第三次普选运动前夕，边区参议会常驻会和边区政府联合发出通知，决定改乡议会制为乡人民代表会制，具体规定：“改乡市参议会为乡市人民代表会。代表会各代表一方而有代表居民意见商决本乡市应兴应革事项及选举与罢免乡市长等立法职权，另方面又代表乡市政府领导所属选举单位居民，推行各种建设等行政事宜。各自然村代表执行村长职务，各行政村代表可互推代表主任1人，协助乡长执行行政村主任职务，不另设自然村长及行政村主任。”即乡代表会是乡政权的最高权力机关，同时又是执行机关，是真正的“议行合一制”。通知还规定：在这次普选运动中，“乡市选举区域，一般改为以自然村为单位，人口过少的村庄，得与附近村庄联合选举代表，人口多的村庄，可按规定比额，选举1个以上代表，代表与领导所属选举单位居民。”这就是说，乡人民代表会制是以自然村为基础的。
　　1946年4月4日，边区政府主席林伯渠在第三届边区参议会第一次大会上的报告中讲到在“继续发扬政治民主”方面的任务时提出的“头一个任务，是加强乡村自治。”他指出，由于边区生产运动的发展与文教运动的开展以及三次普选运动，为乡村自治培植了充分条件。他强调在实行乡村自治中要注意六个方面的问题：(一)以自然村为基础，从村民最关切的事情着手，做出成绩，逐步推广，不要贪多，也不要强求各村一个样子；(二)以自然村为基础，发现、培养和巩固村的核心；(三)改进乡政府的工作方式，具体帮助村主任、村代表进行工作，实际解决问题，去掉简单命令的习惯；(四)从乡村公产及人民乐意的办法中，筹集一定的自治经费；(五)上级领导必须符合加强乡村自治的精神。关键在于县，县政府必须与乡政府保持经常密切的联系。区公署只是县政府的助理机关，协助县政府检查和帮助村乡工作，不宜当作一级政权使用；(六)继续进行每年一次与乡选结合起来的乡村干部冬训。边区各级党政干部都注意了乡村自治问题。绥德县王家坪建立了9个人的核心组织，“创造了自治模范村”。
　　随着和平民主建设事业的发展，逐步健全法律与制度的问题就提到议事日程上来了。1945年10月中旬到12月下旬，边区举行了为时72天的司法工作会议，总结了司法工作的经验教训，认识了“调解为主，审判为辅”口号在实践中的弊端，明确了“马锡五审判”的基本精神(联系群众的民主作风)，确定了调解与审判的原则，对司法制度(如审判的独立性)和司法干部的培养等问题进行了详尽的讨论，修改了土地、租佃、婚姻等条例。
　　1946年4月，林伯渠在第三届边区参议会第一次大会上的报告中提出了“健全法律与制度，加强公务人员奉公守法的观点与习惯”的任务：(一)边区人民应有自己的“省宪”以代替1941年制定的《边区施政纲领》。大会责成参议会常驻委员会限期完成起草工作，经人民讨论后，提交下届大会通过。(二)依据边区情况和已有经验，制定或修正各种必要的单行法规，逐渐促进法律的完整性和固定性，大会修订了《边区婚姻条例》和《边区营业税暂行条例》。(三)健全司法机关和检查机关，司法机关对法律负责，进行独立审判，不受任何地方行政的干涉，检查机关执行检查人民和公务人员违法行为之职权。(四)依民主集中制原则与新的建设环境，改进某些行政制度，如财务、税收、人事、奖惩、公安等。(五)在公务人员中进行奉公守法教育，做到以身作则，有犯法行为，依法办理，不容有任何循私偏袒。由于乡、县、边区三级同时开展的第三次普选运动的完成，在加强乡村自治、健全法制、公务人员树立奉公守法观念方面取得了可喜的进步。
　　

陕甘宁边区革命史/房成祥黄兆安主编.—西安:陕西师范大学出版社,1991