第三节 行政区划保护的规定

    
    1940年3月1日，林伯渠在陕甘宁边区党政联席会议上指出：
    “边区在全国是一个行政区，是全国行政区的一部分。这是蒋委员长及行政院决定的，但有些顽固分子不把它明朗化，以作进行摩擦的准备”。国民党顽固派在国共合作共同抗日的条件下，不敢采用大规模战争的形式，就妄想通过摩擦手段，一块一块地蚕食边区行政系统和组织，逐步达到消灭陕甘宁边区的目的。
    陕甘宁边区为了保护边区行政系统，巩固政权，粉碎国民党顽固派制造的摩擦，调整边区与邻近区域友方政府的关系，发布了许多布告、训令、决定和指示。这些法令的主要内容，由下列几个部分组成。
    一、确定了边区各级政府与友方各级政府的关系
    边区政府在处理与友方政府的关系上，坚持一切服从抗战，一切服从统一团结的原则。“与邻近区域建立互助关系，对于行政上相互尊重，对于行政管辖区域，实行互不侵占。”①这种规定，是抗日民族统一战线各党派既互助互让又要独立自主原则在两种政权两种政制关系上的反映。
    边区是在苏维埃运动中产生的。转入抗日新的历史时期，必须也应该保持其原有政制的某些特点，如政府领导人的民选；民众的普遍组织；全民的武装；普遍的义务教育；土地的分配，统一的税制等等。这种进步的政制，是坚持持久抗战、争取最后胜利的主要基础，绝对不容改变和侵犯。边区对国民党领导下的各级政府，根据我党致国民党五届三中全会电的精神，在工作上则实行互助合作关系。例如，边区保安队仅在1938年一年里就替友区保安队缉获逃犯叛兵不下200起，并不问其原因如何，皆站在互助立场上一律押解送回。延安等县政府劝说从友区逃来的大批壮丁，返回家园。神府县、定边县政府成立专门机构发动口粮自给尚不足的民众，卖粮给骑六师十七团、四九四旅、八十六师，保障了友军的供给。而友区政府帮助我们破获了瓦窑堡重大汉奸案，富县县政府及其保安队缉获过从边区逃走的土匪等。这说明边区各级政府及邻近友区政府在锄奸剿匪、扩大抗战部队、巩固地方武装、稳定后方社会等方面进行过亲密的互助合作。
    对于友区的社会制度、行政设施和行政管辖区域，边区各级政府是尊重的，坚持互不侵占的原则，从不侵占其一寸土地，即是因统一战线关系让给国民政府管辖的地区，人民群众自动起来，要求回归边区者，也说服他们，顾全大局，以团结抗战为重，维持原来管辖不变。如富县永坪乡第四保，有大小村8个，140余户，800多人，面积375平方里。该保系1935年开辟的苏区，八路军八一师曾经领导群众，进行过土地革命，消灭了封建剥削制度。1937年和平实现，我党主动让给友方。1939年11月26日，该保民众推选代表49人，前来我甘泉县政府要求回归边区。县政府“为了巩固统一战线起见，向该代表等，以顾全大局，坚持团结抗战，解释数次，不但置若罔闻，而且该代表回去，自行召集群众大会，选举乡长，建立各种抗日团体和组织。反对联保处领导”。为此，甘泉县县长王明远同志于1939年12月15日，呈文边区政府。陕甘守边区政府以抗字第399号指令(1939年12月24日)明确指出：“查所呈友方民众要求受边区领导一节，仰仍遵照本府本月18日后字186号便函之指示妥为处理。在名义上暂不必争执，做到实际上能解决问题，即适可而止。并向民众详细解释，以免引起更大的冲突。”
    二、规定了处理误会与摩擦的原则
    上述法令深刻地指出，国民党少数人士未能捐弃成见，推诚相与，引起了不少误会。而以防共为第一的顽固分子，昧于民族大义，为日寇汉奸所利用，忘记了抗日为当前的首要任务，故意翻造摩擦，进行各种阴谋活动，挑拨离间，无所不用其极，不惜采用武装，勾结土匪，在交接地区，抢劫屠杀群众，枪杀政府工作人员，破坏边区行政系统和组织。择其要者有：神木县进占了边区神府县五区五乡。安边县夺去了定边县五区五乡的三路渠、贺家卯等村店。伊盟鄂特旗派蒙兵侵入盐池第二区和定边县第一区地带，设立区公所，编组保甲。豫旺县派人潜入环县毛井区六乡，建立所谓第二区区公所，任命乡长，征收苛捐杂税，剥削和压迫群众。该县指派其二区区长带领骑兵，包围我毛井区区政府，殴打群众。这个区长还勾结土匪3股50余人，携枪30余支，闯入我车毛三区，抢夺群众驴牛，奸淫妇女，捣乱行政组织。惠安保的保长，则乘机夺去我毛儿掌四个村庄。宜川县云岩联保处，在其上级指使下，在我延长县兰水坪等五个村，统计户口，强派差事。甘肃省政府任命刘谦为环县县长，令其窜入我环县洪德区干渠乡，强行编制保甲，清查户口，并串通多股土匪在我环县虎洞子区掳掠群众，张贴布告，扬言要在洪德区河连湾建立新县政府。此种罪恶行径，言之痛心，客观上无异为日寇张目，实属违反中央政府与蒋委员长精诚团结之意志，违反抗战建国纲领，如不及时防制和制止，诚恐星火燎原，势必团结为之破坏，抗战成为泡影，民族解放失去希望。正是由于边区各级政府始终以正确的原则来求解决，上述误会、纠纷和摩擦，大体上均能获得双方谅解，使之归于消除，并未引起足以破坏团结合作，分裂统一战线的不幸事件，其所以有这种情况，不仅由于边区政府忠实于精诚团结，也由于友区政府的贤明当局能够本着抗日高于一切的信念，实行互助互让，才能有此结果。
    那么，边区各级政府处理破坏边区行政管辖的摩擦事件，实行的是什么原则呢?概括起来，就是一切误会、纠纷和摩擦，力求和平解决。在这个原则下，绝对巩固边区，保护边区人民的利益和安全，反对任何破坏扰乱边区的分子。对于少数顽固分子故意制造的摩擦，引起的纠纷，不可理喻者，则采取有效办法加以制止。在边区第二届参议会作政府工作报告时，林伯渠再次阐明了这个原则。他指出：“我们处理一切国内摩擦的方针，仍然是‘人不犯我，我不犯人，人若犯我，我必犯人’，这已经成了我们的天经地义。”
    这个原则要求，凡是建立民选政府的地方，在和平取得以后又属于边区政府所管辖范围的，未经边区政府之允许，边区各级政府没有权力也决不能自由地将一寸土地划出。对于强迫边区各级政府划出者，应该据理严词拒绝，对于不听劝说，不顾大局，以强力占据边区边境地方者，当地县政府及行政专员公署，可以强力去占领彼之所辖区域，以求得双方各守原地，互不侵犯。
    这个原则要求，凡未经边区政府及当地县政府之允许，擅自派遣人员，携带武器，深入边区境地，公开或暗地组编保甲，成立区公所，组建政府，破坏边区行政者，应立即设法制止。如有不听劝导，任意横行者，当地政府得用地方武力，将其人员扣留，解除其武装，查问清楚，将人枪送回派遣机关部队处理，并严词交涉，此后不得再发生同样事件。
    这个原则要求，凡属双方长期争执的地区，经过多次的谈判，互相让步，达成协议，双方停止行政工作的，边区各级政府必须执守信诺，决不破坏和平状态。比如原属曲子县的三岔区就是这样。尽管国民政府指示下级撕毁协议，在这里摊派粮款，单方行使管辖，我方还是坚持协议，据理交涉，不因小失大，引起破坏大局的后果。
    这个原则要求，凡在边区以外，或边区以内，有两个政权的地方，应根据下列规定处理相互关系。(一)凡是有八路军驻扎的地方，关于逮捕人犯须事先取得当地政府的同意，如不同意时，亦不应轻易的根据群众要求而造成对立。(二)凡是当地政府的行政措施，当地驻军与民众团体不得随意干涉。(三)当地民众如对当地政府措施不满，迫切要求改善者，我们应当尽调解团结的责任，使政府与民众在国民党临时大会宣言与抗战建国纲领的方针下更能一致。
    这个原则要求，凡为战时需要，非边区所属之保安队及其他地方武装，备有正式公文，得八路军留守处及边区政府保安司令部之允许，准予假道经过边区或因事暂住在边区境内者，应须归边区保安司令部节制，在作战必要时，须服从边区保安司令部指挥和调遣，如故意违反者，得解除其武装。如发现有公开或暗地编组保甲，企图推翻民主政权，图谋破坏各种抗日人民团体者，必须予以有效之严厉制裁。
    为了贯彻这个原则，法令要求各级政府在摩擦发生时，向制造摩擦者的上级乃至国民党最高当局进行控告。在控告中要注明事件的发生、经过和结果，揭露事件的真相，控诉此种破坏团结、挑拨内讧、破坏抗日的罪恶行径，并要求严格管束下级，不再发生类似案件。比如在庆环分区专员马锡五呈报刘谦成立伪环县政府，破坏边区行政系统之后，边区政府立即向国民党政府行政院孔院长、甘肃省政府宋主席发出了最字第4号(1940年4月1日)代电。代电指出“查环县久属边区管辖，县政完备，民情安谐。不料该刘谦此次竟勾结赵思忠股匪，潜入边区，号称伪环县县政府，张贴布告、标语，强组保甲，是系有计划进行破坏边区之活动，捣乱后方治安，破坏团结抗战。烦请钧院、贵府饰甘肃省政府，迅予追查，严行惩办。”与此同时，要把事件的经过和全部真相以及我们对于友方的大仁大义的作法和克制态度，告知当地的我方及友方的广大人民群众，这对于争取全国人民的同情，当地人民的支持，政治上取得主动，迫使顽固分子就范，减少类似事件的发生，都起着很好的作用。
    为了贯彻这个原则，法令要求各级政府在处理摩擦事件时，要采取劝导的办法，软硬兼施的手段，进行谈判交涉，以争取好转。但要认识这些活动的主使者是他们的上级。对于中下级人员应以感动、劝说的办法去纠正，不要对他们侮骂、责备，争取他们对上级命令怠工和敷衍，否则便会促成他们积极参与摩擦。任何时候，不要与他们闹翻脸，致成僵局。
    为了贯彻这个原则，法令要求各级政府工作人员，把握团结的大局，掌握摩擦事件发展的规律。国民党顽固派制造的摩擦，时紧时松，有时闹得满城风雨，有时风平浪静。只有掌握了规律，才能镇静若素，应付自如，不为一时满城风雨而惊慌失措，不因一时风平浪静而麻痹大意。在风平浪静之时，要提高警惕，做好准备，以便当摩擦突然到来能够运筹帷幄，决策恰当，方法适宜，妥善处置。在满城风雨之际，面对顽固分子气势汹汹的摩擦，我则先用劝告，礼节对付。一次劝告不听，再次劝告，正面劝告不听，侧面劝告，如若多次劝告，仍然置若罔闻，蛮横无理，则选择对方最弱的一点，予以有力的回击，使他们尝一下我们的厉害，但是，在给了他们一次沉重的打击以后，立即又应与他们讲和，言归于好。在反摩擦紧张的情况下，时刻把握大局，否则便会认为摩擦凶了，就是统一战线的彻底破裂，正好上了反共分子的当。最值得注意的是，要充分做好思想准备工作，避免干部和群众中出现惊慌失措。如若不然，或者轻易地让出地盘，结果对方不费吹灰之力便达到“收复失地”的目的。或者轻易地与对方打起来，结果造成不应有的武装冲突。或者人民群众无所适从，悲观失望，跑到对方去。为了指导干部和人民群众同国民党顽固分子制造的摩擦作斗争，各县都作了大量的动员工作。如合水县政府在1940年5月编写了《反对摩擦》的小册子，作为自卫军和区乡干部训练的教材，起了很好的作用。
    ①《陕甘宁边区政府命令》——重新划分边区行政区域的规定，1937年9月12日。