一 移民难民政策条例的颁布与实施

    优待移民、难民，是发展边区农、工业生产的重要政策之一。在边区过去移民进出皆是自发的。1940年开始政府虽对移民工作有了统筹安排，但只是限于局部地区，大部分地区仍处于自流状态。1942年10月，边区高干会以后，移民工作才进入有计划有组织的阶段。政府规定，凡迁来边区的移民难民，不分阶级职业、不分民族界限，一律按照规定给予优待，使移民难民尽快安居就业。
    边区党和政府为妥善安置移民难民，采取了积极有效的政策、措施和办法。早在1937年11月，陕甘宁特区政府，为了解决从外地来延安的移难民的疾苦，决定由边区民政厅专门建立难民收容所；1938年9月，边区决定筹建难民工厂。
    1940年春，边区政府作出《优待外来难民和贫民之决定》，明确规定凡移入边区的难民贫民，应享受的各种优待和民主权利；1941年1月，边区政府颁布《关于优待移民的布告》称：“官荒任其开垦，公粮3年免征；租借私人荒地，免纳3年租金；缺少农具籽种，政府一定相帮；没有窑洞粮食，借助依靠乡邻；至于从事工商，保护另有明章；民主权利共享，新户老户不分；义务劳动负担，一律予以减免；欺压客户之徒，政府法纪以绳。”4月，边府布告颁布“优待难民办法”10条，指示全体党政军民，一体周知遵行。
    1942年2月，边区政府命令公布《优待移民实施办法》，为奖励边区内外各地难民贫民迁移，在边区从事开荒生产，繁荣经济，特划定延安县、甘泉县、华池县、志丹县、靖边县、富县、曲子县为移民开垦区，要求这些区域的县、区、乡政府，须帮助移民解决荒地、必要之熟地、窑洞、粮食、籽种、农具、耕牛贷款，帮助组织移民村、移民乡政府等；并决定在绥德专员公署、陇东专员公署、安定县政府、靖边县政府、关中专员公署、富县县政府设立移民站，负责帮助解决移民迁移中之困难与要求。
    同时，为了奖励边区内外有资本，但不能自力耕种的民户之迁移。4月5日，边区政府命令公布《优待移民实施办法补充要项》，重申对移入垦区之人民，要依照《优待移民实施办法》的规定，实行各项优待；12月，边区政府通令各专员、各县长，要依照边区优待移民办法，根据当地具体情况，及时地、适当地、迅速地安置难民。并对如何具体安置工作作了重要的指示。
    1943年2月，边区政府发布命令检查移民工作，并给各专员、县市长下发“移民工作检查大纲”，责成各地检查移民工作中的成绩和缺点，要求各分区、县、市于命令到达之日，立即进行对过去移民工作的检查与总结，将检查结果写成书面总结报告，送交专署，由专署负责审查研究，提出意见汇报边区政府。为优待移民垦荒，发展农业，安定民生，增强抗战力量，边区政府在3月29日公布《边区优待移民难民垦荒条例》。《条例》全面系统地论及到边区安置、优待移难民的政策与方针，为边区开展移民工作指明了方向。
    《条例》规定：凡迁来边区的移民、难民，与边区的老户同等享受一切民主权利，以及人权、财权的保障等权利；移难民不分阶级职业、民族界限，一律予以下列优待：(1)开垦之公荒土地所有权归移难民所有，3年免收公粮；开垦之私荒，3年免纳地租，3年之后依照租佃条例办理，地主不得任意收回土地。(2)移难民如因种菜、种粮需少许熟地，区、乡政府可酌予调剂。(3)县政府根据当地公私窑房情况，加以调剂，给移难民暂住，待移难民自行建立窑房后归还之。(4)移难民无耕牛、农具、种籽，或缺乏粮食者，县府呈边府优先给以农贷帮助，不足部分由乡政府帮助向老户借贷，或发动老户互助解决。(5)移难民之运输公盐、公粮、修公路等义务劳动，第一年全免，第二、三年视其家中经济状况酌减，如第二、三年生活仍然困难者全免。(6)对有病而无力医治者，可享受公共医院免费医疗之优待。(7)移难民从事开垦3年后，生活困难无法担负公粮者，政府给以继续裁免，除特殊困难者外，不得为逃避负担另行它迁当移难民。
    《条例》规定：暂时尚无基础从事开垦，须以安庄稼、以当雇工为生之移难民，本人未约到雇主的，县、区、乡政府可帮助介绍；在未得到职业前，不能维持生活者，县市政府可予以酌量救济；对有老户欺压新户，或政府工作人员违反条例、强迫移难民负担者，其随时有向各级政府报告之权，各级政府在接到此项控告之后，要立即查明处理。
    《条例》规定：各县府对移居本县之移难民的户主姓名、年龄、职业、原籍、现住址、何时到达，家属几口、全劳多少、半劳多少、无劳者多少，有何农具、工具各多少，政府对其实行过什么优待与帮助，还有何困难、准备如何解决等项，均须加以调查登记；并要求各县、区政府，经常检查移难民工作，督促各乡政府经常派人按户检查该乡移难民的生活情况，如发现困难立即设法解决；各级政府对有特殊困难不能维持生活的移难民，应予以特殊的帮助；要求移难民，均须遵守政府法令，维护社会治安，有协助政府反对一切破坏抗战团结，巩固边区的义务；如有假借移难民名义，企图混入边区，实行破坏抗战团结、危害社会公共治安的，要予以法律处理。
    毛泽东于1942年在边区高干会上，总结了边区的财政经济问题，他在《财政问题与经济问题》一文中，指出移民为农业政策之一，一年来的生产运动，证明了移民问题在边区生产建设上是非常重要的一个问题。为顺利开展这项工作，边区政府采取了发动地少人多(如绥、米等县)地区的农民，到地多人少(如延属等县)地区开荒，政府发给路费或动员老户帮助，在1942～1943年，仅绥德分区就移出1307户，共6544人；另外安置外来移难民，1941年785户、2074人；1942年5056户、12431人；1943年9836户、30447人。劳动力在1942年占移民的46%，1943年占60%。边区政府和人民，在1942年、1943年两年间，约计给移难民发救济粮4000余石，调剂窑洞6240孔，熟地86766亩，农具9100件，耕牛1388头，种籽180余石；政府在发放农贷中，还明确规定一部分专为移难民发放的；在发动老户帮助新户开荒下种方面，仅关中分区的两个县和一个区就达4000余亩。
    1943年高干会的决定下发后，边区实行了政府和人民配合，与双管齐下的办法。绥德分区组织并移出5000个劳动力，欢送其南下；吸收移民之地区，则发动与外边有关系之老户进行号召，欢迎移民移入。所以，在当年春耕前后，全边区共吸收移难民8021户，29030人，1159名劳动力，超过以往任何一年的纪录。
    在边区的大批移难民能够安居下来，主要是执行了正确的优待政策，政府和人民从各方面给予物质的帮助和解决生产、生活上的困难；同时，驻在边区的八路军也给于积极帮助。如在固临县的八路军，他们安置了19户移难民，并与其合伙种地，召开联欢会。驻庆阳的八路军，给初来该地的移难民送酒、送肉，军官们亲自与难民拉话。有一位60岁的难民老太婆感动地说：“我从来没有见过这样好的军队，八路军真是我们老百姓的军队!”由此可见，移难民政策的实施，将对移难民工作在边区的开展，产生无可估量的影响。