党的建设主要包括思想建设、组织建设和作风建设三个方面，而制度建设则是贯穿于三者之中的一条主线。要做好党的思想建设和组织建设，必须加强制度建设。
　　建党之初，在秘密活动状态下，中共党员人数较少，且多集中在中心城市。此时，保持秘密身份，保守党的机密，扩大党的组织是当务之急。因此，要想扩大党的组织，必然要求加强党的中央与地方组织、党的纪律、入党条件等组织建设内容，以保证党组织的发展壮大。与此同时，中共也加强了中央领导机构、地方组织机构等制度方面的建设，尤其强调了党的民主集中制的建设，从而保证了党的生存与发展。
　　1927年大革命失败之后，随着党的工作重点转向农村，农民成为党员的主要来源，农民意识等各种非无产阶级思想逐渐被带入党内。要想清除这些思想意识，最好的办法，就是加强马克思列宁主义的思想教育。因而，思想建设在党的建设中的地位便日益突出起来。但是毛泽东等人在强调思想建设的同时，仍然非常重视制度建设。毛泽东曾指出，要纠正极端民主化思想，必须“在组织上，厉行集中指导下的民主生活”；纠正非组织的观点，就应该做到“少数人在自己的意见被否决之后，必须拥护多数人所通过的决议”；“要教育党员懂得党的组织的重要性，对党委或同志有所批评应当在党的会议上提出”；要纠正盲动主义的残余，也要“从制度上和政策上纠正盲动的行为”②。由此可见制度建设在思想建设中的重要作用。
　　进入延安时期，党在着重强调从思想上建党的同时，也很重视党的制度建设。毛泽东指出：“有许多党员，在组织上入了党，思想上并没有完全入党，甚至完全没有入党”，“因此我们的党，我们的队伍，虽然其中的大部分是纯洁的，但是为要领导革命运动更好地发展，更快地完成就必须从思想上组织上认真地整顿一番。”③更为重要的是，在各个根据地党政机关远离中共的情况下，要保证党的领导，克服宗派主义、个人主义思想，单是强调思想建设显然是不够的，还必须从制度上加以保证。延安时期中共中央要求各地建立党政军一元化领导体制，便是最好的说明。
　　制度建设不仅贯穿于思想建设和组织建设之中，而且贯穿于党的作风建设之中。
　　毛泽东在如何克服宗派主义作风时曾指出：“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”④“必须重申党的纪律：(一)个人服从组织；(二)少数服从多数；(三)下级服从上级；(四)全党服从中央。谁破坏了这些纪律，谁就破坏了党的统一。”“处在伟大斗争面前的中国共产党，要求整个党的领导机关，全党的党员和干部，高度地发挥其积极性，才能取得胜利……而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化……为此缘故，必须在党内施行有关民主生活的教育，使党员懂得什么是民主生活，什么是民主制和集中制的关系，并如何实行民主集中制。这样才能做到：一方面，确实扩大党内的民主生活；又一方面，不至于走到极端民主化，走到破坏纪律的自由放任主义。”⑤
　　从制度建设与思想建设、组织建设、作风建设之间的关系，我们不难看出，制度建设始终贯穿于其余三者之中。无论是思想建设、组织建设还是作风建设，都要以制度建设作为保证。因此，从这个意义上说，制度建设是党的建设的根基。
　　党的制度建设包含着极为丰富的内容。在民主革命时期特别是延安时期，党的制度建设主要包括中央组织制度建设，地方各级组织制度建设、党的代表大会制度建设、党的民主制度建设、党的干部选拔制度建设以及党的纪律制度建设等几个方面。
　　党的中央组织制度建设主要是指在党的中央机构设置、人员组成、职权范围、中央领导人的推选和任命等方面的制度性规定。
　　中共一大时，由于党员人数较少且各地组织还不健全，因此只在中央组成中央局负责领导党的工作，由陈独秀担任中央局书记。这是党的中央组织机构建设的开始。1922年召开中共二大时，选举产生了党的中央执委会并推举陈独秀为委员长。党的中央机构有所改进。1923年，中共三大在二大的基础上，由中央执委会推举出5人组成中央局。三大还制定了党的历史上第一个关于党中央组织机构和工作制度的法规性文件——《中国共产党中央执行委员会组织法》，这个文件，对中央执委会的产生、组成、职权、工作程序做了详细规定，集中体现了民主集中制的原则。1927年召开的中共五大，对党的中央机构做了三项调整，即：改中央局为中央政治局；增设中央秘书厅，设置中央秘书长一职，主管中央日常事务工作；调整了中央党部机构和领导成员。
　　1928年，中共六大后的中央机构，在以下几个方面进行了加强，即重建中央党部，并确定了中央各部委人选，决定设立职工运动委员会、农民运动委员会和妇女运动委员会，归中央政治局领导，设立组织部、宣传部、军事部和秘书处，归政治局常委会领导。
　　中共中央进驻延安后，党的中央组织制度在毛泽东的领导下不断得到完善。
　　1938年召开的六届六中全会通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》，对中央委员会、中央政治局、中央书记处的工作任务、职责范围和纪律做了规定。1943年3月，中共中央召开了政治局会议，通过了《中央关于中央机构调整及精简的决定》，对中央机构进行了调整。《决定》规定：在中央政治局及书记处之下，设立中央宣传委员会和中央组织委员会作为中央政治局和中央书记处的助理机关；在两次中央全会之间，中央政治局担负领导整个党工作的责任，有权决定一切重大问题。政治局推定毛泽东为主席。政治局每月应举行例会两次，必要时可召开临时会议。凡重大的思想、政治、军事、政策和组织问题，必须在政治局会议上讨论通过。中央书记处是根据中央政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关，在组织上服从政治局，但在政治局方针下，有权处理和决定一切日常性质的问题。书记处必须将自己的工作向政治局作报告。书记处重新决定由毛泽东、刘少奇、任弼时三人组成，毛泽东为主席。会期不固定，得随时由主席召集之，会议中所讨论的问题，主席有最后决定权。此外，这个《决定》还对中央的其他机构进行了一些调整。
　　1943年中央政治局会议通过的《决定》，对党的中央机构的调整具有重大的历史意义。它不仅完善了党的中央制度，而且从组织上进一步确立了毛泽东的领袖地位，为把毛泽东思想确定为党的指导思想提供了基础，使全党的思想与行动更加团结与统一，为夺取革命的最后胜利创造了必要的条件。
　　中国共产党对各级地方组织的制度建设，主要包括关于省委以及省以下的各级党组织的制度性规定。
　　中共一大通过的纲领即规定党的地方组织为地方委员会和地方执行委员会，并对二者的具体组成和职权进行了规定。中共二大通过的《中国共产党章程》，第一次明确规定了党的组织系统为五级，其中属于地方的就有小组、支部、地方执行委员会和区执行委员会四级。规定凡有党员3～5人者，均得成立党小组，隶属于地方支部；一个地方有两个支部以上者，可以组织地方执行委员会；一个区有两个地方执行委员会以上者，可以组织区执行委员会。中共四大对党章及地方组织制度做了修改。将原章程上“有五人以上可组织一小组”，改为“有三人以上即可组织支部”。并且第一次规定支部是党的基本组织。
　　中共五大首次规定，在地方设省委，地方组织系统扩展为省委、县委(市委)、区委、支部、小组五级。到1927年7月，建立了陕西、顺直、山西、湖北、奉天湖、湖南、山东、江苏、浙江等省委，江西、安徽、河南等省委也在筹建之中。
　　从大革命失败之后到中共中央进驻延安之前，由于中国共产党处于发展的曲折与低潮时期，党在地方组织制度上最大的变化，就是1927年8月临时中央会议决定，在地方设立北方局、南方局等，以强化对一个区域党组织活动的统一与协调，后来又设立了长江局、苏区中央局等。
　　进入延安时代，中国共产党在地方组织的制度建设上也进入了一个新时期。
　　中共六届六中全会对敌后的地方组织进行重新划分，在中央局、中央分局之下，依次设立区党委、地委、县委、市委、分区委，支部等各级党的委员会，这一组织建制是抗战时期中共各地基层组织的基本结构。
　　1945年春，中国共产党在召开的七大上通过的新党章中规定，党的基层组织按生产或工作单位来组织，规定在一个工厂、矿山、农村、企业、街道、机关和学校中，不论党员有多少，从三个党员起，只成立一个统一的党组织，作为党在这些单位中思想与组织的堡垒。党的基础组织，一般称为支部，支部内将党员编成若干小组。
　　新党章还规定，党在农村中的支部，一般按行政村或行政乡为单位来建立。各级政府机关及其他机关中的党支部，应直接受同级党的委员会来领导，不应代替行政机构的工作。
　　由于支部是党在群众中的工作单位，是党的领导机关与群众联系的桥梁，因此新党章规定，支部必须使民众与党的领导机关密切结合。党支部的主要任务是：在人民群众中进行宣传和组织工作，以实现党的主张和上级组织的决议；经常注意并向上级机关反映人民群众的情绪和要求，关心人民群众的政治的、经济的、文化的生活；吸收新党员，征收党费，审查与鉴定党员，对党员执行党的纪律；教育党员，组织党员的学习等。
　　新党章的这些规定，对于完善党的地方组织制度建设，特别是基层组织制度的建设，无疑具有重大的意义。
　　党的代表大会制度是党在制度建设方面的重要举措。
　　中共二大通过的第一个党章规定，全国代表大会为党的最高权力机关，并对党的代表会议制度做了初步规定。如规定党的基层小组必须“每星期由组长召集会议一次”；“各干部每月召集全体党员或组长会议一次；各地方由执行委员会每月召集各干部会议一次；每半年召集本地方全体党员或组长会议一次；各区每半年由执行委员会定期召集本区代表大会一次；全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”等。1925年召开的中共四大第一次规定召开中央委员会全体会议，此后中央全会的召开成为定制。1928年中共六大又规定，以党的全国大会和全国会议代替党的全国代表大会，党的全国代表大会制度被取消。此后直到党中央迁到延安之前，党的会议制度方面的规定没有太大的改变。
　　延安时期党在会议制度方面的变化，主要是在1943年出台的《中央机构调整及精简决定》中，增加了关于召开书记处会议的若干规定。
　　民主集中制度是中国共产党的一项重要制度，是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度”⑥。中共二大明确规定了“少数服从多数”的原则，中共五大第一次明确提出党的组织原则是“民主集中制”。此后“民主集中制”就成为党的建设中的一项重要内容。
　　在延安时期，毛泽东在论述党的建设时，多次提到民主集中制。他指出：“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”⑦“处在伟大斗争面前的中国共产党，要求整个党的领导机关，全党的党员和干部，高度地发挥其积极性，才能取得胜利……而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化……为此缘故，必须在党内施行有关民主生活的教育，使党员懂得什么是民主生活，什么是民主制和集中制的关系，并如何实行民主集中制。这样才能做到：一方面，确实扩大党内的民主生活：又一方面，不至于走到极端民主化，走到破坏纪律的自由放任主义。”⑧
　　在实行党的一元化领导体制时，党中央也强调民主集中制的重要性。1942年9月通过的《关于抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》指出，要严格执行民主集中制，“党的领导的一元化，一方面表现在同级党政军民各组织的相互关系上，又一方面则表现在上下级关系上。在这里，下级服从上级，全党服从中央的原则之严格执行，对于党的统一领导，是有决定意义的”。
　　虽然中国共产党自成立伊始，即强调民主集中制原则，却并没有在理论上予以充分的论述。直到1945年召开的中共七大上，才首次从理论上对民主集中制做了全面的、科学的阐述。在修改党章的报告中，刘少奇指出：我们的党不是许多党员的简单的数字的总和，而是由全体党员按照一定规律组织起来的有机体，是党的领导者与被领导者的结合体，是党的首脑(中央)、党的各级组织和广大党员群众，按照一定的规律结合起来的统一体。这种规律，就是党内的民主集中制。所谓民主集中制，“照党章规定，即是在民主基础上的集中和集中指导下的民主。它是民主的，又是集中的。它反映党的领导者与被领导者的关系，反映党的上级组织与下级组织的关系，反映党员个人与党的整体的关系，反映党的中央、党的各级组织与党员群众的关系”。
　　这一论述，不仅指明了民主集中制对党的建设的重大意义，而且为不断完善这种制度指明了方向。
　　干部制度也是党的制度建设的重要内容之一。
　　中共二大通过的党章，第一次把党的机关负责人和领导骨干称为“干部”，并规定党的干部必须由党员大会或党员代表大会选举产生，必要时可以指定或任命。这是党的干部制度建设的开始。此后党一直较为重视党的干部制度建设。
　　延安时期，毛泽东等人仍然十分重视党的干部建设。
　　毛泽东在《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》和《中国共产党在民族战争中的地位》两文中专门论述了干部问题。在前一篇文章中，他着重指出了干部的重要性：“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部。”“我们的革命依靠干部正像斯大林所说的话：‘干部决定一切’。”在后一篇文章中，毛泽东不仅提出了“德才兼备”和“任人唯贤”的干部选拔的标准，而且还系统阐述了党的干部政策：“不但要关心党的干部，还要关心非党的干部。”“必须善于识别干部。不但要看干部的一时一事，而且要看干部的全部历史和全部工作，这是识别干部的主要方法。”“必须善于使用干部。”“必须善于爱护干部。”
　　张闻天在中共六届六中全会上所作的《关于抗日民族统一战线与党的组织问题》的报告中，进一步提出了选拔干部的四条标准，即忠实于民族，忠实于党，忠实于中国工人阶级事业，而且在实践中已经证明了的；同群众有联系的，为群众所公认与信任的领袖；在复杂环境中，能独立决定方向，并不怕负责的人；遵守纪律的精神，在斗争中受过布尔什维主义锻炼的人⑨。
　　陈云在抗日战争时期发表的《论干部政策》、《关于干部队伍建设的几个问题》、《关于干部工作的若干问题》等文章也对干部的选拔和任用等问题做了深入的分析。
　　刘少奇则在中共七大的报告中，系统论述了党的干部政策，包括团结干部的政策，明确提出选拔干部的标准和方法，把由上而下地识别和选拔干部与由下而上地识别和选拔干部结合起来，提出要加强对干部的教育等。
　　这一时期，党的干部制度的完善，还表现在党校的设立等方面。延安时期，中共中央在延安设立了中央党校，定期对中央及各地的干部进行培训，不仅讲授马克思主义原理，讨论中国共产党历史中的若干经验与教训，也针对教条主义、主观主义和宗派主义的言行进行分析与批判。这一培养与教育制度的建立，为基层党组织充分理解与执行党中央的决策、中央决策在基层组织高效率地实践提供了良好的干部保证。
　　上述党在中央组织制度、地方组织制度、代表大会制度、民主集中制度、干部制度的建设以及下节将要论述到的党的军事制度建设等，共同构成了延安时期党的制度建设的主要内容。
　　这一时期党的制度建设的加强，具有非常重大的意义。
　　首先，由于制度建设始终贯穿于思想建设、组织建设和作风建设的全过程。这一时期毛泽东等党的主要领导人，都强调思想建设和作风建设的重要性，并将其作为党的建设的重点。
　　其次，制度建设保证了党的生存和发展。中国革命长期处于敌强我弱的斗争环境之中，党要想领导全国人民取得胜利，就要发展和壮大自己。在长期的分散斗争和地下斗争的环境中，要做到这一点，就必须健全党的各级组织，严肃党的纪律，保证党的集体领导、扩大党内民主，协调好民主与集中的关系。
　　第三，制度建设保证了党发动群众工作的进行。党要取得胜利必须发动广大群众，要发动群众就必须深入群众，在群众中进行有效的工作。要做到这些，就必须健全党的各级地方组织，尤其是党的基层组织。党对地方组织制度，特别是党支部制度的完善，对于党发动和组织群众起了至关重要的作用。
　　第四，制度建设保证了党的团结统一。在长期的各自为政的状态下，要实现党的团结统一，光强调思想统一是不够的，还必须加强党的民主集中制建设，强化下级服从上级，全党服从中央的原则。通过党政军一元化制度的建立来保证党政军关系的协调，通过民主集中制保证上下级的统一。从而最终实现全党的统一。
　　由此可见，中国共产党之所以能够成为一个组织严密、团结统一的革命政党，能够有效地进行思想建设、组织建设和作风建设，能够有效地发动广大群众，与其一贯重视党的制度建设是分不开的。因此，从这个意义上说，党的制度建设是党的建设的根基。
　　由于制度建设在党的建设中的基础性作用，不仅革命战争时期党的领导人多次强调其重要性，而且在社会主义建设的新时期，党的主要领导人同样十分重视。作为党的第三代领导集体核心的江泽民就曾多次强调制度建设的重要性。在中共十六大上，江泽民就指出：党的建设，要“把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中”；要“坚持和健全民主集中制，增强党的活力和团结统一”，“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制、机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”，“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。改革和完善党内选举制度。建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度”；要“建设高素质的领导干部队伍，形成朝气蓬勃、奋发有为的领导层”。“要认真贯彻领导干部选拔任用条例，注重在改革和建设的实践中考察和识别干部，把那些德才兼备、实绩突出和群众公认的人及时选拔到领导岗位上来。加大培养选拔优秀年轻干部的工作力度，着重帮助他们加强党性修养、理论学习和实践锻炼，全面提高自身素质”；要“切实做好基层党建工作，增强党的阶级基础和扩大党的群众基础”，“要坚持围绕中心、服务大局，拓宽领域、强化功能，扩大党的工作的覆盖面，不断提高党的基层组织的凝聚力和战斗力”；要“加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，探索让干部经常受教育、使农民长期得实惠的有效途径”等。江泽民同志的这些论述，准确无误地告诉我们，制度建设是党的建设的根基。