第二节 从庞大的战争机器到精兵简政
一、精兵简政案的提出和通过
(一)精兵简政的发生
陕甘宁边区，人口稀少，土地贫瘠，生产力低下，经济落后。又经内战摧残，本来财政就艰难竭蹶。而中国革命的大本营安放在这里，赋予它承担中国抗战和革命的浩大财政开支的重任，造成经济与财政的尖锐矛盾。从1940年开始，隔河与边区对峙的日寇，在华北对我根据地进行疯狂扫荡的同时，加紧了对边区的进犯。国民党顽固派则从三面包围封锁边区，在其周围驻屯了20万大军，修筑了五道碉堡封锁线，更是趁火打劫，导致边区遭遇到空前未有的物质困难。正如毛泽东当时说过的：我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有药。战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。
陕甘宁边区财政收入存在一个很大弱点，就是依赖外援。这种外援，一是国民党政府拨给八路军的军饷，二是海外华侨的捐款，三是国内民主人士和抗日团体的赞助。外援在边区财政收入中所占比例极大。据统计，1938年为51.6%，1939年为85.79%，1940年为74.7%。从1940年10月起，国民党顽固派违背诺言，停发军饷，并实行断邮，外援大部分断绝。由于国民党顽固派先后发动两次反共高潮，并用重兵包围边区，我们党被迫从前线陆续调回军队，保卫边区，保卫党中央。边区脱产人员直线上升。边区政府成立的1937年，党政军脱产人员为14000人，1938年也仅为16000人。1939年为49000人，1940年增到61000人，1941年猛增到72000人。人员猛增，支出随之大幅度增长。
随着脱产人员的猛增，势必加重人民的负担。以人民的公粮(农业税)负担为例，1937年，征收公粮14000石，占边区粮食总产量的1.28%，每人平均负担仅1升，是很轻的。以后逐年增加，1938年15000石，1939年60000石，1940年100000石，1941年激增到200000石。这个200000石说明了什么问题?它说明了公粮已占边区总产量的13.8%，比1937年只占1.28%，增加了10倍，人民负担确实重了。党政军脱产人员占人口总数的5.4%，一度保证多至占人口总数的8%的党政军人员的供给。
由于外援断绝，财政收入锐减，脱产人员猛增，人民负担加重，使得边区的财政发生了严重的困难。这样，就与抗战初期建立的庞大的战争机构产生了鱼大水小的矛盾。为了边区生存和发展下去，为了保卫后方，支援前线，为了熬过难关，准备反攻，我们必须克服这个困难和矛盾，我们的重要办法之一，就是精兵简政。
(二)精兵简政案的提出
早在1940年10月，毛泽东就提出过，减轻人民负担，党政军脱产人员不得超过居民总数3%的要求，已经包含了精兵简政的基本思想和原则。但是，由于相当多的领导同志，看不到“黎明前的黑暗”的处境，为过去和当前的情况所迷惑，不大觉醒，泰然处之。1941年边区政府征收救国公粮额达到了人民群众负担能力的饱和点，在广大群众中产生了不满情绪，以至发生了“雷公咋不打死毛泽东”的怨言。林伯渠已经意识到这个问题的严重性，提出了“珍惜民力”的号召，探索解决问题的根本办法。在这年5月1日，他为《陕甘宁边区战时动员法规》写的序言中说：“中国古时，楚国有个马夫百里奚，善于喂马，肥而不死。秦穆公闻其贤，以五张羊皮换到秦国，问他喂马之道，他答曰：‘惜其力，食其时，心与马而为一。’又问他治国之道，他答曰：‘惜其力，用其时，心与民而为一。’他遂被拜为秦国宰相，秦国大治，以奠始皇统一六国之基。”林伯渠由此引申说：“今陕甘宁边区，即古秦国之地，当兹抗战建国之时，对于动员人力物力应加爱惜合理，不可过于疲竭，劳逸不均。”他借古喻今，启发大家。
1941年11月，边区召开参议会一届一次大会，米脂县绅士李鼎铭先生当选为参议会副议长。11月7日，发表就职演说，当谈到边区财政经济问题时，他说：“所有抗战建国的工作，都离不开经济，我们处在资源薄弱的地方，又加以连年灾荒，经济困难达于极点。但是，无论如何困难，我们抗战建国的事业不能不做，因为处在生死存亡的时候，人人都应毁家输难，把中国救下再说别的事。但是，在这种状况下，对于经济必须要有整个的计划，一方面开发资源，一方面避免浪费，称我们的力量，做我们的事，务使经济常有余力。我们看到，应当发展的事，就去发展，应当充实的事，就去充实，自然抗战建国都能成功。若是我们没有整个的计划，常常入不敷出，处在经济压迫之下，将来政府与人民交困，前途的危险何堪设想?”①11月18日，当参议会讨论财政经济问题，通过《陕甘宁边区三十一年度概算决议》时，他从政治、军事、财政等方面为大会提交了一个议案，这个议案名为《政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出、经济紊乱之现象案》。理由是“军事政治之建立，必须以经济力量为基础。在今日人民困苦、资源薄弱之状况下，欲求不因经济枯竭而限制军政发展，亦不因军政发展而伤害经济命脉，惟有政府彻底计划经济，实行精兵简政主义，量入为出，制定预算，以求得相依相助，平衡发展之效果。”他提出的办法是：“一、政府应根据客观物质条件及主观经济需要，而提出计划经济，以求全面提高生产力，改善经济条件，加强经济基础。二、在现有经济基础上，政府应有量入为出的统一经济计划。三、在财政经济力量范围内和在不妨碍抗战力量条件下，对于军事应实行精兵主义，加强战斗力，以兵皆能战，战必能胜为原则，避免老弱残废，滥竽充数。对于政府应实行简政主义，充实政府机构，以人少事精，胜任职责为原则，避免机关庞大，冗员充塞，浪费人力物力等现象。四、规定供给条例，避免不必要的供给与消耗。五、提倡节约，廉洁作风。避免不应有的浪费现象。”这就是他提出的精兵简政案。这个提案，高瞻远瞩，切中时弊，受到大会高度重视。大会以165票多数通过小组审查意见，决定“交政府速办”。林伯渠、谢觉哉认为这个提案很好，立即向党中央作了报告。毛泽东看到这个提案后，非常高兴。他把提案的内容一字一句地抄在笔记本上，并加了一段批示：“这个办法很好，恰恰是改造我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。”毛泽东还亲自找李鼎铭谈话，进一步征求他的意见，还告诉他党中央对精兵简政问题，要进行认真研究，作为党的一项极其重要的政策，在边区和各个抗日根据地贯彻执行。
二、精兵简政伟大纲领的制定和内容
(一)前期精兵简政的成果和教训
1．第一次简政
1941年11月21日，边区政府举行政务会议，专门讨论精兵简政问题。这次会议分析和检讨了边区各级政府存在的主要问题，决定从调整行政机构、干部配备以及建立工作制度入手，实行精兵简政。为此，成立了以刘景范为主任委员的编整委员会，负责筹划边区各级政府的编整工作。1941年12月3日，边区政府发布了《陕甘宁边区政府训令》，4日发出了《陕甘宁边区政府为实行精兵简政给各县的指示信》，20日拟定了《陕甘宁边区政府编整方案》。1942年1月6日颁布了《关于各级行政组织区划编制的规定》。经过一系列的宣传教育和组织准备工作之后，开始了史无前例的精兵简政。
精兵简政，是健全行政机构，提高政府效能的有效措施，是保证实现《五一施政纲领》和一切重大决议的必要步骤。它不是消极的裁减机构和人员，而是为了达到机构的精干和灵活；不是减少政事，而是把所有工作做得简洁明确，深入下层，深入群众；不是恢复简砸、提倡粗枝大叶，而是把复杂的政务做得精细，工作更合实际。精兵简政，就是行政工作有中心，政府机构求精干，工作运行有制度，干部配备人尽其才，才尽其用，达到提高工作效率之目的。
边区各级政府机构经过不断调整和发展，到1941年已初具规模。但是也存在着不够灵活和不够健全的重要缺陷。其表现，一是头重脚轻的现象。在上级，人数过多，机关庞大。在下级，干部数量少质量差。上级人数过多，就有分工琐碎，人浮于事，周转过多，不太灵活的现象发生。下级干部配备不强，而事务却非常繁重，因而，有的命令和指示，常被打折扣。许多好的政策，在有些地方没有能够认真贯彻。二是各级政府工作制度没有完全正规化。由于老一套游击作风的影响，各级政府，特别是县以下的政府，常因突击工作而松懈了经常工作，而经常工作又因某些分工不太明确，责任划分不太严格，以致在有些工作关系上显得混乱。这是由于某些工作制度还没有完备地建立起来，或者口头上建立了，而没有认真执行，致使工作劳费多而效能低。精兵简政就是补救两个弱点的主要方案。
这次精兵简政，在边区一级机关，要减去人员(包括干部和杂务人员)1／3至1／4。按此比例，各种机关重新编整，骈枝机关和骈枝部门，加以裁减或合并，专署、县政府和区政府也要遵照各级行政组织区划编制规定的机构和人员标准，进行精简，把多余的机关和人员加以裁减。对于调整出来的人员，一律由编接委员会计划安置，采取慎重的方针，使人人各得其所。须休养的、学习的、参加生产的，都给予合理解决。大部分人员则用以充实基层，加强县、区、乡政权。这种调整，含有重大的革命意义，把更多的人员输送到基层，面向群众，对于新民主主义政权建设和提高，必将发生重大的作用。
精兵简政是新生事物，它的贯彻执行，不仅有敌人的破坏和造谣，也会有来自革命内部的阻力。有的为习惯势力所束缚而不能自觉执行；有的以客观环境困难为由，请求暂缓执行；有的因思想不通而采取应付措施；有的持公开反对态度而实行抵制，继续扩充军队，增添机关和学校。针对这种思想，边区政府通过多种方式与渠道，向广大干部传达有关精兵简政的法律规定，使他们认识精兵简政的重要性，正确理解精兵简政的含义和目的，消除误解，纠正错误意识和错误观点。当时，主要对下级机关的领导人和编余人员进行了比较深入的思想发动工作。“假若下级机关不自觉地执行精兵简政，那末上级所定的一般计划决难真正贯彻。只有下级机关的人员，才能熟悉自己部门的每一个角落，哪些可以裁减，哪些合并。只有他们的踊跃建议，才能使上级机关的计划在各方面具体化和普遍地实施起来，而不致有一纸空文而无补于事的毛病，所以要更深入地反复解释精兵简政的精义，实在是必然的。”②对调整出来的人员，则根据处理和安置的特点，进行有针对性的思想教育工作，做到了人人各得其所，心安理得。
边区政府、专员公署及其编整委员会，派员下至基层各机关，指导检查，督促编整。还抽调一批得力干部，下到情况各异的三个县政府，帮助工作，调查研究，就如何建立正规化工作制度问题，提出一个具体方案，为各级政府做出榜样，以解决苦恼了几年而始终没有圆满解决的问题。这些，对保证精兵简政的顺利进行，都起了很好的作用。
这次精兵简政，从1941年11月开始，至翌年4月底结束，取得了不少成绩。裁减或合并了骈枝机构百余处，精减了冗员和浮额达数千人之多，相对地提高了干部素质，开始建立了一些工作制度，克服了人力上的浪费现象，向着提高工作效能，健全组织机构的目标前进了一大步。
2．第二次简政
对第一次简政进行认真分析，仔细检讨，就会发现此次简政，只是做了“编”，并未做到切实的“整”。一个“整”字，抓住了这次简政的主要教训。第一，只在裁、减、合机构与去掉冗员上做文章，忽视了站在提高行政效能，健全政府组织的高度上，重新调整行政机关，合理配备干部的问题，导致头重脚轻的现象没有得到根本的克服和纠正，符合边区实际的正规化工作制度，也未完备地建立起来。第二，只在精兵简政意义的一般宣传教育上做文章，忽视了思想的整顿，没有把纠正错误认识，扫除思想障碍放在第一位，致使行政工作人员，疑虑重重，不能自觉贯彻执行。因此，深入贯彻精兵简政，进一步实施编整十分必要。
1942年4月6日，边区政府委员会召开第三次会议。在这次会议上，对第一次简政进行了总结，肯定了成绩，找出了缺点，确定了下一步简政的方向。6月30日，边区政府举行第26次政务会，通过了《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案》，开始了第二次精兵简政。
这个方案，首先规定了精兵简政的方向。
(1)要建立必要的符合边区实际情况的行政工作制度。过去边区是有工作制度的。这些制度在支持抗战，发展经济文化方面起了不容低估的作用。其缺点是不够完善。在这次精兵简政中，要吸收已有工作制度的优良经验，借鉴外面成文的现成办法，按照先后缓急，依次建立完备的工作制度。
(2)要提高干部与适当配备干部。边区不是缺乏干部，而是干部的能力与文化程度较低。虽然也有不少工作能力较强，文化程度较高的干部，但配备不够恰当与合理，使他们的作用未能充分发挥。为了解决这个问题，在这次精兵简政中要加强在职干部的学习，普遍提高他们的文化程度和办事能力。重新配备干部，把过去蹲在上层可以抽出来的干部，派下去，做到每个县政府有两个、区政府有一个文化程度较高的干部，帮助县区长理解上级指示，总结工作经验。
(3)要加强县政府的权限。目前，县政府职权太小，减低了它的责任，限制了它的创造性。为此要给县政府工作上的必要权限，县政府对一县之财政，负有责任权与自由调处权。对一县之应兴应革事项有决定与执行权。对一县之干部的培养与配备有调处权，以调动县政府的积极性和责任感。
(4)要密切党政民工作的配合。边区政权工作能够作出许多成绩的最大原因之一，就是因为有党的领导，民众团体的协助。缺点是党的、群众团体的和政府的干部，在每一次大的运动中，一样参加工作，没有发挥各自的作用。在这次精兵简政中要做到，既密切党政民的工作配合，又充分发挥各自的特殊作用。党组织应着重推动政府和民众团体的工作，并着重检讨政策的实行方面。政府应着重研究执行办法。民众团体则着重组织自己的群众，响应政府的每一号召，反映民众情况给党政。这样，便可以发挥各自的作用，在互相密切配合下，工作步伐便会整齐，工作效率就会更高，党政不分，以党代政的倾向，也会得到纠正。
(5)要实行合署办公。边区政府秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅合署办公，五机关合为一个单位，统称边区政府。由边区政府秘书处筹划合署办公地址，拟出合署办公后的供给办法以及事务、技术部门合并的办法。合署办公，利于商量工作，便于调剂政务与事务的管理，免除重墙叠屋的周折，缩小机构，节省干部，充实下级。
其次，确定了行政机构的调整原则。
行政工作的领导机关，按照短小精悍原则调整。政府现有行政机构，根据其性质，第一类是行政工作的领导机关。这类机关包括边府各厅、保安处和高等法院。它们是督导县政府和所属专管机关、事务机关的工作的领导机关。这类机关的基本任务，是了解情况，掌握政策，督导行政，培养干部。在这种机关工作的干部，必须是长于研究策划、熟悉政策、指导工作的，如果不具备这种条件，干部纵多，作用也不大，反而增加人事累赘，妨碍工作。因此，这种机关，以短小精悍，宁缺勿滥为原则。第二类属于事业专管机关。这类机关包括卫生处、粮食局、税务局、贸易局、通讯站、银行等。这种机关的基本任务，是事业设计与指导检查和管理所属系统的工作。其干部必须具备该专业的技能，干部多少，依事业大小而定。这些事业专管机关，有的很重要，有的重要，有的可有可无，因此，这种机关，以裁局并科为原则。第三类是技术事务机关。这类机关有秘书室、总务科、文书科、收发室、生产供给科。这类机关是行政领导机关和事业专管机关的工作部门。行政和事业机关的独立单位愈多，这些机关就愈多，这些机关的部门愈多，人员就愈多，因此，要减少技术事务机关，就得贯彻合并行政领导机关和事业专管机关，减少独立单位的原则。
为了保证方案的贯彻执行，边区政府邀请中共中央、中央军委、中共中央西北局，共同组建总编整委员会。林伯渠、李鼎铭、李富春、叶剑英、谢觉哉、陈正人、肖劲光为委员，林伯渠、李鼎铭主持会务，周文为秘书长。总编整委员会负责筹划和具体领导精兵简政工作事项。其下设立各系统的分会。边区政府系统就有以林伯渠、李鼎铭为正副主任的陕甘宁边区编整委员会和以刘景范为主任的审查编整方案委员会。各分区、县(市)也设立编整委员会，使精兵简政的领导，做到上下一致，互相配合。
在思想上，再度动员，教育广大干部，扫除障碍，进一步明确精兵简政的意义和必要性。这次思想发动工作的特点是主要领导同志亲自出面，重点对象是边区一级的干部，特别是青年干部。1942年5月20日一天，林伯渠就出席了边府举行的两次精兵简政动员大会。他向广大干部宣布，边府各厅、处、院的行政机构，重新进行调整，以简单灵活为原则，要将50%的人员减下来，充实县区以及其他机关。他教育青年干部，精兵简政决非只是减兵裁员。精兵使每一个战士，以一当百，成为模范的军队。简政乃使各机关不致庞大复杂，要一人当十，十人当百。他号召青年知识分子干部，到基层政权中去工作。与此同时，组织广大干部，反复学习边府精兵简政的法律文献和党的精兵简政的政策，如《陕甘宁边区政府关于边区参议会扩大常委会建议的决议》(1942年6月)，《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案》(1942年6月30日)，《精兵简政是当前工作的中心环节》(1942年8月23日解放日报社论)，《陕甘宁边区精兵简政纲领(草案)》(1942年9月1日)。
执行上述方案，边区政府的精兵简政工作取得很大成绩。就精简机构而言，边府秘书处、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅五机关合署办公，仅减少技术事务机关就达20个之多，占原技术事务机关的90%。农业局、工业局、林务局、合作指导局、交通运输局合并到建设厅，贸易局合并到光华商店，减少了6个事业专管机关。就人员来说，减少了76%。边区政府的组织机构向着简单、灵活的目标前进了一大步。
(二)《陕甘宁边区简政实施纲要》的制定和内容
边区精兵简政，已进行了两次。一次有一次的进步，然而，应该承认离客观需要之精与简，还相差甚远。其所以如此，一是对精兵简政与巩固根据地、准备反攻之不可分离的意义，宣传不够，认识肤浅，而与精兵简政不相容的本位主义、太平观念和粗枝大叶的工作方式没有克服，思想阻力和障碍仍然严重存在。二是只强调编整，没有提纲挈领通观全局的纲领。
为了真正搞好第三次精兵简政，边区政府吸取过去的经验教训，进行了长久的酝酿和充分的准备。
首先，总结经验，统一认识。
1942年9月中旬，边区政府举行政务会议，对前期两次精兵简政工作进行了认真的检查。这次检查的重点是，经过精简之后机构设置是否合适；人员配备有无余缺；职责分工是否明确；行政用人和各种工作有无制度，是否完善；干部使用和领导作风还存在什么问题。接着在下旬，专门召开了分区专员、延安、安塞、甘泉等县长以及其他一部分县区乡干部座谈会，研究专署以下各级政府的简政问题。这次座谈会，以整风精神为指导，进行民主讨论，使大家对各级政府的职能有了一致的认识，普遍认为提高政府工作效能的关键在于加强乡政权，简政工作必须以重新审定各级政府的职权和加强乡政权为重点。特别是这年10月开始召开的陕甘宁边区高级干部会议，起了极大的思想发动作用。在这次会议上，林伯渠做了《简政整政问题》报告，批评了不顾边区具体条件和目前政治情况的“百端并举”的思想，纠正了各种各式不合实际的“正规化”的思想，克服了“简政不是减政”的思想，扫除了对精兵简政采取应付态度，甚至采取抵抗态度的错误，统一了高级干部的认识，明确了精兵简政的目的和方向以及应该注意的问题，为深入进行精兵简政打下了坚实的思想基础。
其次，听取指示，制定纲要。
为深入精兵简政提供政策，重要工作之一是直接听取毛泽东的指示。1942年12月，毛泽东在陕甘宁边区高级干部会议上作了《经济问题与财政问题》的著名报告，也提出了精兵简政工作。他说：“这一次精兵简政，必须是严格的，彻底的，普遍的，而不是敷衍的，不痛不痒的，局部的。在这次精兵简政中，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。”
依据毛泽东的指示，在边区党组多次酝酿的基础上，李维汉受边府委托，起草了《陕甘宁边区简政实施纲要》，并在1942年12月边区政府委员会第三次会议上通过，于1943年3月3日，以边府正副主席命令加以发布。这个纲要，以实事求是精神为指导，以简政、统一、效能、节约和反对官僚主义为目的，具体规定了精兵简政的一系列方针政策和具体方案，成为精兵简政的伟大纲领。配合纲要，边区政府发布了《陕甘宁边区政府关于迅速进行整编的命令》(1943年3月29日，战字第718号)、《各级政府及参议会整编办法》(1943年3月)、《陕甘宁边区政府八路军留守兵团司令部关于编余人员送分区安置处理原则的规定的训令》(1943年6月29日)、《陕甘宁边区政府民政厅八路军留守兵团政治部关于执行编余人员送分区安置处理训令之补充办法》(1943年6月29日)。
这次精兵简政，按照纲要的规定，依据政府的任务和民主集中制，重新划分和审定了各级政府机关的职权与业务。
边区政府是边区政权的首脑部。它以掌握政策、掌握干部、组织和领导政策的执行为自己的基本业务。边府各厅和保安处是边府的职能工作部门，应在政府统一领导之下，各分掌一部分业务，同样，以掌握和贯彻政策为首要业务。负责审判工作的高等法院，也要首先掌握适合边区社会情况的司法政策。
专员公署，是边府的代表机关。它领导所属各县政权，把边府的政策法令和指示运用到当地具体环境中去，对于带地方性的应兴应革事项有计划与处理权力，对于边府驻在专署境内的各种附属机关有监督指导权力，因此，专署的主要业务是：掌握并贯彻边府政策、法令和指示，熟悉和了解各县情况，计划与领导各县行政，监督和指导驻在该地区的边府各种附属机关以及协同驻军维持地方治安。
县政府是边区各级政权的枢纽。在此以前，县政府大半忙在动员工作上面，面对于人民经济生活的组织，乡村政权的建设，注意甚少。依据目前边区的政治环境，人民群众过着相对安定的后方生活，如果这种情况大体上不发生变化，县政府就应该以组织人民经济和健全乡政权为自己的两大基本任务。
区公署是县政府的助理机关。它的业务是帮助县政府，了解乡村情况和乡政权的情况，传达上级的指示给乡政权，并帮助乡政权建立自己的工作。
过次精兵简政，按照纲要的规定，依据基层政权的地位与作用，作出了加强乡政权建设的规定。
对乡政权的作用和地位，存在两种不正确的观点。一是认为乡政权只是办公差的机关，对人民的生活无需过问。这种观点违反民主政治精神，妨害政府同人民的联系，实质上是一种旧社会的观点。二是认为乡政权确实太弱，但要提高它的能力，却是一种费力而又麻烦的事情，不如以上代下来得敏捷痛快。这种观点同样不符合民主政治精神，妨碍了加强乡政权的工作。对乡政权的作用和地位，必须有正确的认识。要认识乡政权是边区政权的基层组织，政府的政策法令和指示，只有经过乡政权才能实现。要认识乡政权是人民的直接政权，是上级政府联系和依靠人民的基本环节。因此，在简政纲要上，把乡政权的任务规定为十项，尤以发展农村生产为第一个重要任务，其他的工作围绕在它的周围进行，并力求有助于生产的发展。
乡政权的作用与地位如此重要，其任务又是那样的繁重，但目前乡政权的能力不强，效能不高，加强乡政权，便成了当前的急务。怎样加强乡政权呢?1．慎重乡长、乡政人员的人选，坏分子不得充当乡长、乡政人员，对那些被各种坏分子把持的乡政权，须及时改选。增设乡文书，作为脱产人员，由高小以上文化程度并在政治上进步者充任。2．贯彻乡政权的民主集中制。乡参议会是乡政权最高权力机关。在它闭会期间，乡政府就是最高权力机关。行政村主任由乡参议会通过委任，自然村长须由村民大会选举。3．重新审查和调整乡政权的机构和制度，要精确总结乡政权的经验，制定并颁布“乡政权的任务、组织及工作方式”条例，改进乡政权的工作，克服强迫命令主义，纠正滥用动员方式。今后，只有战争动员，才准用动员方式，而关于经济、文化、教育等建设，一般不用动员方式。4．县政府要履行职责，把健全乡政权看作自己的基本任务之一，加强县区政府对乡政权的领导和帮助。
这次精兵简政，按照纲要的规定，依据民主集中制和整饬政纪的原则，实现政权工作的一元化领导。在边区各级政府工作中，存在政策不统一、政令不统一、制度不统一、政纪不统一，以致下级无所适从的现象；存在县长无权领导各科的现象；存在本位主义，不顾大局的现象；存在独断专行，不尊重统一领导的现象；存在对政策和法令阳奉阴违的现象，因此，加强统一领导，就成了政府机关的一个重要问题。为了实现简政目的之一“统一”的目标。首先对全体政务人员进行深入的民主集中制与政纪的教育，从思想上保证做到政策、政令、制度和政纪的统一。在组织上，各级政府必须遵守和执行参议会的决议，接受常驻委员会的监督。司法工作应该在各级政府统一领导之下进行。边府各厅、处尤须严格遵守统一领导的原则。凡关于政策、法令、制度之设施、人事之退进以及重要指示，均须经正副主席裁决。县政府各科须统一在县政府委员会及县长领导之下，县长对上级负责，边府、专署指示，不得越过县长。制定政纪总则，政务人员规约，政务人员奖惩条例，严肃纪律和奖惩。
这次精兵简政，按照纲要的规定，依据业务的要求和精简的原则，重新审定边区各级政府机构与人员。
边区的政权机关，虽经两次精兵简政，仍然存在愈往上看，愈见庞大，头重脚轻，一级代替一级的严重毛病。这种毛病的产生不是偶然的，而是日积月累起来的，是有各种原因的：对事业与业务的平均主义观点；下层人员较弱，上层人员不精；以上代下的领导方式；个别部门和个别人员一味抄袭外国的或国民政府的作法；官僚主义与事务主义的作风。因此，区级以上精简机构与精简人员十分必要。这次精兵简政，从机构到人员的精简，贯彻少而精的原则。为了贯彻这个原则，在边区政府，必须把政务与事业分开，领导与事务分开。应该移下的事务移下去，应该分给事业机关的事业分出去，应该取消的空头机关取消之，应该合并的机关合并之，应该紧缩的机关紧缩之。改正视察、研究与领导分立的不合理制度，取消视察室、研究室及与此类似的机关，使调查研究工作成为各部门的重要业务。重新审定各科室的业务与职权，并紧缩机构。实行合署办公，节省大量的秘书、总务机关和工作人员。提倡一人做几个人的事，因职设人，不因人设职。专署现既提高其职权成为边府的代表机关，则仍须保留处、科编制，减少人员，加强干部的质量。为便利人民上诉，专署设高等分庭，由专员兼庭长。县政府要减少科的编制，加强政务人员的质量，每县配备两个得力的知识分子干部。减少技术人员和杂务人员。县长兼自卫军大队长和裁判员，设立政务秘书一人，协助县长处理政务。区公署，大区及边境区设助理员3人，小区助理员2人，秘书由助理员兼任。每区配备一个适当的知识分子干部。各级精简下的所有编余人员，须慎重处理，务期各得其所，人尽其才，才尽其用。除缺乏劳动力的残废老弱妇孺另行处理外，一般处理办法，一是加强下级，二是转入生产战线。通过这些措施，使边区各级政府机关合于精简的精神，达到边府所属行政人员由11500人，减至7500名，即减去35%的目标。
第三次精兵简政，从1942年9月开始，到1944年1月结束，历时1年4个月。1年多来实行的结果，可以肯定地说，已经基本上达到了精简、统一、效能、节约和反官僚主义五个目的。
三、精兵简政的成就和经验
1944年1月7日，李鼎铭副主席在边区政府委员会第四次会议上作了《边区政府简政总结》报告。从这个报告中，我们可以看出边区政府在简政这个历史性难题上，曾经做过多么巨大的努力，付出过多少心血，取得多么重大的成绩。从机构精简来说，各厅、处、院的内部机构，裁并了四分之一。如取消各厅、处、院秘书室、管理科、银行研究室。民政厅由四科并为二科。边区直属机关，从35个减至22个。税局、税所从95个减至65个。银行办事处9个全部撤销。各系统缉私机关与保安处检查机关合并。专署和县府的内部机构从原来的8—9个减至4—5个。这样，既达到了政简民便的目的，又克服了头重脚轻的积弊。就人员精简说，边府合署办公前，办公厅、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅和物资局，共有人员469个，合署办公后，就只有279人，减去190人，占原有人数40%。各厅、处、院(物资局、银行、行政学院除外)，原定编制数为261人，现仅246人，尚缺15人。附属机关，主要是通讯站、卫生处、门诊部、地区医院、医校、第一、二休养所、抚恤委员会、招待所、粮食局，税局、盐务局、警校、公安局等，原定编制数为197人，现仅190人，尚缺7人。绥德、陇东、关中、三边和正在建设的延属分区，整编数为148人，同原有人数相比，减少34.5%。各县(市)政府及参议会，整编数为791人，减少397人，占原有人数29%。各个区，原有1250人，整编为955人，减少295人，占原有人数25.6%。在精简人员的同时，还从整体上调整干部，按照人尽其才，才尽其用和能上能下的原则，选派许多得力干部降级使用，加强下级政权。例如，延安县就有1O个县级干部调区，20个区级干部调乡。其中，柳林区把4个助理员派下去当乡长，致使许多乡工作都成了模范。提拔了一部分干部到专署和边府工作。如边区就调了5个县长上来担任处长、科长等职。并实行了县长之间、科长之间以及行政干部与生产干部之间的调整与交流。如延安县就曾经调了许多行政干部到运输队和合作社工作，使薄弱的环节得到了及时的帮助和加强。
在精兵简政中，边区政府重新审定了各级政府的业务、职权和责任。使上下之间的关系纳入民主集中制的轨道，并制定各种条例，予以明文规定，纠正了过去互相推诿或不负责任的现象，建立了符合边区实际的正规化制度，大大地促进了边区政权建设。
边区的精兵简政，虽然取得了很大成绩，但是，也不能否认还存在不少缺点：第一，在实施精兵简政中，有不足也有过头现象。有不足，如家属等未妥善处理，使不属正式编制而继续吃公粮的，仅边区政府一级就达千人之多。浪费现象也还比较严重。也有过头，即过分集中的倾向。如对小学部分地采取合并的办法，助长了不适合农村环境的“集中办小学”的缺点。对社会教育也有这种情况，强调社会教育集中办，有的一个区才办一个冬学。机械地执行政府系统新定7500人的编制，削弱了某些必要的正常的业务活动。第二，在精兵简政后，出现了走回头路的现象。精简好了以后，随后又恢复老样子。这是指第三次精兵简政工作过后的变化而说的。第三次精兵简政后，有些单位在组织机构、制度、人员、作风等方面，始终坚持精兵简政的成果，甚至续有发展。但也有些单位，时过境迁，又走回头路。比如，机构又有膨胀，人员又有增加，制度又有废弛，统一又有削弱，效能又有下降，浪费又有抬头，官僚主义作风又有滋长。
我们对边区精兵简政的全过程，进行分析和研究，导觅其成功的规律性的东西，就会发现它有许多宝贵的历史经验，值得我们今天认真吸收和借鉴。
(一)精兵简政必须坚持组织工作和思想工作相结合
边区第一、二次精兵简政，收到初步效果，但因当时对这一政策的认识尚不一致，思想有分歧，因此未尽贯彻。第三次精兵简政，着重抓了思想发动，特别是把领导干部的认识，纳入正确轨道，情形大为改观，党政军民一齐动手，纷纷自觉执行，取得了前期精兵简政无法比拟的成绩。这个情况告诉人们一个真理，就是如果不先在思想上贯彻对精兵简政的认识，那么，在实际上就无法使精兵简政工作贯彻。
精兵简政涉及到政策问题、业务问题、制度问题、机构问题、干部问题、民主集中制问题、领导作风问题。它是一系列的组织问题，又是一系列的思想问题。而且许多的组织问题，从里面来看，也是许多的思想问题。在精兵简政中，诚然要在制度、机构和人员等问题上，提出许多的具体方案，制定指导全局的纲领，以实现精兵简政的目的。但同时，又必须在思想上求得一致，组织上才能畅通无阻。要贯彻精兵简政，就必须首先从思想上贯彻。要做好思想工作，打通人们的思想，提高人们的认识，引导人们不是被动应付而是自觉执行。如果没有思想工作做保证，组织工作就会失去灵魂，就不能认真贯彻，贯彻也不持久，更无法巩固其成果。
精兵简政是一个重要政策。不对这个政策有清楚的认识，就无法着手执行。我们是在边区实施精兵简政的，如果不把这个政策同边区的实际思想状况统一起来研究明白，不把错误或不够端正的思想加以切实纠正和克服，也就无法实行精兵简政。如果存在着“百端俱举”与“平分秋色”的思想，就无法精简业务与机构；如果存在着某种脱离实际的“正规化”观点，就无法精简制度和机构；如果存在着本位主义与成见，就无法调整干部；如果存在着忽视农业生产和加强下级政权重要性的认识，就无法把精减下来的人员充实下层或转入生产；如果存在着不顾大局闹独立性的思想，就无法贯彻民主集中制；如果存在官僚主义、事务主义、形式主义和文牍主义倾向，就无法掌握和执行政策。由此可见，为要正确地全面地实行精兵简政，就必须从组织上贯彻，又从思想上贯彻，要从两方面同时贯彻，才能达到目的。
(二)精兵简政必须坚持临时工作和经常工作相结合
精兵简政是临时工作，又是经常工作。所谓临时工作，就是按照一定的精简计划与方案，要求在一定时间内完成的工作，有时间性。所谓经常工作，就是把精简精神，在日常工作中贯彻始终，无时间性。我们必须不使一次精兵简政后，时过境迁，死灰复燃。如果一次精简后，就一暴十寒，肯定是会把精兵简政成果丧失殆尽的。边区过去精兵简政的情况，说明了这一点。
(三)精兵简政必须坚持各得其所与适当解决困难相结合
精兵简政后，许多干部将要离开原来职务，调到新的工作岗位上去。大部分去加强下级工作或者转入生产第一线。党政机关的领导要慎重计划，务使这些干部都能各得其所。在分配工作时，要细心考虑，使新的职务，适合于干部的才能和志趣。同时，对于干部的各种困难，则要尽一切可能，设法解决。需要休养的，帮助解决医药问题。缺乏农具种子的，帮助解决农具种子。有些干部家庭因劳力缺乏，则要按具体情形，予以适当解决，有些干部回家务农的，乡村党的组织要分配适当工作，使他能够不断进步。通过这些，使每个干部在新的工作岗位上，充分发挥自己的聪明和才智，各得其所，做到人尽其才，才尽其用。
四、精兵简政对行政立法原则的创造和发展
边区精兵简政取得的最高成果，是《陕甘宁边区简政实施纲要》的制定。它的制定和实行，使中国共产党领导的人民政权，向着更加正归化和更加成熟的道路上前进了一大步，在新民主主义政权建设史上具有划时代的意义。纲要的制定和实践，极大地丰富和发展了边区行政立法。
(一)政府主要业务和实现方式，贯彻政简民便的原则
边区政府是人民的政权，其最高宗旨，是为人民服务，一切政务活动必须以民便为原则。只有政简，才能达到民便之目的。要政简，必须做到业务、机构、制度和人员的精简。在精兵简政中，边区政府克服了平均主义态度对待工作的错误观点，确立了生产第一和教育第二的两大业务，从上到下，抓住业务中心，并按照业务的需要，对机构、制度和人员进行了精简，形成了短小精干的机关，创造了机动灵活的工作方式，建立了既符合边区实际又相对正规化的制度，大大地改变了边区的工作面貌，受到了广大人民的称赞。
(二)政府机构设置和人员编制，贯彻少而精的原则
1942年5月9日，谢觉哉在《边区参议会常驻会报告》中说：“精兵简政，即是短小精干。边区人少地瘠，物力人力都不足，不能不短小，而要抵抗强大的敌人，担负民族复兴的任务，又不能不精干。”为此，必须行政组织简单，脱产人员少，才能保证不甚富庶的边区能够供给长期抗战以人力物力而不致匮竭。必须人尽其力，物尽其用，提高每个军政人员的战斗力与工作能力，不使有任何物质的浪费，才能充实力量，准备反攻，夺取抗日战争的最后胜利。因此，精简机构和精简人员，就须实行少而精的原则。精简机构，要裁撤不急需的机构，合并性质相近似的机构，缩小庞大的机构。精简人员，裁减不急需的人员，精选称职的人员，又从各种业务的需要来调整人员，使之各得其所。这样实行精兵简政，不但不致减低工作效能，反而会提高工作效能。
在政府机构和人员配置上，边区政府在精兵简政中还创造了“精悍上层，充实下层”的好经验，比较彻底地克服了过去叠床架屋，头重脚轻的弊病。行政机关的规律是，上层领导多于实做，下层实做多于锁导。因此，上层人不在多，在于能掌握政策与领导下层去做。下层政务事务繁重，则需要人员的充实和提高。这种行政机制，不仅能加强基层政权，提高其工作能力和效率，而且能使上层领导机关和负责人，摆脱事务主义的纠缠，腾出时间，去研究和处理重大政务。为了精悍上层，充实下层，边府和专署精简下来的干部，除去转入生产者外，绝大部分用于充实区乡政权。如第三次精兵简政，边府精简的200名干部，80%以下到区级机关。三边分区(靖边除外)有8人到区任职，15人到乡工作。延属分区仅富县及东三县就有37人到区工作，25人到乡任职。
(三)政府机关的全部活动及其过程，贯彻节约与效能的原则
边区政府大力倡导和贯彻节约原则，不仅是为了度过当时极端的物质困难，也是由边区政府的人民政权的本质决定的。同时，在政府机关实行节约，也是推行廉政所必需的。在当时人力有限，物质维艰的条件下，各级政府非常注意爱惜和珍惜民力，紧缩行政开支，不急之务不举，不急之钱不用，不需之人不用。设立一个机关，办理一件事情，动用一个民工，增添一个工作人员，首先考虑的问题是，在此时此地有无绝对的必要。同时，在机关、部队、学校及其工作人员中，开展持之以恒的节约运动，造成铺张浪费受罚，勤俭节约受奖的政治风气。
边区政权的工作效能，在中国政治史上是空前的。但是，与客观需要相比，还有比较大的差距。在精兵简政中，边区政府分析了原因，制定了改进措施。一是全部工作，从实际出发，真正做到实事求是。二是每件工作要有明确的方针和切实的计划。三是工作要有中心，有部署，有检查，有总结。四是推广创出实事求是、力不虚费、事必有成的典型经验。这样就大大地提高了边区政权的工作效能。据1943年统计，边区办公厅文书科3个人做了过去13个人的工作。边区通讯站1月至4月每日平均投递16661件，5月至11月每日投递30078件，提高效率80%以上。
(四)政府工作作风，贯彻密切联系群众和反对官僚主义的原则
官僚主义是一个领导机关与领导者最恶劣的作风。中国长达数千年的封建社会，使官僚主义有着根深蒂固的基础。即使如边区这样的政府也难免不受其毒素的侵袭或沾染。毛泽东当时就说过，我们是处在日本帝国主义与中国反动势力的层层包围之中，我们是处在散漫的小资产阶级的包围之中，极端恶浊的官僚主义灰尘，天天都向我们脸上大批地扑来，因此，我们应该抑制自满，时时批评自己的缺点，好像我们为了清洁，为了去掉灰尘，天天要洗脸，天天要扫地一样。同官僚主义作斗争，是边区政权建设的一项长期艰巨任务。精兵简政，则是医治官僚主义的一付对症药。通过精兵简政，减少了层次，加强了上下级间以及领导与群众之间的联系，使许多领导干部转变了作风，从会议和公文中解放出来，树立了一切从实际出发，调查研究，实事求是，联系群众，敢于负责的作风，实践证明，凡是领导与群众结合，丢掉了官僚主义的地方，就有生气，有办法，有创造，一切都日新月异。凡是领导不负责任，与群众脱节，舍不得丢掉官僚主义的地方，就会死气沉沉，工作既无办法，更不会有创造。精兵简政后，边区各级政权摆脱了旧官僚主义的恶习，为人民创造了第一等工作的好干部，大批涌现，举不胜举。如淳耀县长刘永培，坚持领导负责与群众结合的方针，安置移民成绩突出，创造了模范白塬村，创立了田云贵合作社，发展了桃铸塬妇纺，成为边区嘉奖的好县长。
①李鼎铭：《在参议会的就职演说》，1941年11月7日。
②《贯彻精兵简政》《解放日报》1942年4月9日社论。