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抗战时期陕甘宁边区的经济政策与经济立法/一
黄正林
经济管理和经济活动的法制化，是社会经济发展到一定历史时期的必然产物。抗日战争时期，陕甘宁边区实际上是一个独立于国民政府的行政区域。为了推动边区的经济建设，需要把边区的经济关系和经济活动用法律的形式固定下来，在经济管理的运行中，使法律成为调节经济关系和经济活动的重要方式，1937年至1945年，边区政府先后颁布了一系列经济法律法规，其内容涵盖了边区经济建设的方方面面，形成了比较完整、系统的经济法规体系。关于抗战时期的经济立法，学术界对个别法规已有所论述①，但尚无系统的研究。本文拟从经济立法成因及概况、经济法规所包含的政策内容、边区经济立法的历史地位等方面对抗战时期陕甘宁边区经济立法进行较为系统的、尝试性的研究。
一、边区经济法规概述
抗日战争时期，中日民族矛盾上升为中国社会的主要矛盾。在主要矛盾的规定下，中国共产党改变了土地革命时期的政治和经济政策。在政治上建立广泛的抗日民族统一战线，在经济上则“实行一个调节各阶级的经济利益的民主集中的经济政策”。②要实行这一经济政策，就必须改革土地革命时期苏维埃政府颁布的经济法律制度，建立新的反映时代特征的经济法律制度，以适应抗日战争时期根据地经济建设的要求。
抗日战争时期，国共实现了第二次合作，中国共产党取消了边区的苏维埃制度，改为中华民国特别行政区(后改为陕甘宁边区)，受国民政府领导。虽然如此，边区仍然是一个由中国共产党领导的独立自主的政治、经济区域，其社会性质、政治制度和经济政策与国民党统治区截然不同，国民政府的经济立法既不适宜于边区也不能施行于边区，因此，边区必须建立一套完整的经济法律制度来保护经济的发展。
边区经济法律的颁布和实施是边区经济建设的需要。中国共产党在根据地建设中一贯重视发展经济，在1937年颁布的《抗日救国十大纲领》中就明确指出中共的经济政策是“整顿和扩大国防生产，发展农村经济，保证战时生产品的自给”。③武汉会战后，由于日本对华政策的改变，国民党由积极抗日转变为消极抗日，积极反共，特别是1939年1月国民党在五届五中全会上制定了“溶共”、“防共”、“限共”、“反共”政策。其政策体现在陕甘宁边区方面就是用重兵包围边区，在军事上不断制造磨擦事件，在经济上严密封锁边区，禁止必需品流向边区。皖南事变后，国民政府不仅停发了八路军的军饷，而且对边区的军事经济封锁更加严密，使边区处于极度困难的境地。因此，独立自主地发展经济，是边区当时“刻不容缓的迫切任务”。④1941年5月1日，边区颁布的《陕甘宁边区施政纲领》(即“五一施政纲领”)提出了符合边区实际情况的经济政策：“发展农业生产，实行春耕秋收的群众动员，解决贫苦农民耕牛、农具、肥料、种子困难……奖励外来移民”；“在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制，在土地未经分配区域(例如绥德、鄜县、庆阳)保证地主土地所有权和债主的债权，惟须减低佃农租额及债务利息，佃农则向地主缴纳一定的租额，债务人须向债主缴纳一定的利息，政府对租佃关系及债务关系加以合理的调整”；“发展工业生产与商业流通，奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资，实行自由贸易，反对垄断统治，同时发展人民的合作事业，扶助手工业的发展”；“实行合理的税收制度，居民中除极贫者应须免税外，均须按照财产等第或所得多寡，实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。同时健全财政机构，调整金融关系，维护法币，巩固边币，以利经济之发展与财政之充裕。”⑤为了贯彻施政纲领中所提出的经济政策，推动经济发展，边区政府出台了一系列经济法规，使边区的经济管理和经济活动在法律的调节下，按中国共产党制定的经济政策来运行。
抗战时期，边区在经济立法方面成就卓著，颁布了大量的法律、法令、条例、章程、办法等。为了对抗战时期边区经济立法有一个全面的认识，笔者将在历史文献和档案资料中所检索到的具有较强政策内容的经济法规归类如下：
①参见蓝全普编：《解放区法规概要》，群众出版社1982年版；清庆瑞主编：《抗战时期的经济》，北京出版社1995年版；星光、张杨主编：《抗战时期陕甘宁边区财政经济史稿》，西北大学出版社1988年版；宋金寿主编：《抗战时期的陕甘宁边区》，北京出版社1995年版。
②《中共中央文件选集》(12)，中共中央党校出版社1986年版，第242页。
③《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第356页。
④《关于开展边区经济建设的决定》(1940年11月12日)，《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(以下简称《史料摘编》)第1编，“总论”，陕西人民出版社1981年版，第134页。
⑤《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第86—87页。
陕甘宁边区乡村的经济与社会/黄正林著.—北京:人民出版社,2006.3