第三节 边区参议会及其常驻会的组织与职权

    
    一、边区参议会的组织与职权
    边区参议会设议长1人，副议长1人或2人。主持参议会的工作。开会时，由参议员选举若干人组成大会主席团，协助议长、副议长工作。在参议会议长领导下，设立秘书处、资格审查委员会、提案审查委员会等专门机构，处理大会日常事务。
    对于边区参议会的职权，1937年5月的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》就有一般的规定。该纲要第6条规定，边区参议会有下列职权：“1．选举行政长官；2．批准预算；3．创制或批准各项建设计划；4．决定征收各项地方性的捐税及发行地方公债；5．议决边区内的单行法律；6．召回所选出之行政长官；7．下级议会议决案，不得与上级议会议决案冲突。”1939年1月第一届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，在近两年实践的基础上，对纲要规定的职权有所补充。第一，对有的条文规定加以具体化。如把过去“选举行政长官”改为“选举边区政府主席、边区政府委员及其边区高等法院院长”。第二，增加了新的职权，条例规定边区参议会有权“决定边区应兴应革之重要事项”，还有权“议决边区政府主席或政府委员会及各厅厅长提交审议事项”和“议决边区人民及民众团体提交审议事项”。第三，明确并肯定了边区参议会在实际上早已存在的职权。如规定边区参议会有监察及弹劾边区政府之政务人员之责，有监督及检查边区政府执行参议会决议案之权1942年4月二届参议会修正公布的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，在实事求是的思想指导下，吸收了过去的积极成果，接受了经验和教训，对边区参议会的职权作了比较科学的规定。该条例第13条规定的边区参议会职权是：
    (一)“选举政府主席、副主席、政府委员及边区高等法院院长”，在实践上边区政府主席任命厅、处、会负责人，也须得参议会之同意；“罢免边区政府正副主席、政府委员及边区高等法院院长”；“监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员”。
    (二)“创制及复决边区之单行法律”。
    (三)“推进关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划”。“通过边区政府提出之预算，并审查其决算”。“决定征收废除或增加地方捐税”。办事要钱，钱的来源由参议会决定，政府不得自由征收。鉴于过去的教训，《陕甘宁边区第二届参议会第一次大会决议案》、《关于税收问题的决议》重申，“非得本会或本会常驻会之批准，不得增加人民负担或作临时的财力物力的动员”、“决定发行地方公债”，以及“决定边区应兴应革之重要事项”。
    (四)“议决边区政府主席、政府委员会及各厅厅长、高等法院院长提交审议事项”，“议决边区人民及民众团体提请审议事项”。
    (五)“追认闭会期间常驻会及边区政府主席或政府委员会关于紧急措置之重要事项”。
    (六)“督促及检查边区政府执行参议会决议事项”。在边区参议会的工作中，我们看到新民主主义的参议会和旧民主主义的议会，有很大不同。在旧民主主义下，议会与政府常有争执，需要议会动用权力去督促。而我们的参议会和政府，都是人民选出的。政府希望参议会更多地反映人民意见，给自己以重大帮助。条例上规定的“督促”和“检查”，政府不是怕“督促”过多，而是怕检查太少。我们的参议会是全体人民真正自由选举的，有各党各派、各阶层、各民族的优秀人物，它是深入底层的，是包括各方面的，应该不断地反映新的意见到政府，而不应该只限于开会的那几天。
    这个条例对参议会的职权也有重大调整。第一，削减了参议会的立法权。谢觉哉副议长经过对比研究，他认为“第二届参议会修正(指修正通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》)的特点之二是允许政府有订立单行法规”之权。产生这种现象，是有的领导同志长期轻视和不尊重人民权力机关的必然结果。而对1942年提出的加强民主集中制，贯彻政权一元化领导问题的错误理解，则起了推波助澜的作用。当时就有领导同志以“破坏法律的固定性”为理由，对这一规定加以反对。边区政府被迫有些让步，作出补充规定。凡是重要法律，边区政府起草后都要送交常驻会审查通过，由边区政府作为草案公布实行，待参议会开会时正式通过。第二，增加了参议会的紧急措置追认权。既然边区参议会赋予了边区政府主席和政府委员会在重大情变下，有紧急处置某些重要事项的权力，那么，条例就非规定参议会对紧急处置的追认权不可。这种相辅相成的措施，一方面维护了边区参议会作为人民代表权力机关的至高无上和神圣尊严，另一方面便于发挥边区政府主席和政府委员会在特殊条件下的行政特长和效能。在当时变化多端的战争和极端分散的农村环境里，给予政府主席和政府委员会这方面的权力，迅速而果断地处理难以预料的突发事件，是完全必要的，也是非常正确的，在实践中也起了很好的作用。比如边区第二届参议会第二次大会，就对参议会常驻会第十一次政府委员会第五次联席会议有关文化建设和经济建设的各项提案，加以追认。涉及到文化建设的提案，教育方面12件，卫生方面9件，革除恶习方面的1件，涉及到经济建设9件，由于参议会常驻会和边区政府的紧急措置，到追认之时，已经给边区人民带来了许多的实际的经济文化利益。
    二、边区常驻议员委员会的组织和职权
    边区参议会是边区政权的最高权力机关，它代表人民，反映民意，议事管事，监督政府和司法机关。民意的涌现是络绎不绝的，议事管事的权力是不能中断的，监督的职责是持之以恒的。而边区参议会却不能经常开，从这次大会到下次大会中间，必须有个机关代表参议会执行任务，这就是边区参议会常驻议员委员会，简称常驻会。没有常驻会，也许大会议过的事项，久而忘记，无从执行。没有常驻会，民主政治无法体现。所以，人们忽视常驻会及常驻议员轻视自己的工作，都是极端错误的。
    边区参议会闭会期间设立常驻会，常驻会由参议会选举，并对它负责。边区改制时，确定常驻议员为11人至15人。一、二、三届参议会选举的常驻议员都为9人。议长、副议长为当然常驻议员，在法定名额之内。根据参议员的提议，第三届参议会通过提案，规定议长和常驻议员都驻会办公，并设立常驻会办事机构，任命秘书、职员，酌聘专门人才，负责处理常驻会的具体工作。
    常驻会的职权虽然不就是大会的职权，但大会决议案的实施，即大会任务的全部完成，全靠常驻会的不懈工作和努力。因此，恰如其分地规定常驻会的职权，具有十分重要的意义。在这方面边区是有教训的。边区常驻会职权的规定，是在经历两个极端之后而步入正确轨道的。l937年5月，西北办事处在讨论边区议会组织时，赋予了边区常驻议员委员会和边区议会同样的职权。“边区议会闭会时，设边区常驻议员代行职权。”①对十几个兼职的常驻议员，委以这样重大的权力，显然是不够妥当的，也是难以承担和完成的。到1939年2月边区召开第一届参议会，通过各级参议会组织条例时，又走到另一个极端，大大的削减了常驻会的权力，边区常驻会“于参议会休会期间处理会内一切日常事务”②。再没有什么权力了。加之有些常驻议员威信不高，能力不强，议长又忙于党务和军队工作，无暇顾及，常驻会很少开会，或开会而不足法定人数，致使机构形同虚设，职权化为乌有。1941年，谢觉哉参与筹备二届参议会，并主持常驻会的工作，常驻会的组织机构，职责权能、工作制度和活动方式，才进入了健康发展阶段，显示了生动活泼的新局面。由他主持制定的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，对常驻会的职权作了科学的规定。该条例第8条规定；“边区及县(或等于县的市)参议会常驻议员委员会，在休会期间，除处理常驻会日常事务外，并有下列各职权：(一)监督同级政府对参议会议决案之执行；(二)听取同级政府之按期工作报告；(三)向同级政府提出建议与询问；(四)派代表出席同级政府委员会会议；(五)必要时决定召开参议会临时会议。”③
    与此同时，谢觉哉还对常驻会的“日常事务”和各项职权作了具体解释。所谓日常事务，包括三项内容。第一、处理大会未竞的工作和大会授权完成的事件。第二，开展经常的联络工作。常驻会要经常把政治情况及会内工作告诉各参议员。各参议员要把自己的活动及看到听到的有关政治的事情报告常驻会，以便通过常驻会建议政府。边区常驻会对县参议会(或常驻会)、乡市参议会，同样，下级参议会或常驻会对上级参议会或常驻会，都要经常取得联系。这样，一方面常驻会经常有新的人民意见反映。另一方面，各级参议会或常驻会互相了解工作情况，取得帮助和改进的效果。第三，筹备下届参议会。上届大会的事业，要常驻会完成。下届大会的成功，又靠常驻会得力准备。常驻会要把自己所考虑到的，写出书面报告或提要，贡献给大会。至于大会召开的事务工作也要常驻会准备得有条有理。
    常驻会职权之一，是监督边区政府对参议会决议之执行。在边区参议会大会上，议决许多提案，交给政府。政府执行了没有?执行到什么程度?在执行中有什么困难?究竟怎样克服困难?这些都是人民所最关心也是大会最关心的问题。人民不允许议好了不做，或者做时碰到困难就半途而废。参议会闭会时，人民就委托常驻会监督政府这方面的工作。谢觉哉说：“常驻会职务第一条为监督政府执行大会决议，我们感到满意的是政府不仅执行了，而且发展了上次大会的决议。例如，精兵简政案，发展到简政的目的为精简、统一、效能、节约与反官僚主义；经济文化建设案，发展到颁布减租减息交租交息的条例。大家动手，丰衣足食，各种形式的公私合作、公私兼顾的合作运动，耕三余一，布铁自给。文化教育为广大人民服务，克服财旺人不旺现象等。……军事议案，发展到拥政爱民，拥军优抗运动，军助民、民助军，军队自给、军队整训、自卫军整训等伟大成绩，凡此，都是上次大会未及详细讨论，而政府在执行中所达到的。”④
    常驻会职权之二，是听取边区政府工作报告。常驻会要监督政府，就要了解边区政府工作的一切情况。政府须定期向常驻会报告，一般每三个月一次。常驻会除平时关心政府工作外，有权敦促政府作口头或书面报告。
    常驻会职权之三，是向边区政府提出建议和询问。在监督边区政府执行参议会决议中，在各地边区参议员反映中，常驻会综合意见，随时可向政府提出建议。如1942年6月，常驻会第六次会议，对政府工作提出6条建议：“一、肃清太平观念，一切工作须环绕着战争；二、更加照顾群众利益；三、建立适合边区情况的一些制度；四；提高干部的作用和能力；五、适当处理财政与负担问题；六、加强边区的司法工作。”政府认为这些建议切中要害，完全正确，全部接受。如政府的措置有令人不明白处或者不切实处，常驻会随时须向政府提出询问，促其注意或答复。
    常驻会职权之四，是派代表出席边区政府委员会会议。政府的设施及工作检查，都是经过政府委员会讨论的，常驻会为了了解政府的工作和提供意见，必须派代表参加政府委员会的会议。
    常驻会职权之五，是决定召开参议会临时会议。召集临时参议会，常驻会是决定者之一。常驻会看到有某种重大事件，必须召开大会决定时，有权决定召开参议会临时大会。
    三、边区参议会常驻议员委员会存废的争论
    1942年下半年发生的参议会闭会后设立常驻会是否符合一元化的激烈争论，持续到1944年二届参议会二次大会前夕，就提出了边区常驻会存在与否的命运问题。
    边区政府主席林伯渠“提议边、县两级常驻会取消，政府委员会即为常驻会，各额可以扩大些，注意三三制成分和地域上的调整”⑤。他站在立法行政一元化的立场上，明确地指出“前年高干会后，作为二权并立的常驻会实际上已不存在。……关于常驻会照过去经验，大致有两方面：一方面反映人民意见或提出某建议，这方面做的不多，成绩不大；另方面听取政府工作报告或通过它交来的重要决议和法令等，这方面形式居多，作用也不大。同议员取得联系反映民间意见确属重要，但这些工作不必设常驻会，只要有常驻议长就办得了。至于批准或否决政府之施政方案、工作报告和法令等，则是参议会大会的权力，三几个常驻议员不能有此大权；且就人数说，常驻议员一般少于政府委员三分之一，因为参议会所选出并对参议会负责的机关，即常驻会却对政府委员会有批准否决之权，于法理亦属不合。”⑥
    边区参议会副议长谢觉哉坚决维护边区多年来行之有效的政治体制，他说，边区参议会休会期间常驻会履行监督政府的联责，看不出不符合一元化领导的问题，并对林伯渠提出的论据，逐一做了分析和回答。他在引证1942年4月颁布的《陕甘宁边区各级参议会纲织条例》第8条规定的常驻会职权后说：“职权写得颇清楚，并没有三几个常驻议员，可代行参议会大会的权力的规定。倒是常驻会一取消，政府委员会即为常驻会，它就可以是该级政权的最高权力机关，可是有参议会大会的权力，这个逻辑颇为难解。”⑦
    政府某些依法应经过参议会的法案(不是说所有之施政方案、工作报告和法令等，而是说规定在《陕甘宁边区各级参议会组织条例》13、14等条上的)，而不在开会期间，可以送常驻会审核(我们条例无此规定，所以也可不送)，常驻会如同意也只能说将来转送大会追认，不同意，政府也可执行。这叫紧急处分，《组织条例》第13条有“追认闭会期间常驻会及边区政府主席或政府委员会关于紧急措置之重要事项”，就是指此。
    《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，没有常驻会对政府施政方案工作报告和法令批准否决之规定，更谈不上给以“批准或否决之权”。但我们将来在全国宪法上应把这项写上，其好处是，给政府分担点责任；也可以防止不好的政府负责人滥用“紧急措置”的权力。
    常驻会“监督政府对参议会议案之执行”，这里用监督二字是监督执行决议，不是一切都监督。如果溢出此范围——小的应不理，大的，那就属于召集临时会议的事了。
    监督机关与执行机关，有性质的区别，不是计算人的多寡，苏维埃的监察委员不多于执行委员，党的监察委员不多于执行委员，这是自明之理。
    “同议员取得联系，反映民间意见确属重要”。如果仅此是重要的话，那是把议会看成咨询机关，且下一等为采访机关了。
    “边县的两级常驻会取消，政府委员会即为常驻会”，上一句取消常驻会，下一句又恢复常驻会，因此常驻议长还是要，势必得出结论：主席兼议长。当然这也不算创作，蒋介石不是入国府称主席，入参政会又称议长吗?
    蒋家国民大会没常驻会，大后方人士正在争，因此我们的常驻会不应取消。常驻会“成绩不大，作用不大”是事卖，但如要它“大”，那必定是政府工作做得不好，因而常驻会常同政府闹麻烦。有人说假如常驻会滥用权力，不当地干涉政府怎么办?回答：外国议会常有此事，但这是反映阶级的矛盾，阶级矛盾存在，不让他在议会(或常驻会或各委员会)闹，必然到议会外去非法闹。若矛盾已小或没有，要他闹也不会闹。这样例子在各国并不少。
    常驻会议员没事做,是一个问题。边区各级参议会组织条例曾顾到此点，没采取旧型民主国“议员不得兼公职”的限制，而采取新型民主国(如爱沙尼亚)“参议员被选为政府委员不退出参议会”的规定(参议会组织条例第11条)。常驻议员虽不好同时为政府委员，但可给以别的职务。
    在这场激烈的争论中，毛泽东和边区政府副主席李鼎铭先生也提出各自的看法和解决问题的意见。毛泽东认为，参议会人数太多，不能每年开会，常驻会人又太少，不能代表议会议事，他主张，一是把常驻会改为常务会，人数扩至二三十人，平常驻会的为议长办公处。二是常驻会不要，把参议会名额减少，以便每年能召开一次，平常只设议长办公处。李鼎铭先生则认为，现在全国是民主与专制斗争，民意机关是对专制斗争的堡垒，边区常驻会不要没关系，但全国则不能不要。他主张参议会名额减少，以便每年能开会，常驻会仍要。
    党中央、西北局、边区政府和边区参议会常驻会举行多次讨论会，对各种意见和方案，进行综合分析和比较研究，最终认为谢觉哉的意见和方案，即1942年4月修正通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》确立的参议会与常驻会的关系以及常驻会职权，基本上是适宜的，体现了党中央建立抗日民族统一战线和民主共和国制度的精神，是正确的。它行之长久，并取得了显著成绩，在国际国内形势没有重大变化的条件下，应该维持这种体制，不能作出变动。
    四、县参议会及其常驻会的组织与职权
    (一)县参议会的组织与职权
    县参议会是县的民意机关，也是县的人民代表机关和权力机关。由选举条例规定的若干参议员组成，设议长一人，副议长一人，主持参议会工作。开会时，选举若干人组成大会主席团，协助议长、副议长主持会议。在议长指导下，设立秘书处、议员资格审查委员会和提案审查委员会，分别处理各项事务。
    县参议会最初只有选举行政长官，批准预算，创制或批准各项建设计划，召回所选之行政长官之权。第一届参议会通过的各级参议会组织条例，对它的职权有很大补充和发展。它有“决定本县应兴应革之重要事项”之权，有“议决本县之单行公约”之权，有“监察和弹劾县政府及其以下之政务人员”之权，还有“议决县长或县政府委员会、本县人民及民众团体提交审议事项”之权，以及“监督及检查县政府执行县参议会决议之事项”的权力。第二届参议会修正通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，又赋予了县参议会“创制与复决本县(市)单行法规”和“追认参议会闭会期间常驻会及县(市)长、县(市)政府委员会关于紧急措置事项”的两大权力，就把县参议会的职权基本上稳定了下来。
    (二)县参议会常驻议员委员会的组织与职权
    县参议会闭会期间，设立常驻议员委员会。常驻议员由县参议会选举。常驻议员人数为5人或9人。议长、副议长为当然常驻议员，在法定名额之内，并主持常驻会的工作。
    县常驻会职权的规定，与边区常驻会有着共同的经历。早在制定《陕甘守边区议会及行政组织纲要》时给予常驻会的权力很大，它能代行县参议会的职权。这种由少数几个常驻议员承担县参议会大会全部权力的规定，显然是不恰当的。一届参议会制定的各级参议会组织条例，则反其道而行之，常驻会除了处理会内一切日常事务外，就没有任何权力了。二届参议会总结了正反两方面的教训，制定的各级参议会组织条例，就把县常驻会的职权比较科学地固定下来。这个条例规定县常驻会除处理其会内一切日常事务以外，还有监督县政府对县参议会决议案之执行，听取县政府之按期工作报告，向县政府提出建议与询问，派代表出席县政府委员会会议以及必要时决定召开县参议会临时会议之权。
    在各级常驻会中，县常驻会占有枢纽地位，本应发挥承上启下的重大作用。但由于县委、县政府某些领导人，缺乏民主思想和习惯，不喜欢“麻烦”的民主制度，轻视和不尊重民意和权力机关，重视民主实际，漠视民主形式以及“明主”观念的影响，使它失去了生气和活力，成为最薄弱的一环。针对这种情况，边区常驻会和谢觉哉副议长，作了艰苦细致的思想、组织和指导工作，使县常驻会走上了健康发展的道路。第一，加强边区常驻会对县常驻会的指导。边区常驻议员分工包片，联系各县，并经常下到各县，协助他们开好常驻会会议，指导他们的日常工作，帮助他们制定监督政府的具体措施。边区常驻会认为必要时，还吸收县常驻议员或县参议员，组成考察团，下到各县，调查民意和下情，分析情况，研究动向，确立任务和方法，以此来指导县常驻会的工作。谢觉哉针对县常驻会不按期开会或不会开会的实际，先后写了《县参议会怎样开会》、《县常驻会的工作》等文件，生动而具体地回答了问题，对普及县参议会知识起了很好的启蒙作用。第二，加强县常驻会的组织建设。谢觉哉依据第三届参议会关于健全县常驻会组织提案的要求，制定具体办法，派人到一些县去落实，凡属不兼他职的常驻议员一律驻会办公。没有建立或建立而不健全的职能机构，建立和充实起来，恢复和健全会议和工作制度，积极开展常驻会工作，改变了“只闻其名，不闻其声”的状况。在他的建议下，各县常驻会，还把县参议员组织起来，以区为单位，选举组长，成立县参议员小组，定期会商，提出建议和要求，经过常驻会，传达县政府执行。
    五、区、乡参议会组织的特点与职权
    (一)区参议会的设立与撤销
    根据1937年5月颁布的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定，区设参议会，行使立法和监督之权。同时考虑到区参议会与选民比较接近，不设常驻议员委员会。1939年2月第一届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，撤销了区参议会的建制。当时认为，“区设参议会在理论上是可以的，在事实上乡、市政府并不都很强，县政府领导隔得较远，加强区对乡市的领导也有必要。不过边区地广人稀，加设区参议会，人力财力都感到限制。为着救济这一缺陷，区公所应定期召集乡、市长联席会，乡、市参议会有意见交乡、市长带去，使区、乡、市长联席会的决定和乡、市参议会的意见不致差离。关于区长人选，乡、市参议会可提出意见。县政府委派区长时，应征求该区各乡、市的意见，以求得人地相宜。这点在边区是易于做到的。”⑧
    (三)乡参议会组织的特点与职权
    与区、县不同，乡、市和人民接近，人民有条件直接来议来管。村长、行政村主任可由村民大会直接选举。村不需要参议会，有事召集村民大会来议来管。乡、市较大一点，乡、市民大会不能常开，故有乡、市参议会的组织。乡、市参议会虽然有代表的意义，但是与乡、市人民直接来议来管差不多。人民亲自动手来议来管，则立法与行政的并立关系也就没有意义。人民选举的人，本来就认为他能说能做，定把说和做分开，与情理不合。乡、市人力财力有限，不可能设立参议会与乡政府两种机关。基于这些原因，修正通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》第9条规定：“乡市参议会采立法行政合一制，不设议长、副议长，开会时推举主席团三人，主持会务。乡、市长为当然主席团之一，休会期间，不设常驻议员。”《陕甘宁边区乡市政府组织条例》第4条也规定：“乡、市参议会为乡、市政权最高机关，乡、市参议会休会时，乡、市政府委员会为乡、市政权最高机关。”可见，乡、市参议会组织的特点就是议行合一制，既是议决的机关，又是执行的机关。
    万丈高楼平地起。只要乡、市人民真正做到了大家的事，大家来议，大家来管，那么民主基础就会牢固，上层政治自然良好，上面要坏，也坏不下来。从这种认识出发，边区赋予乡、市参议会很大职权。根据修正通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》第15条规定：“乡市(或等于区的市)参议会之职权如左：一、决议并执行本乡市应兴应革事项；二、议决并执行上级政府交办事项；三、议决并宣布本乡市人民公约；四、议决乡市经费之收支事项；五、议决执行本乡市人民及民众团体提请事项；六、选举并罢免乡市长及乡市政府委员；七、监督与弹劾乡市及村坊行政人员。”此外，“在乡村中负担分配之权，即规定各户负担等第与数额之权，属乡参议会、村民大会，任何其他机关不得越俎代庖。”⑨
    在乡市参议会职权中，最主要的是下列三项。
    1．“议决并执行本乡市应兴应革事项。”应兴，是要做而没做或没做好的，如修水利、春耕、修路、办学校、治病、改进优抗……应革，是想去掉而没去掉或去掉未尽的，如禁鸦片、禁赌、禁缠足、破除迷信、感化二流子等。这些事或由人民及民众团体提请，或由上级政府交办，或由参议会本身提出，而审议的结果，有的要订立公约，有的要筹措经费，有的要请求上级帮助。总之，乡市人民日夜向往的事，乡市人民愿尽其力来做的事，即是乡市参议会的头等任务。
    2．“议决并执行上级政府交办事项。”这主要是上级交办的抗战动员事项，如征粮、征草、扩兵、训练自卫军、推销公债、修工事、运送军需、伤兵等。对这些问题，不是讨论执行不执行的问题，而是讨论怎样才能发扬人民热忱把事情办好的问题。
    3．“监督与弹劾乡市及村坊行政人员。”这是纠正执行人员不良倾向的问题。如有的干部耍私情，阻碍下情上达，有的干部严重官僚主义，有的干部做违反法令的事。上级离得远，检查是有限的。只有人民就近监督，才能彻底革除这些不良作风。
    在乡市参议会的主要职权中，涉及到上级政府与乡市参议会的关系问题。对此，边区法律也有明确规定。乡市参议会与县参议会、边区参议会，同属民意代表机关的系列，不存在领导与被领导的关系，它们各自按照其职权行事。但是由于乡市参议会带有议行合一的特点，它又属于行政机关的系列，所以上级政府应该领导它。不过这种领导，不是命令，不是干涉它的独立性，而是使民意更能发扬，使它更多地了解政策和法令。上级政府不可以为有了乡市参议会就凡事向它一推，或者以为多了一个命令的对象。正是有了乡市参议会，上级政府领导更要深入和周到。除战时以外，上级政府命令，仍旧是下达乡市长而不下到乡市参议会。乡市参议会无否决或停止执行上级参议会或政府决议与命令之权。如有不同意见，得陈述理由请求变更，在未变更以前仍然照原案执行。乡市参议会决定之案如有不当时，上级政府或上级参议会有权停止其执行。
    (三)乡市参议会会议的法定内容和程序
    1942年1月4日，谢觉哉在《乡市参议会怎样工作》一文中说：“议得好，才能行得好。议好了去行，叫做计划。行过了又议，叫做检查。计划与检查都要开会。”总结多年经验，结合乡市参议会开会的实际，边区参议会对乡市参议会开会内容与程序，作出了下列规定。
    1．充分准备，按时开会。
    充分的准备工作，是开好乡市参议会的首要条件。所谓充分的准备，包括两方面的内容。一是思想与舆论的准备。乡市参议员除乡市长外，都不脱离生产。平时有的做工，有的务农，有的经商，有的赶脚，有的教书，都不经常在家。因此，会前要早发通知。否则，不能全到或只有多半数，就是会开起来，也开得不起劲。通知，一要告知开会时间和地点，二要告知开会内容和程序。这样做，参议员有思想准备，并能在其居民小组内，发动群众，广泛征求意见。人民说话了，参议员胸中也就有数了，就不能不郑重地去参加会议，就不会在会上说“没啥意见”了。二是工作报告和提案准备。会前要召开乡市政府委员会，总结政府工作经验和教训，起草、讨论并通过政府向乡市参议会的工作报告。针对乡市参议会讨论的议题，要指定专人，收集群众意见和要求，准备提案。乡市长是准备提案的主要人，有些提案还应由负该事责任的人准备，如优抗提案，由乡优抗主任准备等。
    乡市参议会的会议有两种，一种是经常的，按规定两个月一次，这是为了议决政府工作计划，检查政府对参议会决议执行的情况。一种是临时的，按规定是为了解决随时出现的重大事情。两种会议，不管是经常的还是临时的，对于乡市参议会来说，都至关重要。
    乡市参议会的会议，经常会要按时开，临时会也非常必要。但不要事事开会。会多贻误生产。减轻参议会的意义，且使参议员产生反感。平常琐事应由乡市政府直接处理，下次例会报告一下即可。有的乡市参议会一个月内就开过几次会，效果极差，是值得吸取的教训。
    2．抓住中心，大家来议。
    每次会议最好讨论一个中心问题，决议一个重大提案。对这个问题的讨论和提案通过与否，要有明确的结论，并由主席团或乡市长向大会宣布。如果讨论的问题繁而多，议决的提案庞而杂，势必议而不深，决无结果，行无遵循。有一个乡召开参议会，一次讨论了11个“中心工作”，结果，样样议，样样决，样样行不好。这里的关键是会议的主持人要善于抓住重点，突出中心，采取诱导的措施，使参议员的发言围绕中心议题和重大提案来议来决，决不在次要问题上争论不休，进行纠缠。
    乡市参议会会期不长，一般多为半天或一天。中心议题发言人和准备提案的人，说20分钟即可，主要让大家讨论、补充和完善，千万不可由一二人说教一大堆，占去很多时间。
    乡市参议会参议员讨论和议决问题的主要办法，是拉话方式。你一句，他一言，互相补充，彼此完善。这种方式虽然简单粗糙，却适合大多数参议员没有文化的实际状况。经过我们研究，能够抽象出许多完善的道理与方案来。
    乡市参议会开会，有时无人发言。经验证明，并不是大家没意见，而是由于种种原因没有说出来或各人正在考虑自己的意见。这时，主持会议的人要耐心，通过各种恰当方式，启发大家说话，及到头炮一开，大家的意见就越讲越多。有些参议员，不熟悉民主生活，怕人怕羞不敢讲话，可分小组，把相熟的凑在一起讨论。有的参议员碍于情面，常常不敢说得明显，主持会的人要善于体会，或者引导本人谈出，或者代他阐发清楚。对于参议员错误的意见，要真诚欢迎，不许指责，慢慢加以解释和说明，否则，他有恐怖之感，不敢再讲话。参议会是大家的会，好的坏的都由大家来议，在比较中得出符合客观实际的意见和方案。
    3．集体议决，分工去做。
    乡市参议会的参议员人数众多，意见不一，凡属重大问题和提案，必须按照少数服从多数的原则通过。议案通过后，执行的责任主要落在乡市长身上。乡市长要发动各个委员会分工去做，调动大家的积极性。
    4．检查工作，报告上级。
    每次参议会必须检查上次决议事件执行情况。大的事如征粮征草，春耕秋收等，要专门开会检查，甚至不只一次。许多问题在执行中才能发现。随时补充或纠正，是做好工作的主要办法。不检查或检查不深入，都是要不得的。
    乡市参议会的事，有些是上级政府命令办的，其中有要各地一致做的，也有单独于本乡市的，都应该报告上级，要执行与政策法令有无不合之处。同时，上级要收集各地工作经验，制定更好的办法。那些不作报告或报告不详，甚至“瞒上不瞒下。”是不对的。
    5．注意仪式，做好记录。
    乡市参议会，无专门会场。开会在树下、坡前或窑洞内皆可，当无限制，可是这种严肃的会议，在仪式上也须多少注意和讲究一些，如推举主席团，拟定会议程序等。通过这些简单易行的仪式，培养和训练参议员的民主意识，发展和完善民主形式，促进民主内容与形式的有机结合，逐步做到民主制度的正规化。
    乡市参议会开会必须有正式记录。无记录过久不易检查，对工作十分不利。乡市参议会开会应邀请本乡小学教员参加，并当记录人。
    ①《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，1937年5月。
    ②《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，1939年2月。
    ③《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，1942年4月。
    ④谢觉哉：《在参议会第二届二次大会的报告》，1944年12月14日。
    ⑤林伯渠：《边区三三制及其应纠正的倾向》，1944年9月30日。
    ⑥林伯渠：《边区三三制及其应纠正的倾向》，1944年9月30日。
    ⑦谢觉哉：《谢觉哉日记》下册(1945年1月22日)，人民出版社1984年第1版。
    ⑧谢觉哉：《几个问题的商讨》，1942年1月4日。
    ⑨《陕甘宁边区第二届参议会第一次大会决议案》之《关于税收问题决议》，1941年11月17日。