一 土地法规条例的制定

    土地问题，是中国革命的重要问题之一。土地管理，是陕甘宁边区民政部门的基本任务之一。在中国，土地问题的基本内容，是废除封建土地所有制，实行耕者有其田。这是陕甘宁边区民政工作中处理土地问题的基本方向。由于历史条件的变化，管理与解决土地的具体政策，在不同的历史阶段是有区别的。土地革命时期，采取没收地主土地分配给无地、少地的贫苦农民的政策，各级苏维埃政府，均设有土地部，直接处理土地问题。抗日战争时期，曾实行过减租减息带有统一战线性质的土地政策。边区政府成立后民政厅建立，土地管理改归民政厅负责。
    1939年1月17日～2月4日，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开。会议讨论并通过了边区抗战时期施政纲领，和边区土地条例等法规，奠定了边区土地制度的法制基础。特别是《边区土地条例》之颁布，成为处理边区境内土地问题的基本法律依据。《条例》是为适应抗战建国之需要，根据国民政府颁布土地法之基本原则，与边区土地改革之实际情况而制定的。
    在土地所有权方面，《边区土地条例》确立了“土地私有制”。规定人民经分配所得之土地，即为私人所有；凡过去宣布没收而未经分配之土地，作为公地；家在边区境内而无土地之退伍抗日军人，可向县政府申请领取公地，经县政府允许，边区政府批准登记，即取得所领土地之所有权；凡有卖国行为，经法院宣布撤销其本人土地所有权者，其本人土地即属公地，并规定“可通运输之水道”、“公共需用之天然湖泽”、“公共交通道路”、“矿产地”、“盐地”、“公共需用之天然水源”及“其他属于公共性质之土地”，不得为私人所有。
    《土地条例》规定“一切未经登记之土地”，土地所有权全部或一部转移之土地，以及分合、增减、坍没、分割为独立地段之土地，须向县政府申请登记；在土地登记时，如有意图隐瞒报呈不实，或侵占他人土地者，政府得酌情处罚之。
    在土地使用上，《条例》规定：“土地使用以土地私有制及尊重各种合法之契约合同为根据”；凡可使用之土地，需尽量使用之，无故任其荒芜废弃者，土地所有人应受相当之制裁；土地出租时，业、佃双方须订合同，除保证业户利益外，须保证佃户使用土地之一定年限及租额之不至过高，以及因道路交通、公共建筑与军事上的需要，政府得征收人民之土地，征收时，按实际情况，兑换其它土地或予以地价。
    在土地行政和裁判方面，《条例》规定在乡政府内设土地委员会，处理该乡的土地问题；凡因土地纠纷起诉者，其裁判权属于各级法院；凡用欺骗威胁手段强占他人土地者，一经查出，依法予以制裁；凡不依法登记土地或私自转移土地所有权，经人告发查明属实者，由政府处罚之。
    边区土地条例公布后，边区处理土地问题与进行土地之行政管理，均以此为法律依据。各地司法部门在裁判土地纠纷时，以它为法律准绳；各级民政部门在调解土地纠纷时，也将它作为基本之法律依据。《条例》的制定与颁布，确定了边区土地的私有制，但其基本精神仍然是保障农民在土地革命中取得之土地所有权。但它对于未分配土地区域内地主土地所有权未作明确规定，这是一个缺点，其后边区政府对此作了纠正。
    1942年1月，中共中央作出《关于抗日根据地土地政策的决定》，指出根据地的土地政策，是抗日民族统一战线的土地政策，也即在实行减租减息与保障农民的人权、政权、地权、财权之后，同时实行交租交息，与保障地主的人权、政权、地权、财权的政策。为贯彻落实中央的这一决定，边区政府和中共西北局，决定成立边区土地问题专门委员会，研究边区的土地问题，并提出解决土地纠纷的办法。这个专门委员会，由刘景范、崔田夫、张邦英、高长久、李景林，以及其他熟悉边区土地状况的同志组成，刘景范负责并主持委员会工作。3月，边区土地问题专门委员会召开正式会议，讨论通过了“边区地权条例(草案)”，并提交政府政务会议决定。同时，就土地登记提出了初步意见，认为要贯彻中央决定，首先必须加强边区土地之行政管理，搞好土地登记。所以，必须从1942年上半年开始，对边区境内所有土地进行一次登记，重新发给土地证，确立边区各阶级、阶层之土地所有权，并建议土地登记由民政厅与财政厅配合户籍管理、人民财富之调查共同进行。地权证由财政厅统一印发，土地以亩为单位进行登记。接着，边区政府召开第15次政务会议，讨论通过了《边区地权条例》，认真讨论了土地登记问题。
    “地权条例”明确规定，在经过土地分配的区域，持有边区政府发给的土地所有权证，和分配土地后依法转让土地之契约，就取得其土地所有权；在未经分配土地的区域，以合法取得土地的契约为确定地权的依据。并规定遗失了契约的土地，只要有四邻和年长人士证明不是侵占他人之土地或公地，经过政府查明属实者，也可以取得土地的所有权。凡取得土地所有权之业主，对其土地有处分、收益、使用的完全自由权。《条例》对于曾经离开边区，或外来之移民、难民，以及抗日军人与家属等的土地所有权也作了明文规定，即：凡土地革命时期外出的业主，倘若仍回边区居住，其原有土地如未经分配的，土地归还给他，地权也归该业主；土地若已分配了的，地权属于分得土地者所有，但可以向政府申请公地、公荒地，经政府准许后其地权归属于他。外来的移民、难民和灾民，愿意在边区居住者，可向政府领取公地、荒地，并依法取得所有权；退伍后留居边区之抗日军人及抗属，有优先领取土地的权利。同时还规定宗教地、族地、寺地、学地未经分配的，其地权仍归原来业主。
    边区地权条例，进一步落实了土地私有权，规定了业主对于土地有处分、收益、使用的完全自由权，它不仅保障了农民土地之所有权，而且也肯定了地主土地之所有权，它纠正了“边区土地条例”中的缺点，更进一步体现了抗日民族统一战线的政策。同时，它第一次明确了对返回边区居住的地主、农民、移民、灾民、难民以及抗日军人与抗属土地之所有权。因此，它对于解决边区土地的纠纷，有了更明确之依据。