中国共产党在延安时期局部执政，是在民族矛盾和阶级矛盾并存的特殊历史环境下进行的，是在实现国共合作、建立了抗日民族统一战线的基础上进行的。在全国范围内是国民党掌握政权，而在各敌后抗日根据地，则由共产党独立领导开展局部执政的实践，建立人民自己的政权。在党的局部执政实践中，毛泽东以中国的具体国情为基础，以“为人民服务”为出发点，以“民主”原则相倡导，对党的执政方式进行了初步的探索，提出了在抗日民主政权中必须坚持共产党的领导，实现党的领导主要通过党制定正确的政策、党员的先锋模范作用以及党团作用的发挥，正确处理党与政府的关系，避免党政不分、以党代政等思想，以探寻抗日民主政权最有效的执政方式。
　　毛泽东对党局部执政方式的理论探索
　　抗日民主政权中必须坚持共产党的领导。毛泽东历来十分重视无产阶级的领导权问题。“使无产阶级跟随资产阶级呢，还是使资产阶级跟随无产阶级呢?这个中国革命领导责任的问题，乃是革命成败的关键。”①全面抗战爆发前夕，毛泽东在深刻分析中国资产阶级的特点，总结大革命失败的深刻教训的基础上，明确指出：“离开了无产阶级及其政党的政治领导，抗日民族统一战线就不能建立，和平民主抗战的目的就不能实现，祖国就不能保卫，统一的民主共和国就不能成功。”②毛泽东多次告诫全党要牢记历史教训，坚持共产党对民主革命的领导权，可见他对“统一战线中必须坚持共产党的领导”这一点是有着深刻的认识的。在指导解放战争的纲领性文献《目前形势和我们的任务》中，毛泽东再一次强调：“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的。不但如此，这个统一战线还必须是在中国共产党的坚强的领导之下。没有中国共产党的坚强的领导，任何革命统一战线也是不能胜利的。”③延安时期，共产党在其局部执政区域内领导建立了民族统一战线性质的政权，它是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。毛泽东在为中共中央起草的党内指示中明确指出：“必须保证共产党员在政权中占领导地位”④。那么，党如何实现在统一战线中的领导权呢?毛泽东对此进行了深入的理论探讨，并着重指导了党的局部执政实践。
　　党的领导主要通过制定正确的政策、党员的先锋模范作用以及党团作用的发挥来实现。1937年5月，毛泽东在中国共产党全国代表会议上作的《中国共产党在抗日时期的任务》这一政治报告中，提出了实现共产党对于全国各革命阶级的政治领导的方法和步骤：首先，是根据历史发展行程提出基本的政治口号，和为了实现这种口号而提出关于每一发展阶段和每一重大事变中的动员口号，作为全国人民一致行动的具体目标；第二，是按照这种具体目标在全国行动起来时，无产阶级，特别是它的先锋队——共产党，应当提起自己的无限的积极性和忠诚，成为实现这些具体目标的模范；第三，在不失掉确定的政治目标的原则上，建立与同盟者的适当的关系，发展和巩固这个同盟；第四，共产党队伍的发展，思想的统一性，纪律的严格性。毛泽东指出：“共产党对于全国人民的政治领导，就是由执行上述这些条件去实现的。这些条件是保证自己的政治领导的基础，也就是使革命获得彻底的胜利而不被同盟者的动摇性所破坏的基础”⑤。这里，毛泽东为全党指明了共产党实现对于全国各革命阶级阶层的政治领导的方法和途径。它为其后毛泽东对党在局部执政区域内的统一战线政权中，如何保持领导地位的探索，奠定了思想基础。
　　为从组织上保证根据地政权抗日民族统一战线的性质，团结各阶级、阶层的人民坚持抗战、争取胜利，共产党在抗日民主政权的人员构成上实行了“三三制”原则，即“在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”⑥“三三制”限制了共产党员在政权机关中的数量，那么，如何保证共产党在“三三制”政权中的领导权?毛泽东指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当做口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”⑦
　　具体地说，共产党在统一战线政权中的领导地位的实现，主要地通过以下三种方式。(1)依靠正确的路线方针政策的制定和实施。延安时期，在全国范围内是国民党执掌政权，共产党不可能制定全国统一的法律，虽然在革命根据地制定了一些法律，但是法律制度尚不完备，加上战争环境和条件局限，适应战争形势任务发展变化的需要，共产党的领导和局部执政主要不是依靠法律，而是依靠正确的路线方针政策的制定和实施。毛泽东强调，政策和策略是党的生命，是革命政党一切实际行动的出发点和归宿。“只有党的政策和策略全部走上正轨，中国革命才有胜利的可能。”⑧从某种意义上说，党在延安时期的局部执政中采取的是以政策为主的执政方式。这种执政方式在当时的历史条件下具有历史必然性和合理性。(2)通过党员的先锋模范作用来落实和实现。毛泽东指出：“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。”⑨毛泽东提出共产党员“以质取胜”的思想，即改变了过去党的领导方面以数量代质量的状况，各级党组织都慎重考虑将有影响、党性强、善于工作的共产党员作为人选，经民主选举输送到政权系统中去工作，以提高在政权系统中工作的共产党员的质量，并通过他们的模范工作和民主作风，使党的指示和决议变成政权工作的指南，从而实现党对政权的领导。(3)加强在政权系统中党团的工作，发挥参政党员的集体力量。凡属党要在政府工作中贯彻的重大方针和政策，首先经过党团讨论，统一思想和认识，然后经过政府工作中的党员的共同努力，做非党人士的工作，使他们愿意接受我们的建议，借以实现党对政权的领导。在政权系统中工作的党员和干部，必须服从党委与党团的决议、决定与纪律，不得利用自己的地位自由行动。1942年9月1日，党中央在《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中明确指出：“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”“党对‘三三制’政权之领导的实现，有赖于政权系统中党员干部之言论行动的一致及其对党的决议的绝对服从”⑩。也就是说，要加强政权系统中党团的工作，发挥党员的集体力量来实现党对统一战线政权的领导。
　　毛泽东关于统一战线政权中共产党领导权的思想，不但保证了抗日民主政权的民主性，也为党实现在政权中的领导地位提供了理论指导。
　　正确处理党与政府的关系，避免党政不分，以党代政。土地革命战争时期，由于处于特殊的历史条件下，苏维埃政权中党政不分和以党代政的现象较为普遍。毛泽东意识到：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。”(11)针对实践中党对根据地的领导主要采取以党代政的方式，毛泽东早在总结井冈山时期的政权建设经验时就明确指出：“党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”(12)提醒党要处理好与政府的关系，学会对政府的领导。毛泽东对农村根据地政权建设经验的这些重要论述和初步总结，为他后来关于党的局部执政方式理论的发展奠定了很好的思想基础。
　　土地革命战争时期和抗日战争初期，共产党虽然在原则上提出防止以党代政的倾向，但在实践中主要采取的仍是以党代政的执政方式。鉴于这种传统在党员干部中影响较深，并不同程度地被带进抗日根据地政权的状况，毛泽东以很大的精力来指导解决抗日根据地党政不分的问题。1940年3月，毛泽东在为中共中央起草的《关于抗日根据地的政权问题》的党内指示中指出：“我们和反共顽固派为政权问题在华北、华中和西北的斗争，带着推动全国建立统一战线政权的性质，为全国观感之所系，因此，必须谨慎地处理这个问题。”(13)毛泽东还在这个指示中第一次提出了抗日民族统一战线政权人员分配的“三三制”原则。此后，毛泽东又多次对这一原则进行阐述。在纪念抗战三周年的论文中，毛泽东进一步指出：“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。”“在敌人后方消灭敌伪政权建立抗日政权之时，应该采取我党中央所决定的‘三三制’，不论政府人员中或民意机关中，共产党员只占三分之一，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二。无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是不投降不反共的，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权。”(14)“三三制”政权的建立，理顺了党与政府的关系，改变了过去党在政权建设中把持包办、直接领导其他非党组织的领导方式，变为各党派协商共事，有效地防止了“一党专政”、“以党代政”的错误倾向。此外，毛泽东还强调指出，在各抗日根据地内，在政府、参议会及一切已有或应有党外人员工作的部门中，“党支部不得直接干预行政领导，更不得代替行政领导。在行政关系上，党员必须服从行政的领导。在党外人员担负行政领导责任的部门中，该地或该部门的党组织及党员对行政工作有不同意见时，应取适当方式，与党外人员协商解决，不得直接处理。某些地方党政不分的现象，应该纠正”(15)，“我们只破坏买办大资产阶级和大地主阶级的专政，并不代之以共产党的一党专政。”(16)从而对党和政府的关系，避免共产党局部执政中的党政不分和以党代政方面进行了有益的理论探索和指导。
　　1942年9月，根据形势的发展和党领导人民在陕甘宁边区对执政方式的探索，毛泽东、党中央作出了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，进一步明确了党政关系，初步规范了执政方式，统一了全党的认识。《决定》指出：“政权系统(参议会及政府)是权力机关，他们的法令带有强制的性质。党委与政权系统的关系，必须明确规定。党委包办政权系统工作、党政不分的现象与政权系统中的党员干部不遵守党委决定、违反党纪的行为，都必须纠正。”“党应当进行政治工作以提高参议会及政府的威信，党的干部和党员违反参议会及政府法令时，党的组织应给以严厉的处分。”(17)在党委和政府关系问题上，毛泽东、党中央强调的是党委应当通过政权机关中党团和党员的活动贯彻党委的决议、决定，不应采取直接发号施令的方式来实施领导。这表明，延安时期共产党和毛泽东在对局部执政实践中如何正确处理党政关系等复杂问题上，已经积累了丰富的经验。
　　毛泽东对执政方式中“民主”原则的倡导和践行
　　延安时期中国共产党在革命根据地范围内局部执政是在战争的特殊环境下进行的，政权建设带有试验性的特点。但从中积累的实践经验，尤其是毛泽东在局部执政过程中对党执政方式中“民主”原则(主要通过民主选举、参议会制和“三三制”原则体现出来)的倡导和落实，既是毛泽东对完善共产党执政方式的突出理论贡献，也为党在根据地更好地执政掌权，获得更广泛的群众基础提供了指导。
　　毛泽东对“民主”原则的倡导。“民主”是毛泽东在延安时期共产党局部执政的过程中始终高举的一面大旗。从抗战一开始，毛泽东便将民主与抗战联系在一起。毛泽东认为，“抗日与民主互为条件”，“民主是抗日的保证，抗日能给予民主运动发展以有利条件”(18)。并指出：“对于抗日任务，民主也是新阶段中最本质的东西，为民主即是为抗日”(19)，“没有民主，抗日是要失败的。没有民主，抗日就抗不下去。有了民主，则抗他十年八年，我们也一定会胜利”(20)，并要求“以民主制度的普遍实行去争取抗日战争的胜利”(21)。毛泽东还在讲话中多次阐发“民主”的重要意义。他在会见中外记者西北参观团时就强调指出：“中国人民非常需要民主，因为只有民主，抗战才有力量，中国内部关系与对外关系，才能走上轨道，才能取得抗战的胜利，才能建设一个好的国家，亦只有民主才能使中国在战后继续团结。……只有加上民主，中国才能前进一步。”(22)毛泽东还特别驳斥了那种认为老百姓没有知识就不能实现民主政治的论调，指出在各抗日根据地普遍实行的民主选举制度中，“当人民选举他们所欢喜的人去办政府的事的时候，办得很不错，这比派官办事制度要好得多”。(23)
　　延安时期共产党领导人民争取的民主政治是什么性质呢?毛泽东提出了一个基本的指导原则：我们需要的民主政治“是合乎现在中国国情的新民主主义。”(24)在国内讲，它既不是地主资产阶级的反革命专政，也不是土地革命时期我党领导的工农民主专政；在国际上，它既不是旧的、过了时的、欧美式的资产阶级专政的所谓的民主政治，同时也不是苏联式、无产阶级专政的民主政治。毛泽东还认识到，社会主义民主自然是很好的，但这种民主“在现在的中国，还行不通，因此我们也只得暂时不要它。到了将来，有了一定的条件之后，才能实行社会主义的民主。”(25)毛泽东关于“民主”原则的倡导和对民主政治的准确定位为党在延安时期的民主政治实践指明了方向。
　　“民主”原则在局部执政中的践行。毛泽东不但对“民主”原则作了大量理论上的阐述，还指导党在局部执政区域内贯彻落实民主政治。其中最成功的就是民主选举、参议会制和“三三制”。
　　“民主政治，选举第一”。毛泽东在论述陕甘宁边区是民主的抗日根据地时指出：“最重要的，就是边区各级政府都是由人民投票选举的。”他从实践中看到“当人民选举他们所欢喜的人去办政府的事的时候，办得很不错，这比派官办事制度要好得多，对于动员人民力量参加抗日战争，特别积极而有效。”(26)选举作为一种体现民主的方式，在西方资本主义国家一直得到普遍的实行。但中共在其局部执政区域内开展的选举，从性质上讲与资本主义国家的选举明显不同。在资本主义国家，由于受到种种限制主要是财产的限制，选举往往成为有产阶级的特权；而在共产党局部执政的抗日根据地所实行的，则是一种真正普遍平等的选举制，凡满18岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、党派、职业、宗教、民族、财产和文化程度，均有选举权和被选举权。因此抗日根据地的选举更能保证最广大人民真正享有民主的权利。抗日根据地选举制度具有普遍、直接、平等和无记名等特点，并采取了灵活多样的投票方式，它是使一切抗日的阶级、阶层、党派和各族人民享有充分民主权利的选举制度，也是当时国内最民主的选举制度。
　　延安时期共产党局部执政的各根据地一般设立边区、县、乡三级政权机构，在政权组织形式即政体上实行参议会制。参议会制是延安时期中共实施民主政治的集中体现，它不仅是民意机关或人民代表机关，还是边区的权力机关。根据地的参议会完全不同于国统区的国民参政会和各级参议会，它是一个拥有立法、议政、监督权的民意机关和权力机关，而不仅仅是一种咨询机构。中共领导的边区参议会权力范围更加广泛，不仅从形式上而且从实际上更加有效地保障了人民实现真正意义的民主。
　　参议会制也经历了一个逐步完善的过程。在“三三制”原则提出之前，各级参议会虽然也经过普选，但参议员几乎是“清一色”的共产党员，政府所聘请的参议员因受重视不够也未能发挥实际作用。这就不能使各阶层的意见得到充分反映，影响了他们积极性的发挥和民主的发扬，并且因为缺乏各方监督，也不利于政权机关工作的改进与加强。毛泽东及时发现这个问题，强调指出：“共产党员必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会。别人说得对的，我们应该欢迎，并要跟别人的长处学习；别人说得不对，也应该让别人说完，然后慢慢加以解释。”“共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”(27)经过一系列的工作，尤其是“三三制”原则的提出并得到认真贯彻，这种情况逐步得到纠正。1941年以后，“三三制”原则在共产党局部执政区域的全面实施，进一步把中共实施的民主政治制度化和规范化，使毛泽东提出的各革命阶级联合专政的统一战线政权落到实处。“三三制”政权就是抗日民族统一战线的政权，它保证了抗日民主政权阶层构成的广泛性，并因将政权基础扩大至工农群众以外的其他进步阶级阶层而使其具有了更广泛的民主性。
　　延安时期共产党处于局部执政的地位，就全国而言，它是一个在野党，而在局部地区，它又是一个执政党。中国共产党的这种双重身份决定它的民主活动有两个不同的层面：一是作为在野政党，它尽力向实行一党专政的国民党政府要求分权，要求政治民主，这种民主当然是西式民主；二是作为区域执政党，它又在自己的统治区域探索试行新的民主制度，这种民主不同于西式民主，带有鲜明的共产党人的特征(28)。毛泽东以其高超的战略眼光，牢牢抓住“抗日”、“民主”的大旗，领导共产党一方面要求西式民主，一方面实践新民主主义的民主。共产党对“民主”原则的倡导和实践，使它在全国范围内的政治影响力迅速扩大，赢得了大量的政治资源；在局部执政区域，民主政治的实践也扩展了党的执政基础，加强和完善了党的领导。
　　对延安时期党的一元化领导体制的认识
　　延安时期由于根据地政权的局部性和战争条件的限制，党的局部执政方式难免印有战争时代的痕迹和历史的局限。抗日战争进入相持阶段以后，日伪军的扫荡和封锁更加残酷，封锁线与据点也进一步增强，各革命根据地之间、革命队伍内部上下级之间的联系异常困难，严峻的革命形势要求各系统上下级隶属关系更加灵活，在各根据地内部则应更加集中统一领导，以达到协调关系、提高战斗力的目的。一元化领导体制由此产生，它是党在革命战争时期特殊的执政方式。
　　1942年9月1日，中共中央政治局通过了《中共中央关于统一抗日根据地的党的领导及调整各组织间关系的决定》，规定各根据地实行党的领导的统一与一元化，即有一个统一的领导一切的党的委员会，以取代在根据地创立时的党政军委员会，党委会是当地最高领导机关。党的领导的一元化，一方面表现在同级党政民各组织的相互关系上，另一方面则表现在上下级关系上。简而言之，党的一元化领导要求，横向上同级党政军民各组织都要服从当地党委的领导；纵向上下级服从上级，全党服从中央(29)。
　　由此可见，一元化领导并非党政“一体化”，从其含义中，我们不能得出一元化领导就是党政不分、以党代政的结论。《决定》虽然规定了党委的一元化领导原则，但同时也明确规定：党对政权系统的领导是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。党委实行集体领导，按照少数服从多数的原则作出决定。党委作出的重大问题的决定通过自己的党员和党团在政权机关中得以实现(30)。也就是说，党委的领导不是采取直接命令其他非党组织的办法，而是通过党委派出的在非党领导机关中工作的党团和党员的活动，把党委的决定转化为各非党组织的决议、决定，然后再由各非党组织去具体贯彻执行。由此可见，一元化领导的本意并非党政职能不分的一体化。
　　一元化领导的实施一方面统一了全党的思想和行动，纠正了在一些政府部门、军队和群众组织中工作的党员干部不接受党组织领导的错误倾向，加强了党纪；另一方面，明确了党组织与其他同级组织的关系，强化了党对其他非党组织的领导。在延安时期敌强我弱、物质极为匮乏的条件下，共产党的集中统一领导对于党领导人民群众取得抗日战争和解放战争的胜利发挥了巨大的组织保证的作用。但这种领导体制本身存在一些潜在的负面影响，如一些党的组织不够尊重政权组织，少数党员领导干部不够尊重党外人士，在实践中存在一些集权倾向等。在革命战争的环境下，这些弊端没有充分暴露。在新的形势下若仍从革命斗争的视角出发，建立高度集中的领导体制，就容易导致对一些问题的判断出错。
　　延安时期毛泽东的局部执政观包含了毛泽东对共产党局部执政基础的理性分析、对共产党执政理念的明确和提升、对执政方略的创造性构想以及对共产党执政方式的有益探索等。它来源于、奠基于共产党局部执政的成功实践，随着实践的发展而不断拓展、深化、充实、完善，反过来又有效地指导了共产党的局部执政实践。延安时期毛泽东的局部执政观，为共产党在全国范围执政奠定了坚实的理论基础，为毛泽东全国执政观的形成做了重要准备，也对当前共产党不断丰富和发展执政理论，巩固执政地位，提高执政能力具有重要的现实意义。
　　(作者为中国延安干部学院兼职教授，西北大学教授、博士生导师；中共中央党校中共党史专业博士研究生)
　　①《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第262页。
　　②《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第262页。
　　③《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1257页。
　　④《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。
　　⑤《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第263页。
　　⑥《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。
　　⑦《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。
　　⑧《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1298页。
　　⑨《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。
　　⑩中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第432页。
　　(11)《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第73页。
　　(12)《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第73页。
　　(13)《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第741页。
　　(14)《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第760—761页。
　　(15)《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版，第396页。
　　(16)《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第766页。
　　(17)中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第431页。
　　(18)《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第274页。
　　(19)《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第274页。
　　(20)《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第732页。
　　(21)《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版，第130页。
　　(22)《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第168页。
　　(23)《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版，第130页。
　　(24)《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第733页。
　　(25)《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第732—733页。
　　(26)《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版，第130页。
　　(27)《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第809页。
　　(28)王建朗：《浅议抗战时期民主进程中的几个问题》，《史学月刊》2004年第1期。
　　(29)中央档案馆编编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第433页。
　　(30)中央档案馆编编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第431页。