第三节 从旧的公文形式到新公文程式

    
    一、公文改革的提出和试点
    公文，是有关公务的文件，是管理国家政务的工具。它具有法定权威性和行政约束力，起着法规的作用。
    我国的公文，从商代开始经历了漫长的发展过程，由于历代相沿与改革，无论种类和名称，还是内容与形式，都有很大发展。在中国公文制度的历史上，辛亥革命后建立的南京临时共和政府，占有光辉的地位。它的伟大功绩就是把封建制的公文程式转向近代的公文制度。这个民主政府，适应资产阶级革命和处理政务的需要，于1912年初颁布了一个公文程式条例。这个条例，废除了几千年封建王朝使用的“制、诏、告、敕、表、奏”一类公文名称，规定了“令、咨、呈、示、状”五种公文。并在实际运用中，陆续增加了“谕、批、公告、照会”几种。南京临时共和政府的公文制度，尽管随着革命的失败而夭折，但它在改革封建制旧式公文，草创近代公文上的功绩，是永远不能抹煞的。继起的北洋军阀政府，阉割了它的公文制度的革命性，重新注入了封建的内容，是对资产阶级公文制度的反动。国民党政府，对北洋军阀政府的公文制度，虽有改革和进步，但总观整体，从内容到形式，都没有脱出旧制的巢臼。
    旧式公文，具有三个特点。
    (一)是反人民大众的
    旧中国的统治者，恪守“民可使由之，不可使知之”的信条，关心的是对人民大众的政治压迫、经济剥削和文化奴役，至于人民大众对其颁发的告示一类的公文懂得与否，那是无关紧要的。政府规定，公文一律用文言文，或者七言、五言、四言等韵文。不识字的人民大众向官厅有所陈述，也非用文言文不可。这种规定，完全是装点压迫者的堂皇和尊严，维护地主买办阶级的统治。
    (二)是等级制的
    地主买办阶级统治的特色，是严格的等级划分。这种森严的等级制，反映在公文上便是上下有别尊卑有序的差异。上行公文，一律用“呈”、“报告”和“状”，不得用平行公文，更不能用下行公文，否则便是冒犯尊严，亵渎官厅。公文用语，下对上用“等因奉此”，上对下用“等情据此”，平行机关用“等由准此”，不准乱用，不准颠倒关系。公文称谓，上对下是“仰该员”，下对上是“遵即”，上对下可申斥，如“殊属可恶之极”，而下对上却只能“不胜屏营待命之至”，下对上称“钧”，上对下则称“该”，下对上只敢称姓，且不能把姓放在官衔之上，可是，上对下却可直呼其名，尊卑贵贱，界限分明。
    (三)是形式主义的
    地主买办阶级的统治者，处理和解决问题，重视封建关系，看重人事。如果自己亲属朋友犯罪，或者送了贿赂，只要能敷衍和搪塞过去，就轻易不动公文，如若不成，非动公文不可，就在笔下开脱，有所谓“事出有因，查无实据”之类。相反，那就是“查无实据，事出有因”，案情就会严重起来。而为了准备逃避未来可能发生的责任，总是想方设法，互相敷衍，彼此推卸，极力编造一些滑头的和应付的文字，如“姑准备查”、“是否有当”、“似属可行”、“酌情办理”之类。这就是为什么官僚机构只在公文上下功夫，不求实际解决问题的缘故。在这种情况下，官僚机构终日只为公文忙碌，只在纸面上用气力，把自己套在公文网里，越套越紧，只能加速官僚机构的腐化和堕落。
    1927年大革命失败后，毛泽东领导人民群众在井岗山根据地建立的工农民主政府发布的布告和命令，揭开了无产阶级新式公文制度的新纪元。中华苏维埃共和国关于这方面的规定和实践经验，为新式公文程式奠定了初步基础。苏维埃时期的公文制度，处于发端和草创阶段，不免有简陋粗糙、游击习气的特点，但它在服务政务、方便群众、废除旧式公文方面，发挥了很大作用。
    陕甘宁边区政府成立初期，时逢由工农民主制向民主共和国制的转变。在两种制度交替过程中，导致边区的公文制度有许多缺点和不足之处。一是公文分类不明确，种类繁杂，缺乏统一和规范；二是有些不用公文能办的事，也用了公文，带有文牍主义倾向；三是较多地承袭了旧公文程式，在格式和文风上保留了不少旧的痕迹。通过改革，继承苏维埃的革命传统，总结实践经验，消除旧式公文的干扰和影响，建立一个体系完整、讲究实效、内容科学、形式规范的新民主主义公文制度，便是摆在边区政府面前的一个重要任务。
    边区公文的改革，是按照政府的设想，有步骤有重点地进行的，经过试点，取得经验，再全面展开。整个改革与工作制度正规化、精兵简政配套进行，因而，达到了预期的效果，取得了重大成绩。
    从1940年9月至1941年9月，为改革的初期阶段。重点解决公文形式中存在的问题，主要是划一公文用纸格式。在相对和平的环境里，有的干部贪图安逸，滋长了官僚习气，注重“上层工作，好书面公文”①，其所有公文形式陈旧，用纸格式随便，引起群众不满，妨害政务的运行。因此，1940年9月18日，边区政府以持字第349号，发布了《陕甘宁边区政府关于公文用纸格式的训令》。这个训令指出：“查划一公文用纸，本府前曾训令遵照在案。近查各县，各创形色，最古式之呈折式有之，简单潦草之片纸式有之，实碍革命秩序之建立与工作制度之正规化。兹特重申前令，仰即令饬所属秘书，嗣后凡上行下行公文用纸一律改用本府所制之式样，篇幅纵横，亦不得有异。”为了各级政府便于遵照执行，这个训令不仅对公文纸格式做了详细的说明，而且规定了公文用纸格式式样。
    从1941年9月至1942年2月为试点阶段。主要解决两个问题，一是深化改革，把公文改革由形式引向内容。二是探索经验，为全面改革做好准备。
    二届参议会前夕，边区政府根据发扬民主政治，完善法制的要求，提出了工作制度正规化的口号。在它的强有力的推动下，公文改革向纵深发展。边区政府决定税务总局和粮食局先行一步，为试点单位。1941年10月1日、25日，先后颁布的《陕甘宁边区各级税务机关公文暂行规则》、《陕甘宁边区粮食局办事细则》，则是试点取得的积极成果。
    这两个条例，初步地确立了公文的类别及其职能。条例规定，税务粮食部门的公文有呈、训令、指令、通令、通知、公函、指示信、批回、布告、委任状十种。凡直接隶属之下级机关对上级机关有所请示的用呈。上级机关对所属下级机关有所指示或委办事件时用训令。上级机关对于所属下级机关因呈请而有所指示的用指令。上级机关对于所属下级机关之普通指示或委办事件时用通令。对于隶属、非隶属或同级机关有所通知的用通知。同级或不相隶属之机关文件往复时用公函。上级机关有重要决定对直属下级机关传达时用指示信。对每月报解税款、粮食数额，经稽核清楚后由局发给原呈机关时用批回。市县局以上对公众宣布事实或有劝诫时用布告。总局、局任用所属机关职员时用委任状。
    这两个条例，对文稿的办理手续做了简单的规定。办稿人及核稿人应于稿头签名盖章。文稿由负责人划行后，方得缮发。监印人兼办校对。来文分科，由秘书室办理。凡公文之收发、拟稿、归档均须摘由、分类、编号、登记。
    这两个条例，对行文注意事项做了扼要的说明。凡行文文件，应记明年月日、附件若干，均须加盖印信，并有负责者署名盖章。会衔办理者，正文、原稿均须双方盖印签名。上下级行文均以不越级指挥和呈请为原则，但有紧急情况者例外。为便于分类归档，公文应一事一文为原则，文纸连续两纸以上者，加盖骑缝印。文中如有误漏须改正或补填者，由该文负责人加盖私章。文件之处理，除特殊者外，均不得逾两日。
    二、公文改革的原则和内容
    边区政府，在总结试点经验的基础上，提出了全面改革的原则。主要是：
    (一)坚持内容与形式的统一
    毛泽东在谈到文艺问题时指出：“我们的要求则是政治和艺术的统一，内容和形式的统一，革命的政治内容和尽可能完美的艺术形式的统一。缺乏艺术性的艺术品，无论政治上怎样进步，也是没有力量的。”②这个指示，不仅适用于文艺作品，也适用于包括公文在内的其他工作，因为任何工作都应该把正确的充实的内容和恰当的完美的形式结合起来。边区公文内容与形式的突出矛盾，是陈旧粗糙的形式与革命实践内容的冲突。边区的公文，大都是在深入实际、调查研究的基础上撰写的。它反映了人民群众阶级斗争和生产斗争的情况，既有问题的提出，又有解决问题的办法，具有丰富的内容。但是，由于旧式公文的流毒和游击习气的影响带来的陈旧粗糙的形式，给接受对象——没有文化的广大群众和文化不高的区乡干部，带来了极大的不便和困难。这样，落后的形式，妨碍和限制了革命内容。因此，必须对这种形式，进行彻底的改造，使其革命化、大众化和相对正规化，才能做到形式与内容相适应，内容与形式相统一。
    为了做到内容与形式的统一，边区的领导同志，经常以亲身的经历，教育广大干部。边区参议会副议长谢觉哉谆谆告诫同志们说：“1933年，我到中央苏区工作。有一次拟了一个开会的通知，送毛主席看。毛主席全改了，一字未留。那是召开‘查田’会议的通知。我初到苏区，情况了解不多，对这次会议要解决什么问题，没有仔细研究，不加调查，就动起笔来，……来开会的都是农民，……，这时是正在被‘围剿’的苏区，物质困难，来开会的人要带碗筷、被单，这也是我没有想到的，这样写成的通知，自然是‘言之无物，文不对题’的。”谢觉哉问毛泽东：“为什么我这样不会写了呢?”毛泽东停了一会儿意味深长地说：“你学。”谢觉哉说，“‘你学’这两个字，给我启发很大。”学什么?向社会学习，了解边区实际，向接受公文的对象学习，了解他们接受的程度，然后决定公文的内容和形式，以便收到最好的效果。
    (二)坚持节约与效能的统一
    公文节约与效能的统一，是人民政权本质的要求和体现。在公文改革中边区政府明确指出，“政权工作，主要的是要求实际的效果，要求迅速地适当地解决向题，因此，除有些事件非得用公文不可以外，在能尽量节省公文的地方，就要尽量节省，多采用写信、写条子或者当面接头的方式。”③如果政府工作者，不注意采用一切有效的方式去做工作，还是无论大事小事，远的近的，甚至近在咫尺，一律照例动用公文，即便他采用的是新式公文程式，也会变成新的形式主义者。为了坚持公文节约与效能的统一，必须在公文的制作、缮写、运行和贯彻的全部过程中反对不调查，不研究，满足于形式主义、文牍主义，只在公文程式上下功夫，弄圈子，搞无益的正规化，好表面铺张，摆空架子，文件发出，万事大吉，不顾写的是否合于实际和群众需要，是否群众看得懂和吃得消。同时公文的写作“一定要注意清楚、明白、确实。……时间、地点、人名或机关，事情的经过，处理办法，或请示的要点，都应该详细的写出来，并且多举例子”④，使公文的起草者、转达者和执行者完全统一起来，融成一体，真正实现节约与效能的统一。
    (三)坚持原则性与灵活性的统一
    边区的公文改革，是在抗日根据地里由人民政府领导下进行的，而改革本身又是一个复杂的长期的过程。因此，对旧式公文的残余和影响，对一切陈规陋习，对一切形式主义和文牍主义，必须废除，必须抛弃，必须改革，这是改革之中必须坚持的原则性。但在改革的步骤和方法上则从实际出发，注意灵活性。考虑到国共合作、共同抗日的局面，为贯彻抗日民族统一战线总政策，并尊重国民政府的规定，作为一个地方政府的陕甘宁边区政府，对国民政府及其所属行政单位的“往来公文，仍然应该采用旧公文程式”⑤。鉴于某些公文，带有国内国外使用的普遍性和惯例性，凡是“在新式公文程式里边，没有规定的，如‘任命状’、‘护照’等，仍然可以采用旧公文程式，但是应该尽量避免腐朽的老套子。”⑥鉴于边区干部大部分人文化水平较低，在比较短的时期内，将现代社会科学的成果，如现代文章结构、新式标点符号、革命的文风，推广运用到公文之中，虽然是原则性和科学性的表现，但确实是难以办到的，必须从干部的实际状况出发，采取若干变通的办法。如在《新公文程式》里规定：“公文里边一律采用新式的标点符号，不过今天，一般的不要求过高，只要每句能点断为起码合格。”在这些具体问题上，边区政府既注意引导广大干部和秘书工作者，向公文科学化、公文语言规范化努力，又兼顾当时的实际情况，采取逐步改革提高的办法，表现了原则性与灵活性的统一。
    边区政府根据上述原则，按照精兵简政的精神，在1942年1月制定并颁布了《陕甘宁边区新公文程式》。新公文程式，包括38条，其主要内容有：
    (一)简化公文种类，明确公文用途
    边区过去的公文，种类繁多，有布告、通知、通报、报告、呈、状、指示、指示信、命令、训令、通令、指令、批、批回、批答、公函、咨、咨呈、便函等，并且缺乏统一规范。各个公文种类的用途和职能，也不明确，甚至还有混淆之处。
    这次改革，废除了训令、通令、指令、通报、咨、咨呈等公文种类，规定边区的公文为十种，即命令、布告、批答、公函、呈文；指示信、报告、快邮代电、签条、通知。按照它们在公文中的地位和作用不同，划分为主要公文和辅助公文两类，前五种为主要公文，后五种为辅助公文。这种规定，简化了公文种类，并使公文趋向统一和规范化。
    特别重要的是，新公文程式对每种公文的职能和用途，做了科学的规定。
    1．各种公文职能的规定：
    (1)命令，凡公布法令条例，或命令所有机关注意某件事和办某件事，或单独命令某个机关注意某件事和办某件事，或转令某个机关注意某件事和办某件事的，一律用命令。
    (2)布告，凡政府对人民告诉一件需要知道或遵守的事，用布告。
    (3)批答，凡上级机关根据下级机关的呈文、报告书有所指示，或政府根据人民的呈文有所批示的，采用批答。
    (4)指示信，凡在公布命令之后，还须一再对下级详细解说或详细指示的，用指示信。指示信虽然重要，但不能代替命令。指示信，是边区的创造，在工作中曾经收到很大效果，这是值得发扬的新公文种类。 
    (5)呈文，凡下级对上级、人民对政府有所陈述、请示或要求的，一律用呈文。
    (6)报告，凡下级对上级作的每月报告、三月报告和带总结性的报告，都用报告。但是，一般带陈述、请示或要求性质的，不用报告。
    (7)公函，凡平行机关，互相询问、互相照顾，有所请求，或不同系统的机关，无论双方机关等级有何区别，有所请求的，一律用公函。
    (8)通知，凡对本机关内或对本机关以外的机关或个人，有所通报通知的，一律用通知。
    (9)快邮代电，凡上级对下级、下级对上级和平行机关有紧急事情，都可用快邮代电。
    (10)签条，凡在本机关范围内，上级对下级、下级对上级或平等职务的，令办、请示和提出意见等，一律用签条。
    2．各种公文用途的规定：新公文程式类别第4条规定：“命令、布告、批答、指示信，为下行公文；呈文、报告，为上行公文；公函、通知，为平行公文；快邮代电、签条，无论上行下行平行都可以用。”这种规定，将公文分为上行公文、下行公文、平行公文、通行公文四种，使公文的用途更加明确。这种规定，是考虑到政府机关确有级的差别，尽管这个级不是等级制度的级，但是，在责任上毕竟有上级和下级的分别。政府机关，一方面是代表人民发号施令的机关，另一方面，又是领导人民向前进的机关。在民主集中制的原则下，上级对下级、政府对人民的关系，总是有着或多或少的区别，因此，上级对下级、下级对上级、同级对同级，反映在公文上有所区别，也是应该的。
    (二)简化公文形式，采用新式表述法
    新公文程式规定，在文章的起首，一律用直起法。在公文的开头，不用“呈为呈请事”、“为通令事”、“经启者”、“为布告事”、“窃查”、“窃职”等字句。公文的中间用直叙法，不用如“案查”、“案奉”、“案据”、“案准”、“等因奉此”、“等由准此”、“仰即”、“遵即”、“相应”、“切合”等陈旧滥套。公文的收尾，也采用新的方式，命令就用“此令”，批答就用“此批”，布告就用“此布”，以表示带强制性。呈文、报告、公函，就写“敬礼”，以示公文结束。快邮代电，上行结尾用“敬礼”，下行用“为要”结束。指示信、通知、签条，依具体情形，灵活运用。
    新公文程式，彻底打破了旧式公文的等级制度，废除了上尊下卑、贵贱有序的腐朽恶习，明确规定撰写公文一律采用写信的方式。凡是对接受公文的对方，不论呈文、命令、公函、快邮代电、批答、报告、指示信、签条，一概把机关名称和官衔人名写在本文的前头，自己的名字写在本文末尾，并在名字上注明官衔。写在本文前头的机关名称或人名，不用旧式令文和批示的写法，一律写在和本文开头的第一个字平列的地位。公文里的称呼，废除“钧座”一类旧套子，一律直称，如赵县长、林主席，就称赵县长、林主席，不要县长赵、主席林等旧称谓。又如边区政府、县政府就称边区政府、县政府，不要“钧府”旧称。对自己机关，如若是局，就称本局，不称“敝局”、“职”等。
    此外，新公文程式还规定了新式表述法。其一，使用通俗白话文。“公文里边的文句，一律采用通俗的白话文，只要口头说得出的，都可以照直写上去，”⑦这样，平素不登大雅的口头语言，进入政府公文的领域，改变了旧的文言文对公文发展的束缚，使公文形式能更好地为内容服务，为人民大众服务，为文化低的干部服务，充分发挥其最大效能。当时一些人，迷信文言文，认为公文非文言文不可，否则，不能表示公文的尊严，不足表示政府的尊严，这种想法，如果是出于非意识的，说明他们没有摆脱传统思想的束缚，如若是出于有意识的，那就是故意刁难人民大众的。殊不知，就在文言文法定的时代，也有例外，那就是最高统治者。比如乾隆皇帝的批语：“好，知道了。钦此。”明代永乐皇帝也有批语：“由他，不到长大便是个淫材儿。”“吩付上元县，招出门去，着狗吃了。钦此。”这显然是口语在公文上的运用，但因他们是特权者。当时也就认为非常尊严，臣民是绝对不敢效仿的。这个例子证明，不用文言文，也可以成为公文。生活在边区，为人民大众服务的干部，应该从这里得到深刻的启迪和教训。其二，采用现代文章结构、文法和新式标点符号。新公文程式规定，公文应采用现代式的文章构造法，凡是应该分段的地方，可以另写一行。在分段的地方，用(一)、(二)、(三)……数字加在头上使文章起落清楚。所用文法，在今天的条件下，一般不限定一定文法，但应适当注意标点符号，使文字的组织慢慢地趋向严密，向着科学化方向前进。其三，采用汉字、新文字都具有法律效力。新公文程式规定，公文的文字，可用汉字，也可以用新文字，法律都承认其效力，但须注意，汉字用直写，新文字用横写，汉字不用草体，新文字可以用草体，以写出清楚、容易认识为标准。
    另外，新公文程式对公文的编号、落款，印信位置，附件，公文用纸规格，封套，注意事项都作了统一规定，使公文向着科学实用方面前进了一大步。
    三、新式公文的特点和意义
    通过这次改革，建立的新式公文，具有民主的大众的科学的特点，这是新民主主义政治在公文程式上的要求和体现。
    出于历史条件的限制，边区政府1941年至1942年的公文改革，还存在着不少的缺点，但是毕竟打破了旧式公文程式和旧文风的束缚，选择、利用和创造了适当的公文形式，把革命的内容和新式的形式结合起来，创建了新民主主义的公文制度，为公文的发展作出了重大贡献，是我国现代公文发展史上的重要里程碑。
    这次公文改革，自始至终与工作制度正规化、精兵简政，并驾齐驱，同步前进，配套进行。在它们互相推动和彼此制约之下，取得了十分显著的成绩。
    第一，解放了大批公务人员，推动了政权建设工作。公文改革，把边区各级政府机关里的许多工作人员，从公文堆里解放出来。他们不再终日坐在窑洞里，咬文嚼字，苦思冥想，进行推敲，对付公文，而能腾出许多时间，深入农村，调查研究，多做实际工作。这样，避免了再走旧式公文形式主义的老路，开拓了新民主主义政权公文的新路。这个新路，其基本特征，一是公文与实际工作相一致。在实践中有什么事，就写什么事，该怎么办，就写怎么办，不是只发公文，不顾实际，不是公文一发，万事大吉，更不是公文与实际工作背道而驰，而是抱着对公文负责的态度，把全部注意力放在工作实际能否做好上，使公文成为领导政务活动和实事求是地处理问题的工具。二是公文与总结经验相结合。公文形式的解放，实际生活的接触，就会有无限丰富的新鲜的非常实际的材料，留在各种公文里，供给领导同志和每个从事政权工作者研究，得出许多宝贵的经验，推动政权建设工作。
    第二，争得了平民的权利，变成了人民大众的公文。边区政府是为人民大众谋利益的政府。这种本质反映在公文上，不仅内容和人民大众利益相一致，处处事事为人民大众办事，就是在形式上，也适合大众的需要，为他们所懂得和能够运用。因此，边区政府的公文，废除大众看不懂的文言文，采用通俗的白话文，注意口语化，给人民以极大的方便。政府有什么话要告诉人民，也用非常易懂的语言，这样，人民与政府、政府与人民之间的关系，也就会血脉相通。上级机关对下级机关的公文，一律用口语，区乡政府的工农干部，自然感到方便，不必再请教旁人，自己可以拿起笔来撰写了。这就使20多年以来还没有得到平民权的白活，找到了自己的主人，从而导致公文的平民化。
    第三，加速了政务的运转，提高了行政工作效率。在改革之前，边区政府的公文，除了与战争动员相关的外，一般的运转速度都比较缓慢，究其根源，一是公文的陈旧和繁杂，二是地理和交通条件的限制。公文的改革，消除了第一种根源。精兵简政的实施，调动了边区通讯站工作人员的积极性，克服了地理和交通条件带来的极大困难，大大地加速了公文的运转。据边府统计，一般都缩短了1／3的时间。
    用现在观点来看，公文运转速度，还是非常缓慢的，但在40年代初期的边区，地广人稀，沟壑纵横，没有现代化的交通工具，如果没有公文的改革，精兵简政的实施也是很难办到的。
    ①《赤水县政府四月份工作报告》，1939年5月10日。
    ②毛泽东：《在延安文艺座谈会上的讲话》，《毛泽东选集》第3卷第869—870页，人民出版社1991年6月第2版。
    ③《陕甘宁边区新公文程式》，1942年1月。
    ④⑤⑥《陕甘宁边区新公文程式》，1942年1月。
    ⑦《陕甘宁边区新公文程式》，1942年1月。