第二节 行政区划建设的规定

    
    1937年5月12日颁布的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》第3条规定：“为行政的便利，县区区域须为适宜的划分。”依据《纲要》规定的这个原则，中华苏维埃共和国中央政府驻西北办事处、中共陕甘宁边区特委在同年8月15日、16日，分别作出了《行政专员以下各级政府组织的重新规定》和《关于保证实行边区各级政府组织办法的指示》，初步地把边区行政区域的划分确立下来。陕甘宁边区政府成立后，根据“便利于动员人民参加抗战，使行政机构更便于对于人民的领导，来创造民主的抗日模范区，以适合目前新的抗战阶段任务”①的精神，先后制定和发布了许多有关这方面的条例、命令、通令和决定。其中主要的有：1937年9月12日《陕甘宁边区政府命令》——重新划分边区行政区域的规定、1937年11月9日《陕甘宁边区政府命令》——关于将盐池、定边、靖边三县划为独立行政分区事、1941年11月陕甘宁边区参议会《关于健全各级行政组织案》、1942年1月6日《陕甘宁边区政府关于各级行政组织区划编制的决定》、1942年12月《陕甘宁边区简政实施纲要》、1943年3月《陕甘宁边区各级政府及参议会整编办法》。
    这些法规的内容是：
    一、根据“地理的经济的群众的生活习惯等条件和便利于工作上的管理与领导”②的原则，针对苏维埃时期行政区划过分狭小、犬牙交错和极不统一的状况，重新划分各级行政管辖区域
    (一)分区的划分。1937年9月12日，边区政府撤销了陕北东西两个分区，将其所属各县划归自己直接领导。关中分区、陕甘宁分区和神府县的区划，保持不变。1937年11月9日，边区政府决定将定边、盐池、靖边三县划为一个独立行政分区，由边区政府直接管理。不久，又将陕甘宁分区和一部分统战区，划为三边分区和庆阳分区。1940年接收绥德等七县新区。经过调整，到1941年11月边区划分为一个延安市、十一个直属县(计有延安、富县、甘泉、固临、延川、延长、安定、安塞、志丹、靖边、神府)、关中、三边、陇东、绥德四个分区。
    (二)县的划分。1937年9月12日，边区政府发布命令，对于县的管辖区调整如下：甘泉、富县、红宜三县，依照现有界线不变。延安、安塞、安定、保安、靖边、延川、延长照国民党时代旧县区域不变，将子长、新城、延水等三县按旧界分别合并于上述各县。赤安县撤销，依旧县界拨归保安、环致管辖，其他部分归属华池县。1940年，先后接收绥德、清涧、吴堡、富县、庆阳、合水和镇原等七个新县。为行政便利，于1941年对某些县进行了新的调整。划分为29个市县，即延安市、延安、富县、甘泉、固临、延川、延长、安定、安塞、保安、靖边、神府、绥德、清涧、吴堡、米脂、葭县、新正、新宁、赤水、淳耀、定边、盐池、庆阳、合水、镇原、曲子、环县、华池。
    (三)区的划分。在苏维埃时代，由于战争环境的影响和便于动员群众参加革命的需要，区的划分过多。在转入和平之后，边区政府决定各县所辖区的数目酌量减少。1937年9月边区政府发布命令，明确规定延安县划为六个区、延长县七个区、安定县五个区、延川县七个区、靖边县七个区、安塞县六个区、保安县八个区。其他各县辖区的数目，由各县斟酌情况，提出减少和归并的意见，呈报边区政府批准后再予实行。区界划分，采取两种办法。一是按地理方位，如安定县划分为南区、东区、中区、西一区、西二区。一是按自然经济状况，如华池县，划分为白马区、温台区、柔远区、豆城区、水泛区、吴起区、悦乐区。1939年5月6日，靖边县政府向边区政府报告，将全县按其自然经济形态的不同，划分为新城区、镇罗区、清平区、清杨区、龙洲区、长城区、巡检区和凤凰区。据1943年3月统计，边区各县共有213个区，内含大区107个，小区106个。
    (四)乡的划分。乡的划分，一般依照苏区时代各乡的界线不变。个别需要变化的，由县政府酌情决定，但应按时向分区和边区政府呈报。到1943年3月，边区各县共有1270个乡。
    对于有争议的个别乡、区的归属问题，边区政府本着方便管理、新老区分开、领导机关能力的强弱等原则，加以妥善解决。如1940年3月21日陇东专署专员马锡五向边区政府报告，请求将三岔区划归镇原县领导。边区政府以抗字第554号指令(1940年4月6日)同意将“三岔区划归镇原县”。这年5月21日，中共陕甘宁边区党委在听取了群众的意见和反映后，写信给边区政府副主席高自立，函请将三岔区划归曲子县。边区政府再次研究，权衡利弊，一致认为“三岔区属老边区，镇原县系新边区。工作性质有些不同。镇原县机关距该区亦相当远，镇原工作基础较弱”，应该撤销过去的指令，将三岔区划归曲子县。
    二、根据“健全行政机构，加强各级组织”③的原则，确定各级行政区划的等级
    边区第二届参议会在研究和总结政权建设经验时，敏锐地察觉到政府和参议会的政策设施和法律规定，不能普遍贯彻和执行，是与各级行政区划不够健全紧密地联系在一起的。为了纠正这种现象，推进民主政治，通过了《健全各级行政组织案》。根据这个决议案，边区政府作出了各级行政区划等级的规定。
    (一)依照人口、地区、富力、自然与政治环境的不同，规定绥德分区、陇东分区为甲等专员公署，关中分区为乙等专员公署，三边分区为丙等专员公署。
    (二)依照人口、地区、富力、自然与政治环境的不同，规定凡人口在8万以上者为甲等县。计有绥德、清涧、延安、延川、庆阳、定边。人口在4万以上者为乙等县。计有富县、靖边、安定、环县、曲子、新宁、神府、镇原、合水、吴堡、淳耀、延长、安定、志丹、延安市。人口在4万以下者为丙等县。计有新正、固临、甘泉、盐池、华池、赤水、同宜耀。
    (三)依照人口、地区、富力、自然与政治环境的不同，规定凡人口在7000以上者为甲等区，人口在4000以上者为乙等区，人口在4000以下，面积纵横不超过60里的为丙等区。
    (四)依照人口、面积的不同，规定凡人口不逾1500人,面积纵横不逾10里者为甲等乡，人口不逾1000人，面积纵横不逾20里者为乙等乡，人口不逾1000人，面积纵横不逾30里者为丙等乡。
    ①②《陕甘宁边区政府命令》——重新划分边区行政区域的规定，1937年9月12日。
    ③《陕甘宁边区政府关于各级行政组织区划编制的决定》，1942年。