(一)充实县区乡“三三制”政权
　　第二届参议会第一次会议的圆满成功和“五一”施政纲领的颁布执行，标志着边区自下而上的“三三制”政权的初步建立。但是，在“三三制”选举中，由于没有经验，党员和干部中思想准备不足，发生了或“左”或右的现象，不少县乡的参议会和县政府委员会中，共产党员的席位超过了1/3；有的县共产党员甚至占了绝对的多数，未能实现“三三制”。因此，局面没有多大变化，旧的作风仍旧沿袭下来。一些人还认为，“三三制”的精神，主要在于执行政策时，能够照顾各抗日阶级的利益，而不一定要把非党人士吸收到政权机关来，即使吸收也不一定要占2/3。所以，党政不分，以党代政，甚至议会、政府和县委形成“三位一体”的现象依然存在。这种情形，很容易使党外人士不敢大胆讲话和做事，限制了民主的发扬。为了改变这种状况，用补救的办法充实“三三制”，3月4日，边区政府发出指示信，阐明“五一”施政纲领作为边区施政纲领以后，“三三制”的推行就成为全体人民的任务，各级政府更应全力保证：各县参议会共产党员超过1/3的，应该自动辞职，由无党派候补议员补充；各县政府还可选有能力有名望的人士，酌量聘请；各县议员中，如有共产党员被调动离职者，更应以非共产党员补充，县政府委员也可采取同样办法补充。(12)这一指示信发出后，一些县结合自己的实际情况，采取不同办法，对参议员和政府委员，作了局部的调整和补充。
　　为了彻底实现“三三制”，在4月初召开的边区政府委员会第二次会议上，通过了由民政厅正、副厅长刘景范、唐洪澄提出的按期普选乡市参议会及提早抽选县参议会的提案。根据选举条例第13、14条的规定，乡市参议员每年改选一次，今年已属改选期；县参议员每两年改选一次，尚未属改选期，但是，“有些县份去年选出之县参议会与政府委员会之成分未能切实合乎‘三三制’之实际内容，为彻底实现‘三三制’，发挥抗战最大力量起见，于今年提早改选下列县份的县参议会与政府，实为非常必要。现计须提早改选的，有下列八县：延安、延长、子长、志丹、神府、新正、曲子、定边。”改选时间，“乡市参议会从4月底起开始到8月底改选完毕”，“县参议会改选，从8月开始12月底结束”。(13)但是，由于当时边区农耕生产和整编自卫军工作紧迫，6月13日边区政府发出命令，县乡两级参议会改选自8月同时开始，至年底结束。
　　在县乡两级选举开始后，9月1日边区政府就改选乡市参议员再次发出指示信，强调“要彻底推行三三制”。为此，要切实地进行广泛深入的宣传，不能马虎从事，“今年要大家负责瞅好人”，“把群众中有威望的群众领袖，积极分子，有才能有品德的知识分子，热心抗战民主事业的公正人士，都选出来当议员”，“三三制”的政策才能够彻底实现。(14)
　　这次边区乡县两级的改选于12月底完成，参加投票的选民占总选民的80％以上，选举结果基本符合“三三制”的要求。
　　(二)坚持共产党的领导，加强同党外人士的民主合作
　　1.加强共产党对“三三制”政权的领导
　　实行“三三制”以后，限制了共产党员在政权机关中的数量，但并没有改变共产党对边区各级政权的领导地位，反而加重了共产党的领导责任。毛泽东明确指出：“必须保证共产党员在政权中占领导地位……所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人的要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”(15)
　　在贯彻“三三制”时，西北局和边区政府为加强党对政权工作的领导，着重做了两方面的工作：一是确定大政方针，制定各项具体政策、法规。比如“五一”施政纲领，就是共产党向边区第二届参议会提出的竞选纲领，经中共中央政治局批准，又被边区第二届参议会所接受，变成陕甘宁边区的施政方针，成为实现新民主主义中国的战斗旗帜。边区政府制定的一系列政策、法规、条例，都是为了保证“五一”施政纲领的贯彻执行。二是选派优秀共产党员，以保证参加政权的党员在质量上的优越条件。在贯彻“三三制”以前，政府机关部门几乎全是共产党员，工作制度上形成以党代政，党政不分。实行“三三制”后，共产党员只占三分之一，这就需要细心的、深入的去研究并把握党的政策；需要研究别人的立场和意见，从而想出种种对策，使别人接受党的意见；需要时刻牢记自己是共产党员，站稳立场，为抗战和革命起先锋模范作用；在工作制度上也就需要实行转变，争取大多数来实现党的主张。
　　1942年9月1日，中共中央发出了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》。该决定提出每个根据地领导的“一元化”问题，强调根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会(中央局、分局、区党委、地委)，因此，确定中央代表机关(中央局、分局)及各级党委(区党委、地委)为各地区的最高领导机关，统一对各地区的党政军民工作进行领导。据此，边区政府党团于1942年12月4日，制定了《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》，规定了边区政府党团的任务，与西北局的关系，以及党团对政府的领导等重大原则。边府党团的任务是“统一党员在政权机关中的言论行动，把党的政策党的决定，依靠党团的努力，取得行政机关或民意机关的通过，把党的主张变成政府的主张，并使之见诸实行”。《规则》还规定：“政府党团绝对服从西北局的领导，对西北局对政府工作的各种决议、规定或指示，必须在党团会上作出具体实施办法，坚决贯彻执行”。“政府一切设施，凡有关于原则的、政策的、大政方针的问题，党团必须事先提出办法交西北局讨论后，方能在政府委员会或议会去提出”。“西北局对党团的指导，是着重在原则方针上，不干涉其细微，给党团在具体执行时，有灵活运用之余地”。“在党团万一没有说服参议会及政府的大多数，因而党团意见未被参议会及政府通过时，必须少数服从多数，不得违反民主集中制的原则，但仍须继续向非党人士进行说服工作，争取最后仍能通过”。党团规则还规定了“党团会议及党部的关系”，“党团对边区政府系统中党员的关系”，“党团对支部的关系”等。(16)
　　此后，根据党团规则的规定：“党团人数、人选及党团书记，由西北局就边区政府及边区参议会常驻委员会负责党员中指定，并呈请中央批准”。1943年1月6日，中共西北中央局发出通知：“经西北局委员会第四十六次会议决定与中央书记处批准”，“决定以林伯渠同志为政府党团书记”(17)，其它成员有谢觉哉、李维汉、高自立、南汉宸、刘景范、雷经天等。所有这些规定，都是保证党对“三三制”政权领导的必要条件。
　　2.共产党与非党人士的民主合作
　　实行“三三制”政策后，如何处理好党同非党人士的民主合作成为一个重要问题，因为，一般说三分之一的非党左派进步分子，容易接受党的政策领导，而三分之一的中间分子，由于阶级利益和历史原因，他们和党存在一定距离，合作共事就比较困难。所以，“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题”。(18)陕甘宁边区党在实践中摸索出了一套成功的作法。
　　第一，组织上保证参加政权工作的党外人士有职有权，使他们充分行使法定的职权。针对我们曾一度把中间人士当客人待，形式上客客气气，事实上并不尊重，也“有职无权”，边区政府党组作出了几条改进措施：一是各厅、处、院要轮流向政府主席、副主席和参议会副议长汇报工作；二是每次政务会议前，由有关单位的党员领导人，向李鼎铭汇报会议内容和可能出现的问题，取得他的同意才开会，不同意便缓期开会，进行协商；三是某些不需要经过政务会议通过，而要由副主席签署下达的文件，由主管负责人先向他说明内容，取得同意，然后办理划行手续；四是平日多接近，多谈心，多交换意见。
　　第二，正确地掌握既团结又斗争的方针。中间分子大都是从地主阶级中分化出来的爱国民主人士，和中等资产阶级的代表，在边区主要是开明士绅和商人。他们在参政以后，不可能不关心本阶级的利益，为自己的阶级说话办事。为了团结中间分子共同抗日，在合作共事中作出适当的让步是必要的，但让步不是无原则的迁就，否则就会影响工农阶级的根本利益。
　　第三，生活上给他们以适当的照顾。在政权机关中工作的共产党员，实行供给制，除了吃饭穿衣，只有极少数的零用钱。但边区政府特地对中间人士实行薪金制，虽然薪水不多，却比共产党员的供给制要好一些，除了自己的吃用外，还能补助家庭生活。对一些在长期生活中养成特殊嗜好的中间人士，只要不妨害政府的工作，与政治无关，一概不加干涉和指责。
　　第四，共产党员对党外人士要有平等待人的民主作风。实行“三三制”初期，有些共产党员觉得不舒服，组织决定，只得服从，就把党外人士当作幌子，需要时摆一摆，不需要就无形中丢了。这种情况，就在党外人士，特别是在中间人士的心里上，产生主、客之感和观望态度，这对巩固和发展“三三制”政权，是极为不利的。对此，中央多次强调，要提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。西北局高干会后，边区政府又进行了民主作风的整顿，使大多数党员干部转变了作风，尊重党外人士的职权，在其职权范围内的事，放手让他们去做，有成绩给予表扬，有缺点帮助改正，以提高他们的积极性和责任心。这样，改善了共产党与党外人士的关系，党员摒弃遇事包办代替，党外人士克服作客观望思想，真诚相见，平等相待，民主合作，心悦诚服。
　　由于共产党人与党外人士真诚相待，以心换心，使党外人士的爱国心、正义感和主人翁精神大大发扬。1944年6月，中外记者团到陕甘宁边区参观，作为边区政府副主席的李鼎铭向记者做了《关于边区总政策的报告》，并同记者举行了座谈，记者们的感受是：李鼎铭是“有职有权的”，“他的谈话是真心实意的，面笑心也笑了。”
　　(三)参政议政的好形式
　　1.乡“一揽子”会议
　　1943年，边区许多地方政权机关，为了搞好生产、征粮、防奸和整顿民兵等工作，召开了许多次乡参议会或乡政府委员会，逐步形成了一种既民主又集中的“一揽子”会，共同讨论并决定乡里的大事，然后分工执行，既活跃又富于成效，成为乡级“三三制”政权的主要形式。
　　“一揽子”会有两种：大“一揽子”会和小“一揽子”会。大“一揽子”会以乡参议会为主体，即在召开乡参议会时，乡政府委员、行政村主任、自然村村长，以及共产党支部的干事都参加，大家议，大家决，大家分工，大家去做，不分党员与非党员，也不分议员与非议员。这种方式既能解决实际问题，能办好事情，又没有形式主义，没有教条主义。
　　大“一揽子”会，是研究决定全乡范围大事的好形式，但不能事无巨细，所有的事都开大“一揽子”会，这就需要用小“一揽子”会来补充。小“一揽子”会是以乡政府委员会为主体，吸收共产党支部书记、自卫军连长，以及与讨论决定的事情有直接关系的人员参加。小“一揽子”会，参加的人数少，议决的问题单纯，便于做到及时、灵活与经常。
　　此外，还有一种政务会议性质的“一揽子”会。日常政务的有些事情，乡长不便单独作出决定，可以找自卫军连长、支部书记、文书等乡级负责干部商讨。
　　“一揽子”会是一个新生事物，当时获得了极高的评价。林伯渠说：这种方式又民主又集中，没有形势主义，也没有教条主义，是群众的马克思主义的创造。它既能保障广大工农群众的革命积极性和创造性没有阻碍地充分发挥，又能让中间分子的地主、资本家不至于难以忍受；既能充分反映工农群众的要求和利益，又能反映地主、资本家的合理的要求与利益；既能够密切联系广大工农群众，又能集合适当数量的地主、资本家阶层代表。(19)
　　2.吸收劳动英雄、模范工作者参政议政
　　陕甘宁边区经济建设和各项工作中，涌现出了大批的劳动英雄和模范工作者，毛泽东称赞他们是“人民的领袖”，并说：“你们有三种长处，起了三个作用，第一个带头作用。这就是因为你们特别努力，有许多创造，你们的工作成了一般人的模范，提高了工作标准，引起了大家向你们学习。第二个，骨干作用。你们的大多数现在还不是干部，但是你们已经是群众中的骨干，群众中的核心，有了你们，工作就好推动了。到了将来，你们可能成为干部，你们现在是干部的后备军。第三个，桥梁作用。你们是上面的领导人员和下面的广大群众之间的桥梁，群众的意见经过你们传上来，上面的意见经过你们传下去。”(20)因此，边区各级参议会和政府，在研究决定群众性的重大事情时，大都邀请当地的劳模参加或列席会议，倾听他们的意见，吸取他们的经验和创造，并且形成为一种制度。在有条件的地方，还选拔部分劳模参加各级机关工作，作为政府团结广大群众的纽带。如著名的劳动英雄吴满有，当选为边区参议员，并担任延安县参议会议长。
　　3.召开党外人士座谈会
　　召开非党民主人士座谈会，是边区贯彻“三三制”、发扬民主的又一种新形式。被邀参加座谈会的有在政权机关工作的民主人士，也有不在政权机关工作的民主人士。这种座谈会议题不定，有征求对边区制定各种政策的意见，有检查和批评政府的工作，也有提出各种建议，还有讨论政治形势等。其特点是议题集中，目的明确，形式灵活多样，大家易于畅所欲言，较之定期召开的各种参议会具有会期短、收效大的优越性。
　　总之，“三三制”实施取得了明显的效果，第一，使边区各级政权具有了广泛的代表性，对于提高边区政权的号召力，调动社会各界建设边区的积极性十分有益。第二，“三三制”使抗日民主政权吸纳了大量优秀的人才，使抗日民主政权决策的民主性、科学性大大加强。如李鼎铭先生等11位参议员提出的“精兵简政”提案，迅速为边区政府以至中共中央所采纳，推动了边区以及其他根据地大规模的精兵简政运动。第三，提高了边区各级政权机关的工作效率。非共产党员以前是被排斥在共产党政权之外的，特别是那些曾经是“专政对象”的地主、富农、国民党员等，被吸纳到政权机关，这就在政权机关内部形成了一种激励机制，从而大大提高了工作效率。
　　① 陈正人：《在实行三三制的政权政策中延安中区五乡征粮委员会的创造及其意义》。
　　② 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第741页。
　　③ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第741-742页。
　　④ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第750-751页。
　　⑤ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第760-761页。
　　⑥ 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第809页。
　　⑦ 宋金寿、李忠全：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第227-228页。
　　⑧ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第762、763页。
　　⑨ 《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第90-94页。
　　⑩ 《陕甘宁边区参议会》(资料选辑)，中共中央党校科研办公室1985年版，第235页。
　　(11) 《陕甘宁边区参议会》(资料选辑)，中共中央党校科研办公室1985年版，第240页。
　　(12) 《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社1988年版，第313页。
　　(13) 《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，档案出版社1988年版，第93页。
　　(14) 《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，档案出版社1988年版，第334页。
　　(15) 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。
　　(16) 《陕甘宁边区抗日民主根据地》(文献卷)(下)，中共党史出版社1990年版，第531-535页。
　　(17) 中央档案馆、陕西省档案馆编：《中共中央西北局文件汇集》1943年(1)，第1页。
　　(18) 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第810页。
　　(19) 《陕甘宁边区政府文件选编》第8辑，档案出版社1988年版，第454页。
　　(20) 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1014页。