西安事变与陕甘宁边区特区地位的确立
熊杰
陕甘宁边区是第二次国内革命战争时期我党创建并唯一幸存的革命根据地，是中国工农红军长征的“落脚点”和抗日战争的“出发点”。陕甘宁边区这一独特地位的确立与西安事变有着直接和重大的关系。
一、西安事变为陕甘宁边区合法地位在法理上和事实上的确立提供了契机
1936年的西安事变，对于处于绝境的中共边区政权来说，是一个绝好的机会。经过多方艰苦的努力，西安事变最终得以和平解决。之后，中共趁热打铁，抓紧同国民党谈判，争取边区政权的合法化。据1937年4月5日中共就与蒋介石谈判经过向共产国际的报告，中共代表周恩来向蒋介石提出，中共保证：……取消苏维埃政府及其制度，执行中央统一法令与民主制度；……但要求蒋介石同意：陕甘宁边区成为一完整的行政区，不予分割；……南京政府不向边区政府和军队派遣副佐及政训人员……蒋介石虽然同意大部分条件，但不明确边区区域的界限，在人选问题上，仍坚持正职由国民政府委派，后让步可由中共推荐中央方面的人担任。①于是中共提议，在国民政府中的张继、宋子文和于右任三人中择一人为边区正职长官。而蒋介石此时又违背许诺，坚持要派原为中共党员，后背叛成反共分子的丁惟汾为边区行政长官。中共坚决反对，随即提出一个9人边区政府委员名单：林伯渠、张国焘、秦邦宪、徐特立、郭洪涛、董必武、高岗、张冲(国民党方面的谈判代表之一)、杜斌丞(陕西省政府秘书长)，并力争“林正张副”(由林伯渠为主席，张国焘为副主席)。蒋介石不让步，谈判陷入僵局。②
不久，爆发了“七七”事变，形势危急。1937年9月6日，中共中央撤销西北办事处，改组为陕甘宁边区政府，宣告陕甘宁边区政府正式成立。林伯渠、张国焘、秦邦宪、董必武、徐特立、谢觉哉、郭洪涛、马明方、高岗九人为边区政府委员会，林、张为正、副主席。边区政府成立后，撤销了省的建制，重新划定了行政组织，进行了县、区、乡的改制。它不再像苏维埃时期的由基层政权到地方政权直至中央政权的行政系统，而成了南京国民政府下属的一个地方政权。1938年11月，边区政府向各分区和县区乡政府发出训令，改边区议会为边区参议会，以同国民党的政制衔接。面对既成事实，国民党行政院只得于同年10月12日召开第333次会议，以通过任命的形式承认陕甘宁边区为行政院直属行政单位。该项任命原文如下：
军事委员会涵：求委派丁惟汾为陕甘宁边区行政长官，林祖涵(即林伯渠)为副行政长官，丁惟汾未到任前，由林祖涵代理案。
秘书、政务处签注：查此案尚无章制以资依据，亦乏成例可援，应否简派拟为特派，或长官为特派，副长官为简派。请核定。
决议：通过。简派。俟章制规定再发表。章制涵请军委会主稿。③
这个决议虽然不尽人意，但是毕竟通过了任命陕甘宁边区行政长官，等于间接承认了陕甘宁边区的存在，承认了陕甘宁边区是受行政院直接管辖的省级行政机构。这样，陕甘宁边区政权就在法理上取得了合法地位。尽管国民党政府和蒋介石多次玩弄两面派伎俩，矢口否认陕甘宁边区的合法地位，攻击边区为“新的封建割据”、“没有法律依据”，要求“归还建制”、取消边区。然而，边区政府产生和发展的过程充分说明，它是有法律依据的。
陕甘宁边区政权合法性还得到了事实上的承认。在国内，红军改编纳入国民政府军队的序列后，得到了一笔稳定的军费收入。而且，在边区政权取得了法理上合法地位后，国内外爱国进步人士通过多种渠道向边区捐款，这也是一笔不小的收入。上述两方面的收入，边区所得不少，其总额占其财政收入的50％以上，最高的1939年占85.8％。④而在西安事变之前，陕甘宁边区合法性没有得到法理上的承认之时，边区能获得这样一笔较大的收入是不可能的。有了这笔稳定的财政收入，边区政府就可以从容地进行减免税收和征粮，以减轻人民负担，休养民力了。在税收方面，1937—1940年基本不征工商税，只征少量的盐税和货物进出境的税，税率也很低，税收只占财政收入的10％左右。1937年和1938年两年共征收公粮1.5万担，1939年也只征收5万余担。⑤
在国际上，边区政权合法性也得到了广泛承认。西安事变不但开启了国共再次合作的新时期，初步形成了抗日民族统一战线，而且也促进了国际反法西斯统一战线的形成。美英等大国纷纷派员前来考察，并给于一定的援助。虽然由于南京政府冠之以“匪区”而难窥虚实，但是边区名义上隶属南京政府之后，南京政府军事封锁这张“纸”，从此难以包裹边区这团熊熊燃烧的红色之火了。先是1941年10月27日至31日东方各民族反法西斯大会在延安召开。来自日本、印度、印尼、菲律宾、马来亚、泰国、缅甸、越南、朝鲜等国家和地区，以及中国的蒙、回、藏、彝、苗、满、汉等18个民族的代表130余人出席。接着是1944年5月31日至10月下旬，一个由美、英、苏、加、澳、中记者组成的庞大的中外记者参观团访问边区。 7月美军观察组18人由戴维，D·包瑞德上校带领分两批乘飞机抵达延安，开始了近3年的“观察”。大批国外政界、军界、新闻界的友好人士访问边区，对边区的政治、经济、军事和社会进行了非常深入的实地考察，向世界各地发回了大量比较客观公正的有关边区和信息。如美军观察组负责政治方面的观察员谢伟思，从1944年7月至次年4月不到1年的时间，就向美军司令部和美国国务院发回了77份政治报告，对边区情况作了比较客观的描述。⑥
随着一批批外国政界、军界、新闻界的友好人士访问延安，一大批医生、科技人员和专家学者也来到了边区。医生及医疗组织有诺尔曼.白求恩率领的加美援华医疗队，爱德华率领的印度援华医疗队，任桐年率领的英国公谊救护队，苏联医生阿洛夫，朝鲜医生方禹镛、德国医生汉斯.米勒、奥地利医生傅莱.罗生特等等。科技人员和专家学者有英国物理学家威廉．班德夫妇等。英国学者林迈可夫妇到延安后任八路军通讯技术顾问。美国畜牧专家阳早、寒春为边区的畜牧业做出了很大贡献。⑦更具戏剧性的是，1945年5月，为了筹备成立联合国而在美国旧金山召开的国际会议，中共代表董必武代表中国解放区，作为中国代表团的成员参加了这次会议。当时蒋介石是竭力反对中共派员参与组团，最后在美国总统罗斯福的亲自干预下蒋介石才不得不作罢。来自边区的中共代表董必武出席旧金山国际会议，使中共及边区一下子“冲出中国，走向了世界。”这些在西安事变之前是不可想象的，充分证明了国际社会在事实上已经承认中共和中共边区政权合法性。
二、西安事变成为了陕甘宁边区政权性质由苏维埃工农民主政权向抗日民主政权转变的分水岭
陕甘宁边区是十年内战时期唯一保存下来的革命根据地，因此，只有它具有由苏维埃工农民主制度向民主共和国转变的现实条件。而这一转变的理论依据，则是1936年9月17日中共中央作出的《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》。决议指出：“民主共和国在全国建立，依据普选的国会实行召集之时，红色区域将即成为它的一个组成部分，红色区域人民将选派代表参加国会，并将在红色区域内完成同样的民主制度”。“较之一部分领土上的工农民主专政制度在地域上更普及的民主，较之全中国主要地区上国民党的一党专政大大进步的政治制度。”决议还规定，这个共和国不是一个阶级的国家和政府，而是排除汉奸卖国贼在外的一切抗日阶级互相联盟的国家和政府，其中必须包括工人、农民及其他小资产阶级；这个共和国的政府组织形式是民主集中制，它是民主的又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西在一定形式上统一起来；这个共和国的政府给予人民以全部必需的政治自由，特别是组织训练和武装自己的自由。党中央的这个决议，为陕甘宁边区由苏维埃制度到民主共和国制度的转变，奠定了理论基础，指明了方向。而西安事变的发生，为这一转变的理论依据成为现实提供了契机和可能，也成为了边区政权性质转变的分水岭。1937年4月，西北办事处决定，将苏维埃的政策及其工作方式、方法，转变为抗日民族统一战线的政策及其工作的方式方法。同年9月6日，西北办事处改组为陕甘宁边区政府，开始了陕甘宁边区由苏维埃制度到民主共和国制度的实际转变。
政治转变方面：第一，实行普选制。苏维埃是工农民主。地主、富农、资本家等剥削阶级被剥夺了选举权和被选举权。但西安事变扭转了时局，为了团结地主资产阶级共同抗日，把它改为一般性的民主，即只要不是汉奸、被剥夺公权者和精神病者，在选举之日，凡年满16岁，不分阶级、男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权。这样，地主、富农、资本家也有了选举权和被选举权。从总体上来说，显然是选举制度的重大进步。第二，实行议会政治。苏维埃的工农民主专政的政体是工农兵代表大会制度。这种政权组织形式，权力机关与行政机关合一，立法权与行政权不分离。西安事变和平解决后，开始了全民族的抗战。为保证无产阶级领导下各个抗日阶级的民主联盟的政权，陕甘宁边区实行议会制(后改为参议会)政治。各级议会为人民的权力机关。由各级议会，选举各级行政长官，建立各级政府，各级行政长官对议会负责。这种政权组织形式基本上采取的是权力机关与行政机关并立，立法权与行政权分离状态。陕甘宁边区的议会(参议会)政治首先反映劳动大众利益，同时照顾其他抗日阶级利益的政权，是无产阶级领导的各抗日阶级实行民主联盟，抗日救国的最好组织形式。
经济转变方面：西安事变后，中国共产党改变苏区时期对地主阶级的经济政策。把彻底消灭封建剥削制度的政策，改为削弱封建剥削制度的政策。在土地已经分配的区域，保证一切取得土地的农民之私有土地权。已经没收分配的土地，不得返还，已经废除的旧债，不得索要。同时，分给地主和农民同样的一份土地和财产。逃亡在外的地主回来，也应照此办理。在土地未经分配区域，停止没收地主的土地，保护地主的土地所有权及债主的债权。在抗日民主共和国制度下，有着根本利害冲突的农民和地主阶级的矛盾，应该以共同的民族利益为最高原则。他们矛盾要适当的调节，斗争要限制在一定的范围。另外，工农民主政府时期的经济建设是围绕粉碎国民党反革命内战这个轴心进行的。在转到民主共和国制度后，根本的任务是反对日本帝国主义的侵略，所以进行为抗战服务的国防经济建设便成了压倒一切的中心任务。
文化转变方面：西安事变的和平解决创造了国共第二次合作的前提，在此前提之下，继续推行反对国民党反动统治与工农民主的教育显然是不合时宜的，必须转向以民族解放和抗日民主政治为中心内容的教育。我国是没有经过资产阶级革命的国度，缺乏民主传统，大抵只知道反对不民主，却不知道民主到底是怎样。苏维埃时期，虽然实行过民主，因为环境特殊，很多是知其然，而不知其所以然。“为此必须进行广大的政治宣传解释，向群众说明为挽救中国的危亡，安置民族统一战线之坚固的基础，而转变到民主共和制度之必要意义和实质，与人民的敌人汉奸、托洛斯基派等每一武断煽惑与捣乱行为作揭发与严厉反对的斗争。”⑧这是由苏维埃到民主共和国制度转变的文化教育的中心工作。陕甘宁边区政府，健全各级教育行政机关，发动群众，普遍组织认识字促进会，开办冬学，设立夜校，在人口比较集中的地方，创建补习学校，在人口稀少的地区，举办巡回训练班，恢复与创办小学校，以保证实行文化教育的转变。
三、西安事变使陕甘宁边区行政区划有了突破性的拓展，奠定了其基本规模
陕甘宁边区是在第二次国内革命战争时期，由刘志丹、谢子长等领导的陕甘和陕北革命根据地的基础上形成和发展起来的。中国西北属黄土高原，沟壑纵横，荒灾频仍，地瘠民贫。在旧中国，由于军阀野蛮掠夺，地主豪绅残酷剥削，加之匪患狷獗，人民民不聊生。早在三十年代前期，中国共产党就领导西北人民进行反帝反封的革命斗争，逐渐形成了陕北和陕甘两块革命根据地。统一后的这两块根据地一共有23个县级苏维埃政权，加上外围游击区，达到30多个县，面积3万多平方公里，人口近百万，主力红军5000余人，游击队也有4000余人。⑨1935年11月直罗镇战役的胜利，宣告了国民党对西北革命根据地的第三次“围剿”彻底破产。中共中央和红军在陕北立住了脚，但局势仍比较严重。南面是东北军、西北军和蒋介石的嫡系部队，北面是沙漠，西面也很荒凉，只有渡过黄河，东征山西阎锡山。在我党抗日民族统一战线政策影响下，日益倾向抗日的东北军和西北军不愿打内战，但宁夏的二马(马鸿宾、马鸿逵)却顽固反共。经过东征阎锡山和西征二马，西北根据地进一步扩大。“截止1936年8月底，根据地的范围，东濒黄河，西至豫旺及其南北一线，北部从米脂以西至横山扩展至定边、盐池，南部从延安、甘泉、富县大道以西扩大到甘肃的合水、庆阳、宁夏固原以北。”⑩
西安事变发生后，张学良和杨虎城为阻止中央军进攻，请求红军给予协助，将大片原东北军、西北军防区移交红军接防。1936年12月26日，红军进到庆阳、正宁地区时，西安事变和平解决，东路敌军由潼关东撤，红军即在原地休整待命。后蒋介石违背诺言又从东、西、北三面进攻西安，红军奉命进到淳化、三原、耀县、商县、崇信、灵台、洛川、延安等地，原陕甘根据地大部分恢复。1937年2月中共中央为促进国共合作的早日实现，提出停止武装推翻国民党政府，工农民主政府将改为中华民国特区政府等主张。3月，中共中央和中华苏维埃共和国中央政府正式宣布，改西北根据地为陕甘宁特区，服从国民政府的统一领导，所辖区域包括陕北、陕甘两个省和关中、神府两个特区，共33个县。(11)这次扩展不仅仅是地域的扩大，更重要的是所辖范围已伸展到经济条件较好的陕北南部，相当一部分已接近甚至进入了关中地区。西安事变的和平解决使得国共两党在民族危亡时刻捐弃前嫌，共赴国难。国民党停止了对共产党及其根据地的围剿，共产党也取消“反蒋”旗号。国共两党进行了六次谈判，特区改制和行政区划问题是核心议题之一，也是争论的焦点之一，双方斗争很激烈。最终经过我党的坚决斗争和有原则的让步，7月庐山会谈时，商定划归陕甘于特区为18个县，后又两次增加至26个县。1937年9月6日，中共中央撤销西北办事处，陕甘宁特区政府改称陕甘宁边区政府。经国民政府行政院通过，陆续将延安、延长、延川、绥德、米脂、佳县、清涧、吴堡、神木、府谷、安定、安塞、靖边、定边、保安、甘泉、富县、淳化、正宁、宁县、庆阳、合水、镇原、环县、旬邑、盐池等26县划为八路军募补区，归陕甘宁边区政府辖制，首府为延安。当时，边区的区域面积约13万平方公里，人口200万。(12)
陕甘宁边区的行政区划，抗日战争时期以1937年底时最大。后因国民政府军的侵占，区域略有缩小。1944年年底， 边区政府秘书处就边区的幅员作出说明并对外公布：边区辖延属、绥德、关中、陇东、三边等5个分区，共31个县(市)、214个区、1254个乡，面积为98，960平方公里。(13)从上可知，陕甘宁边区的区域虽然几经变化，但西安事变使陕甘于边区行政区划有了突破性的拓展，并奠定了其基本规模却是毫无争议的。如果说，遵义会议是从内部挽救了共产党、红军和陕甘宁边区，那么西安事变则是从外部帮助共产党、红军和陕甘宁边区摆脱了危机并提供了必要的生存空间和宝贵的发展契机。
作者简介：中共湖南省委党校
① 《中共中央文件选集》(第11册)，中共中央党校出版社1992年版，第178—181页。
② 李智勇：《陕甘宁边区政权形态与社会研究(1937—1945)》，中国社会科学出版社2001年版，第21页。
③ 李智勇：《陕甘宁边区政权形态与社会研究(1937—1945)》，中国社会科学出版社2001年版，第22—23页。
④ 雷云峰：《陕甘宁边区史，抗日战争时期(中、下)》，西安地图出版社1993年版，第144—145页。
⑤ 李智勇：《陕甘宁边区政权形态与社会研究(1937—1945)》，中国社会科学出版社2001年版，第25—26页。
⑥ 雷云峰：《陕甘宁边区史．抗日战争时期(中、下)》，西安地图出版社1993年版，第364—392页。
⑦ 郑生寿：《国际友人在延安》，陕西旅游出版社1992年版，第4—6页。
⑧ 林伯渠：《由苏维埃到民主共和国制度》，《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中共中央党校科研办公室1985年印，第52页。
⑨ 马文瑞：《西北红军对长征胜利的历史贡献》，《陕西日报》，1996年10月3日。
⑩ 吴志渊：《西北根据地的历史地位》，湖南出版社1991年版，笫204页。
(11) 李智勇：《陕甘宁边区政权形态与社会研究(1937—1945)》，中国社会科学出版社2001年版，第8页。
(12) 王寅城：《陕甘宁边区》，新华出版社1990年版，第6页。
(13) 李顺民：《陕甘宁边区行政区划变迁》，陕西人民出版社1994年版，第64—65页。
西安事变与二十世纪中国历史变迁：西安事变70周年学术研讨会论文集（上、下）/中国延安干部学院编.—北京：中央文献出版社，2008