一 减租减息条例与法规

    由于国共两党的二次合作和抗日民族统一战线的建立，苏维埃政府改为抗日民主政府，边区的土地政策由没收地主土地改变为减租减息。各级苏维埃政府的土地部也因此而被取消，改由民政工作部门管理土地与贯彻执行减租减息的土地政策。但是，当时的民政工作部门，仍然把解决农民土地问题放在相当重要的地位。采用法制形式保护农民在土地革命时的既得利益；在未分配土地的区域内，保障农民的佃权，支持农民开展减租减息斗争，通过减租、退租把地主的部分土地所有权，转移到农民手里，以削弱封建土地所有制。
    1937年2月，中共中央在致国民党三中全会电中提出“停止没收地主土地”的政策；8月，中央政治局洛川会议通过了《抗日救国十大纲领》，正式决定了“减租减息”为我党抗日时期的土地政策。
    在边区，少数地区经过了土地革命，基本上不存在减租减息问题。未经土地革命区域是统一战线区，国民党的政权仍然存在。所以，国民党顽固分子利用所掌握的政权，在统战区阻扰破坏减租减息政策的执行，加之战争紧张局势不稳，和政府基层同志认识不足、经验缺乏等，虽然减租减息的宣传和有关部门之决定、决议很多，但实际贯彻很少。至1939年底之前，多数未经分配土地之区域，对减租减息政策基本上未贯彻执行。
    1940年春以后，结束了统战区，情况稍好了一点。由于国民党政权的撤离，阻碍与破坏减租减息的主要障碍得以消除。1941年11月边区第二届参议会正式通过了《五一施政纲领》，明确规定：在未经分配土地的区域，保证地主的土地所有权及债主的债权，惟须减低佃农的租额和债务利息，佃农向地主交纳一定的租额，债务人员须向债主交纳一定的利息，政府对租佃关系及债务关系要加以合理调整。其后，各级参议会和政府都作出相应决定，以贯彻执行减租减息、交租交息政策，对农民起了动员的作用，使减租减息、交租交息，在部分地区开展起来。
    然而，由于地主阶级或明或暗的破坏，和政府工作上的某些缺陷，大部分地区对这一工作仍然未能开展起来。地主分子以收地、倒佃威胁佃农减租；以提高租额、改死租为活租、改粗粮为细粮、大斗收租和扩大土地面积等手段对抗减租，甚至用政治谣言、收买干部和蒙骗佃农来破坏减租，斗争十分尖锐、复杂。当时，实行“三三制”政权、开展民主选举是政府的工作中心，减租减息被放到次要位置；我们的少数干部认为减租会妨碍统一战线，会妨碍三三制政权的建立，这种糊涂思想，阻碍了群众的减租减息斗争，使减租减息运动并未真正发动起来。大规模的减租减息运动，直至1942年冬和1943年春才真正兴起。
    1942年1月，中共中央作出抗日根据地土地政策的决定，确定贯彻减租减息之基本原则是：承认农民是抗日和生产的基本力量，对于农民应加以扶持；承认地主阶级之大多数是有抗日要求的，一部分开明绅士是赞成民主政策的，对他们应加以联合；承认富农以及民族资产阶级是中国现时比较进步的力量，对于资本主义性质的富农生产应加以鼓励。决定指出党在各抗日根据地实行的土地政策，是抗日民族统一战线的政策，即一方面减租减息，一方面交租交息的土地政策。政府法令要有两方面规定，不应畸轻畸重。一方面规定地主普遍地减租减息，不得拒绝实行；另一方面，又规定农民要交租交息，不得抗租不交。一方面规定地主的土地所有权与财产所有权仍属于地主，地主依法有对自己土地出卖、出典、抵押及作其它处置之权；另一方面，又规定当地主作处置时，必须要顾及农民的生活。同时，《决定》的附件对减租、交租、租佃契约和佃权诸问题作了具体规定：第一，地主应减租减息，以减轻农民负担和改善农民生活，实行“二五”减租原则，即照原租额减去25%；第二，农民应交租交息，以保证地主一定的地租收入，让地主能生活下去，以减少其反抗性、增强抗战实力；第三，政府应满足地主与农民双方的合理要求，保证双方之人权、地权和财权，不是扶持这个阶级去打击另一个阶级，而是以仲裁方式调节农民与地主的阶级关系，兼顾双方利益，使两方各得其所、各安其业、团结抗战。
    10月，中共西北局召开高级干部会议，纠正了对地主只团结不斗争的错误倾向。中共西北局、边区政府派出调查团到各分区、县领导减租运动，使减租运动在未经土地分配区域迅速开展起来。
    运动开展之后，部分地主尤其是开明士绅，积极拥护减租政策，自动实行减租。边区政府副主席李鼎铭和边区参议会副议长、开明士绅安文钦等均表示拥护减租减息政策，主动实行减租。米脂桃镇区地主李凤雄(李鼎铭之弟)表现很好，当地政府请他参加减租检查会，督促和检查地主减租，对减租起了很好作用。又如绥德辛店区地主王随合，减租法令下达后积极响应，他说“八路军在前方拿命拚，我为啥不出公粮，不好好执行减租法令?!”
    但是，也有少数地主采取各种办法欺骗政府、对抗减租。其中抽佃最普遍，对佃农威胁最大。一些人假典假卖，抽回土地；或名为收回自耕，实则暗中另行出租；或公开抽回这块而租出另一块；甚至公开驱逐佃户。如绥德有家佃户提出按四六分成，即地主得四、佃户得六，竟被地主将地抽回，腊月26被赶出家门，使其无家可归。面对这种情况，佃户们说“减租倒好，没地种事大”。因此，保障佃权成为深入开展减租的关键。
    在边区，保障未分配土地区域地主之地权是对的。但如果只保障地主地权，而不保障佃农之佃权，不仅减租交租法令无法贯彻执行，而且对于提高农民生产积极性和发展边区农业经济，也是个极大的障碍。为此，边区政府进行了长期的调查研究，制定出土地租佃条例，由边区土地委员会提出“条例草案”，经12月9日第二届政府委员会第三次会议讨论，一致同意。29日，边区政府正式颁布《边区土地租佃条例(草案)》①，“条例”草案的内容规定：(1)保护佃农的佃权。在抗战期间，出租人依法收回租地时，应顾及承租人的生活；出租人佃卖其租地于他人时，原承租人依同样价格有承佃承买之优先权；禁止借口自耕收回租地，暗行出租或任其荒芜，以及假佃假卖等行为；租佃契约期满后，出租人仍将其出租时，原承租人有依原契约继续承租权等。
    (2)厘定了各类租种之租额。定租的减租率不得低于“二五”，即减原租额的25%；活租按原租额减25%～40%，出租人所得不得超过收获量的30%；伙种按原租额减10%～20%，减租之后，出租人所得最多不得超过收获量的40%；安庄稼按原租额减去10%～20%，减租之后，出租人所得最多不得超过收获量的45%；同时，规定因天灾人祸致收成减少或毁灭时，承租人得商请减付或免付应交租额。
    (3)保护地主之地权。租佃双方必须制定契约，契约无论书面的口头的，应觅具见证人，或经当地乡长证明之；承租人按土地租佃条例规定的减租后之租额交租，不得短少；其有能力交租而故意不交者，出租人有请求政府依法追交之权。
    (4)规定“民国28年(1939年)底以前的欠租一律免交”；抗日军人家属及贫苦孤寡因丧失劳动力出租少量土地为生活者，不受本条例草案之限制。这一条例草案，充分体现了抗日统一战线的土地政策，它既保障了地主之地权，也保障了佃农之佃权；既贯彻了减租政策，又贯彻了交租政策。总之，顾及了农民与地主双方的利益。
    “条例草案”公布后，各级政府开展广泛的宣传，并依据各地实际，制定租佃实施办法。由于佃权有了保障，和有明确的减租界限，解除了佃农的后顾之忧，使减租运动在边区各地迅速开展，逐渐掀起了高潮。
    ①  《条例》须待边区参议会正式通过才能颁布，故以“草案”形式由政府公布。1944年12月边区第二届参议会第二次会议正式通过了《条例》即《边区土地租佃条例》，取消了“草案”二字，其条文与草案完全一致。