(一)“三三制”在边区的试行
　　为了贯彻落实中共中央提出的政权建设中的“三三制”原则，陕甘宁边区把普遍、直接、平等、无记名投票的“三三制”选举，看作是实现抗日民主政治的重要内容和人民民主权利的重要手段，进行了具体周密的部署。
　　1941年1月1日，边区政府颁布了《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》。规程规定：“各级选举委员会，为办理选举的专门机关”，“各级政府、法院、驻军长官，不得为选举委员会委员”。1月17日，边区政府聘请张邦英、高朗山、白酋、高长久、吕振球、李景林、乔钟灵、秦铮等为边区选举委员会委员，乔钟灵为主任，组成边区选举委员会，在边区政府领导下，办理并监督各级选举事宜。1月30日，陕甘宁边区中央局给各级党委发出指示，指出“三三制”不仅要在民意机关中实行，在政府机关中也要实行，要有步骤的大胆的选举非党进步人士到政府机关为行政人员，依法尊重他们在政治上的权利，使其真正发挥政府行政人员的作用。同一天，陕甘宁边区政府也向各分区和各县发出了《为改选和选举各级参议会的指示信》，要求各级政府把搞好选举工作提到实现民主政治、保卫边区的高度来认识，强调要实行选举自由，并对本年选举工作各阶段的任务和应注意的问题作了明确规定。
　　2月，在充分准备的基础上，边区开始了选举的宣传动员工作，中心内容是要使干部和群众了解和掌握《陕甘宁边区各级参议会选举条例》和“三三制”政策。宣传教育的主要方式是由边区和县两级举办选举训练班，培训选举工作骨干。同时，进行选举试点，以取得实际经验。边区选举委员会派出工作组，在延安裴庄乡进行选举工作试点。
　　裴庄乡的选举试点工作从2月初开始，至3月10日乡参议会召开结束。全乡共有选民731人，其中妇女324人。参加投票选举的574人，占选民总数的78.5％。共选举乡参议会正式议员25人，候补议员7人。25名正式议员中，士绅1人，地主2人，富农6人，中农13人，贫农3人，其中共产党员9人，占1/3强，如果加上7名候补议员，共产党员则占1/4强，基本上符合“三三制”的要求。除裴庄乡的选举试点工作外，各分区、各县都搞了选举工作试点。
　　经过试点选举，在如何物色与争取2/3党外人士问题上取得一些普遍经验：第一，要纠正有的同志找不到对象的急性病，其主要原因，一方面由于没有了解“三三制”的真谛及其实现的可能和必要性，另一方面是用共产党员的标准去衡量党外人士。如果拿适合于“三三制”的尺子去衡量非党人士，就可找出对象来的。第二，物色党外人士参加政权，应当注意他在社会上的作用、威信和能力。但在物色的时候，应从多方面看人，不要被一方面的或暂时的现象所限制，否则就可能“失之交臂”。第三，依据“三三制”的原则，既欢迎青年又欢迎老年、成年参加政权工作，对于真正有作为的青年，应当帮助他们在工作中建立信仰，而对于公正老人，尤须敬重他们，学习他们的办事经验。
　　(二)“三三制”在边区的全面贯彻
　　1.普选运动在边区的开展
　　在宣传试点的基础上，从3月起，乡(市)参议员的选举在边区各县陆续开始，4、5月间普遍开展。为了使选举工作顺利进行，5月22日，边区政府发出了《为改选各级参议会第二次指示信》，再次强调各级政府必须把选举工作放在首位，其他一切工作才能做得好。之后，边区各县的乡(市)选举进入高潮。6、7月间，边区各县的乡(市)选举先后完成。全边区30个县，80％以上的选民参加了选举，共选出乡(市)参议员29460名，其中：边区直属12个县市10329名，绥德分区5个县10077名，关中分区5个县2278名，三边分区2个县1341名，陇东分区6个县5435名。全边区1549个乡(市)召开了乡参议会或代表会，选举了乡长，组成了乡级政府。
　　随着乡级选举的逐步结束，选举县和边区参议员的准备工作也相继开始。7月24日，中共中央西北局就边区参议员候选人问题发出通知，阐明了确定边区参议员候选人的几项原则：第一，必须根据党的统一战线政策与“三三制”原则的精神来确定候选人名单；第二，对于中国共产党所提出的必须当选的候选人，应向群众详细解释其履历，使群众了解与拥护，达到100％的当选。不仅要保证共产党员的当选，并且要保证非党人士的当选；第三，各县可依据上述原则，在不增加共产党员名额的情况下，酌量变动，以达到符合地方实际情况的需要。⑦8、9月间，边区各县开展了县和边区两级参议员的选举，并召开了县参议会，选举了县长和县政府委员会的成员，组成了新的县政府。这次选举，共选出边区参议员242名(包括31名候补参议员)和县参议员2624名。
　　经过改选以后，县乡两级参议员和政府委员，从党派关系看，全边区平均共产党员占1/3强，大致符合“三三制”原则的要求。但具体到各县、乡(市)，差别就比较大。一般地说，原来的苏维埃区域，共产党员的比例都偏高，如延安县的乡(市)参议员中，共产党员占42％强；延安县323名政府委员中，共产党员是183名，占56.7％。而在原统一战线区域，共产党员的比例都不足1/3，据安定、绥德、吴堡、合水、米脂、镇原、环县、新宁的统计，在乡(市)参议员中，共产党员只占19.8％，国民党员占4.9％，无党派占75.3％；庆阳县252名乡长和政府委员中，共产党员72名，占28.6％，国民党员10名，占4％，无党派170名，占67.4％。经过改选、聘请后的边区参议员中，共产党员123名，占56％，国民党员24名，占11％，无党派人士73名，占33％。但在一些原统一战线区的边区参议员中，共产党员的比例也是低于1/3，如绥德县的22名边区参议员中，共产党员7名，国民党员8名；佳县的16名边区参议员中，共产党员4名，国民党员也有4名。
　　这次选举基本贯彻了“三三制”原则。虽然由于不少中下级干部思想上理解不深和许多群众存在着抵触情绪，“三三制”原则未能在各级选举中得到全面贯彻，部分县乡的选举，离“三三制”的要求差距甚大，特别是在边区参议员中，显得更突出，但是，从总体上看，经过这次选举，边区已经从下至上初步建立了“三三制”政权，有着十分重大的意义。
　　2.《陕甘宁边区施政纲领》的颁布
　　在国内外政治形势发生激烈变化，敌伪加紧对敌后抗日根据地进行军事进攻，反共顽固分子对陕甘宁边区加强军事包围、在大后方加紧施行反动统治之时，毛泽东于1940年12月发表了《论政策》一文，针对当时党内存在的“左”的倾向，强调指出：“必须明白，在整个抗日战争时期，无论在何种情况下，我党的抗日民族统一战线的政策是决不会变更的；过去十年土地革命时期的许多政策，现在不应当再简单地引用。”“现在的抗日民族统一战线政策，既不是一切联合否认斗争，又不是一切斗争否认联合，而是综合联合和斗争两方面的政策。”⑧根据这个基本精神，1941年1月陕甘宁边区中央局成立了“陕甘宁边区施政纲领”起草委员会，于3月提出施政纲领的初稿，并经边区中央局和边区政府召开会议，讨论修改后以草案方式上报中央。4月5日，中央政策委员会讨论了施政纲领，报请中央政治局审批。4月27日，中央政治局发出指示指出：陕甘宁边区施政纲领，由边区中央局提出经中央政治局批准，乘边区第二届参议会选举之际发布，除令边区党以此加重教育并切实尊重实施外，在国民党区域、日本占领区域及海外华侨中，也须广泛散布此纲领，在重庆、香港、上海、菲律宾、新加坡、纽约等地须召集座谈会，征求各界意见和批评，在其他压迫严重的地方则秘密散布。5月1日，陕甘宁边区中央局公布《陕甘宁边区施政纲领》并广泛征求意见，因而又称“五一”施政纲领。1941年11月17日，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议通过了《陕甘宁边区施政纲领》。纲领主要内容如下：
　　(一)团结边区内部各社会阶级，各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战。
　　(二)坚持与边区境外友党友军及全体人民的团结，反对投降分裂倒退的行为。
　　(三)提高边区武装部队的战斗力，保障其物质供给，改善兵役制度及其他后方勤务的动员制度，增进军队与人民的亲密团结。同时加强抗日自卫军少先队的组织与训练，健全其领导系统。
　　(四)加强优待抗日军人家属的工作，彻底实行优抗条例，务使八路军及一切友军在边区的家属，得到物质上的保障与精神上的安慰。
　　(五)本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占1/3，以便各党各派及无党无派人士，均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有2/3为党外人士充任，共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。
　　(六)保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财政及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权，除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚，而人民则有用无论何种方式，控告任何公务人员非法行为之权利。
　　(七)改进司法制度，坚决废止肉刑，重证据不重口供。对于汉奸分子，除绝对坚决不愿改悔者外，不问其过去行为如何，一律实行宽大政策，争取感化转变，以给政治上与生活上之出路，不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。对于一切阴谋破坏边区分子，例如叛徒分子反共分子等，其处置办法仿此。
　　(八)厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪，同时实行俸以养廉的原则，保障一切公务人员及其家属必须之物质生活及充分的文化娱乐生活。
　　(九)发展农业生产，实行春耕秋收的群众动员，解决贫苦农民耕牛、农具、肥料、种子的困难，今年开荒六十万亩，增加粮食产量四十万担，奖励外来移民。
　　(十)在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制。在土地未经分配区域(例如绥德、鄜县、庆阳)，保证地主的土地所有权及债主的债权，惟须减低佃农租额及债务利息，佃农则向地主缴纳一定的租额，债务人缴纳一定的利息，政府对东佃关系及债务关系加以合理的调整。
　　(十一)发展工业生产与商业流通，奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资，实行自由贸易，反对垄断统制，同时发展人民的合作事业，扶助手工业的发展。
　　(十二)调节劳资关系，实行十小时工作制，增强劳动生产率，提高劳动纪律，适当的改善工人生活。
　　(十三)实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予免税外，均须按照财产等第或所得多寡，实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。同时健全财政机构，调整金融关系，维护法币，巩固边币，以利经济之发展与财政之充裕。
　　(十四)继续推行消灭文盲政策，推广新文字教育，健全正规学制，普及国民教育，改善小学教员生活，实施成年补习教育，加强干部教育，推广通俗书报，奖励自由研究，尊重知识分子，提倡科学知识与文艺运动，欢迎科学艺术人材，保护流亡学生与失学青年，允许在学学生以民主自治权利，实行公务人员的两小时学习制。
　　(十五)推广卫生行政，增进医药设备，欢迎医务人才，以达减轻人民疾病之目的，同时实行救济外来的灾民难民。
　　(十六)依据男女平等原则，从政治经济文化上提高妇女在社会上的地位，发挥妇女在经济上的积极性，保护女工、产妇、儿童，坚持自愿的一夫一妻婚姻制。
　　(十七)依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰与风俗习惯。
　　(十八)欢迎海外华侨来边区求学，参加抗日工作，或兴办实业。
　　(十九)给社会游民分子以耕种土地、取得职业与参加教育的机会，纠正公务人员及各业人民中对游民分子加以歧视的不良习惯，对会门组织实行争取团结与教育的政策。
　　(二十)对于在战斗中被俘之敌军及伪军官兵，不问其情况如何，一律实行宽大政策，其愿参加抗战者，收容并优待之，不愿者释放之，一律不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫写悔过书。其有在释放之后又连续被俘者，不问其被俘之次数多少，一律照此办理。国内如有对八路军新四军及任何抗日部队举行攻击者，其处置办法仿此。
　　(二十一)在尊重中国主权与遵守政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历、参加抗日工作、或在边区进行实业、文化与宗教的活动。其有因革命行动被外国政府压迫而来边区者，不问其是宗主国人民或殖民地人民，边区政府当一律予以恳切的保护。⑨
　　全文共21条，言简意赅，内容丰富，确定了中国共产党团结抗战的总方针和对各方面的正确政策。它是中国共产党的一个重要历史文献，是中共中央的抗日民族统一战线纲领的具体应用。这个纲领的颁布和实施，不仅边区人民欢欣鼓舞，推动了边区变成先进的抗日民主模范地区的斗争，而且全国抗日人民也莫不感奋，希望沿着抗战建国的大道，去夺取中华民族的真正独立与解放。
　　3.边区第二届参议会第一次会议
　　1941年11月6-21日，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议在延安举行。到会议员219人，其中共产党员123人，民主党派25人，无党派人士61人。陕甘著名的开明士绅，如米脂的李鼎铭、贺连城，绥德的安文钦，延安的商会会长白振邦等；回族同胞马生福阿訇、鲜维峻，蒙古族同胞那素滴勒盖，以及国际友人日本的森健、朝鲜的武亭、印度尼西亚的阿里阿汗、印度的巴苏华等，均以参议员的身份出席会议。
　　6日，举行开幕典礼。中共西北局书记高岗致开幕词，指出这届参议会应该做的事：首先，是要检讨政府工作；第二，确定今后的大政方针；第三，改选政府机关。⑩边区政府主席林伯渠在致词中说：“我们陕甘宁边区要在实施民主中，做出光辉的模范。在这届参议会，我们抱着无限的希望”：第一，希望我们各参议员，尽量反映各个角落的人民的意见，人民的要求与呼声；第二，希望参议员很坦白的指责政府工作的缺点；第三，希望这届参议会给政府指出今后的大政方针；第四，希望这届参议会选出新的政府工作人员，要忠诚的为人民谋福利。(11)
　　毛泽东在开幕典礼上发表重要讲话。他深刻分析了边区召开参议会的重大意义，明确指出，参议会的目的只有一个，就是打倒日本帝国主义，建设新民主主义的中国。他还着重说明中国共产党抗日民族统一战线的基本政策，批评一部分共产党员不善于同党外人士实行民主合作的狭隘的关门主义或宗派主义的错误思想和作风。毛泽东指出，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。
　　7日，召开预备会，选举参议会议长，高岗再次当选为议长，谢觉哉、李鼎铭当选为副议长。预备会选举林伯渠、肖劲光、徐特立、白茜、那素滴勒盖、安文钦、范文澜、张邦英、任绍亭、李丹生、马国藩、刘培基、高岗、谢觉哉、李鼎铭等19人为大会主席委员，还通过了会议规程和议事日程，为大会的顺利进行，作了必要的准备。
　　大会听取了边区政府工作报告和参议会常驻地的工作报告，通过了《陕甘宁边区政府施政纲领》和《陕甘宁边区政府保障人权财权条例》、《陕甘宁边区土地租佃条例》、《陕甘宁边区处理债务条例》、《陕甘宁边区婚姻条例》、《陕甘宁边区战时动员壮丁与牲口条例》、《陕甘宁边区各级参议会选举条例》等。大会审查了边区政府3年来的财政收支，通过了1942年度总概算书，并责成边区政府实行精兵简政政策，开源节流。
　　20日，大会选举林伯渠、李鼎铭为边区政府正副主席，并根据“三三制”原则，选举高自立、南汉宸、肖劲光、贺连城、刘景范、马明方等19人为边区政府委员会委员。21日选出了高等法院院长和9名常驻议员，其中常驻议员共产党员只占三分之一。鉴于李鼎铭既当选为边区政府副主席，又当选为边区参议会副议长，根据他本人的意愿和大会表决结果，李鼎铭留任边区政府副主席一职。22日，新选出的陕甘宁边区政府正副主席和政府委员宣誓就职。