一、民主政治是法制创新的基础
　　民主，究其本意，是指在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。民主倡导以多数决定为原则，但同时也注重保护个人与少数人的权利。民主与法制密不可分，民主是法制的基础，缺乏民主的法制，将会沦落为维护专制、专断和特权的一种手段。法制是民主的保证，缺乏法制的民主，将会沦落为极端民主和无政府主义，那时，民主将无从实现和得到保障。①作为民主政治，则是为达到让社会愿意参与政治的公民，能通过一个特定的政治制度和社会机制，定期参与重大决策的，以选出或更换政府的公职人员这个既定的目标，而必须运用一种受到约束，而且是采用和平方式解决问题的权力，而这种约束来自成文的法律文件——宪法(Written Constitution)或不成文的习俗这样的一个共识。②民主政治是实现平等、自由、人民主权等价值理念的方式和过程。在陕甘宁边区，认为“从来的革命运动都是人民争取民主的伟大运动，革命与反革命的分野，只在于要不要民众，给不给民众以民主自由。对于英勇斗争的中国，民主始终是团结与进步的基础。因为，离开了民主就不能团结全国人民起来战胜日本帝国主义，没有民主也就没有新民主主义在中国的胜利。而民主与不民主的尺度，主要地要看人民的人权、政权、财权及其他自由权利是不是得到切实的保障，不做到这点，根本就谈不到民主。”这就是为什么边区施政纲领明确规定：“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁移之自由权”，责成当选为行政人员的共产党员应坚决执行之，并指出“人民有用无论何种方式控告任何公务人员非法行为之权利”。可以想像得到，“在陕甘宁边区从过去的民主传统向新民主主义的路程前进的时候，这样的尊重民主自由与保证它的彻底实现，是具有怎样伟大的意义”③。
　　在陕甘宁边区民主政治实践中，选举是体现“主权在民原理”的最为重要的环节，是组织民主政治的开始。边区民主作为国家的根本制度，表明人民当家作主，人民来管国家大事，但不可能人人都来直接管理国家大事，除了最基层的村或街道可以经常召开全体居民大会外，乡、区、县、边区往往难以使得所有人都能直接参加国家事务的管理。在这种条件下，就只能由全体居民选举少数代表来代理他们行使权力。陕甘宁边区民主选举制度的创立正是基于民主政治建设的需要，通过普遍的、直接的、平等的选举原则实现了选民参政议政、表达意志的权利，顺意了民心，巩固了边区政权。边区选举制度的普遍性和平等性的特点也是妥协(均衡)原则的体现。1941年11月，毛泽东在边区参议会的演说中指出：“中国社会是一个两头小中间大的社会，无产阶级和地主大资产阶级都只占少数，最广大的人民是农民、城市小资产阶级以及其他的中间阶级。任何政党的政策如果不顾到这些阶级的利益，如果这些阶级的人们不得其所，如果这些阶级的人们没有说话的权利，要想把国事弄好是不可能的。中国共产党提出的各项政策，都是为着团结一切抗日的人民，顾及一切抗日的阶级，而特别是顾及农民、城市小资产阶级以及其他中间阶级的。共产党提出的使各界人民都有说话机会、都有事做、都有饭吃的政策，是真正的革命三民主义的政策……这样的政策我们叫做新民主主义的政策。这是真正适合现在中国国情的政策。”④从毛泽东的演说中可以看出，新民主主义是一种社会体制，一种均衡的、混合的社会体制。它不是偏于一方，人为地制造对抗和冲突；不是利益独占，你死我活。而是妥协、均衡、兼顾，是理性的和务实的，是切合人的通常心态和中国社会的实际需求的。赋予地主、富农、资本家以民主权利，使他们享有选举权和被选举权，有利于调动他们的抗日积极性，有利于抗日民族统一战线政策的落实。同时，不同意见的合法化，是民主选举得以实际运行的根本保障。依照法定程序自由发表不同意见是民主的根本表现。正如1946年1月24日重庆《新华日报》载文所说：“无论如何，选举的能否进行和能否进行得好，主要关键在于人民有没有发表意见和反对他人意见的权利，在于人民能不能真正无拘束地拥护某个人和反对某个人，至于选举的技术问题并不是无法解决的。解放区实行民主选举的经验便是明证。”⑤边区独创的选举方式，如豆选法、画圈法、画杠法、画点法、烧洞法、“背箱法”等，使得选民能通过选举程序和规则表达自己对不同候选人的看法并选出自己中意的人选。
　　当然，民主政治的构成不是单一的，它是由诸多原理(包括人的尊严原理、平等原理、自由原理、主权在民原理等)、原则(包括讨论原则、妥协原则、多数原则等)、心理和习惯、制度(包括代议制度、政府制度、政党制度、司法制度等)及行为过程(包括决策行为过程、选举行为过程、参与行为过程等)等因素构成的复杂的和完整的系统。系统中各因素之间相互依赖、相互影响、不可或缺。⑥陕甘宁边区正是源于这些原理、原则、心理和习惯、制度及行为过程等因素进行法制创新实践的。
　　二、始终把人民的根本利益作为法制制度创新的基本点
　　马克思主义认为，专制制度的唯一原则就是轻视人类，使人不成其为人。只有在民主的人类世界，人才能成为自由的人，真正的人。人类的共同利益和要求才能得到承认和保障。基于马克思主义的人权思想，毛泽东指出：人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。没有法律上的人民的权利，人民的利益就无法落实、无法保障，所以人民的利益要靠法律上的权利来实现。
　　陕甘宁边区作为新民主主义革命的中心，也是民主的边区。在领导边区人民进行政治、经济、文化、社会建设中，边区政府始终将广大边区人民的根本利益作为党和边区政府一切工作的出发点和落脚点。1940年10月，毛泽东曾经指出：在目前，边区政府应确定人权。不仅要规定工人、农民的人权，而且要规定地主、资本家和工人、农民享有同等的人权。要把一切抗日阶级、阶层人民的权利，通过根本法形式确定下来，以纠正某些干部和群众习惯用工农民主专政的法律对待地主、资本家的错误看法和做法，保障一切抗日人民之人权。这一指示，切中了边区法律存在问题的要害，抓住了法制建设的关键，把法制的中心转到保障人权上来。基于此，陕甘宁边区参议会把保障和实现各民族人民的民主权利作为立法的指导思想。如1941年的《陕甘宁边区施政纲领》规定：“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。”
　　陕甘宁边区政府在调节各阶级、阶层利益关系的基础上，公平施政，公正执法，真正实践了以人为本的执政理念，在人与人之间建立了诚信和睦的人际关系，并通过各种活动渗透于社会生活的各个方面。如关于选举权和被选举权。选举权和被选举权是公民最基本的政治权利，是人民当家作主、体现意志的重要标志。陕甘宁边区在政权形式上，积极推行民主选举制度，强调“民主政治，选举第一”，以此充分体现广大群众的意志。⑦1939年边区第一届参议会通过了《陕甘宁边区选举条例》规定：在边区“除汉奸、刑事犯以及精神病者之外，凡居住边区境内之人民，年满十八岁者，无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产与文化程度之区别，经选举委员会登记，均有选举权和被选举权”。选举“采取普遍、直接、平等、无记名之投票选举制，选举边区、县及乡三级参议会之议员，组织边区、县及乡参议会”。如关于边区弱势群体的生存和发展。边区政府对弱势群体的权益给予了极大的关注并通过立法予以保障。例如，1940年3月1日，边区政府颁布了《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》，规定“凡沦陷区或非沦陷区之难民或贫民，如自愿移入陕甘宁边区居住从事劳动生活者，均得自行移入。凡自愿移入边区居住，从事劳动生活之难民或贫民，可向该居住区域之政府报名，请求登记与优待。”同时规定，对于移入边区之难民或贫民，不得强迫其服兵役和其他劳动服役以及强迫交纳捐税⑧。边区政府还制定了《优待难民办法》、《陕甘宁边区政府关于安置难民的通令》、《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》等法律，对安置移民难民进行了更为详细的规定，同时组织群众开展互助救济活动。边区妥善安置难移民，即是社会安定和谐的需要，也是边区政府关心人民利益的一贯方针。通过这些优待办法，移民难民来边区一年内基本上解决了温饱问题，两三年后大多成了小康之家⑨。对于处于弱势地位和封建桎梏下的边区妇女，谋求自身解放和追求男女平等不只是梦想，而且成为现实。边区政府励志改革婚俗制度，打碎封建枷锁，先后制定了《陕甘宁边区婚姻条例》、《陕甘宁边区禁止妇女缠足条例》、《陕甘宁边区抗属离婚处理办法》、《陕甘宁边区抗属离婚处理办法修正草案》、《陕甘宁边区婚姻暂行条例》、《修正陕甘宁边区婚姻暂行条例》、《陕甘宁边区婚姻条例》等。从立法上保障了边区妇女的人身权和婚姻自由权。如关于边区司法活动中的人权保障，为了方便群众诉讼，边区法院实行了完全不同于旧式诉讼的诉讼方法，如可以口头起诉，不收取任何诉讼费，可以委托诉讼代理人，等等。为了改变司法机关在审判工作中传统的“坐堂问案”的方式，方便群众诉讼，边区在司法实践中，总结推广了“马锡五审判方式”。这一审判方式的核心是亲民、爱民、为民。坚持审判与调解相结合，既坚决执行了政府的法律、法令和政策，又照顾了群众的生活习惯，维护了当事人的合法权益。充分体现了中国共产党司法审判公正为民的根本价值标准和价值取向。
　　实践证明，陕甘宁边区始终将人民的根本利益作为法制制度创新的基本点，对充分调动不同阶级和阶层的抗日积极性，对建立和健全新民主主义法制，促进边区政治民主化和法律化具有重要的历史意义。⑩
　　三、法制创新必须坚持中国共产党的领导
　　马克思主义的宪政观要求必须坚持无产阶级政党的领导，强调“党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导”，“党是阶级的先进部队，是阶级的领导者和组织者，是整个运动及其根本和主要目的代表。”(11)中国共产党作为中国无产阶级先锋队和中华民族的先锋队，代表中华民族与中国人民的利益。陕甘宁边区社会和谐，政权稳定，一个非常重要的因素就是贯彻中国共产党的领导。党的领导并不是“一党专政”，而是实现抗日民主的“三三制”政权。通过“三三制”政权来巩固党的一元化领导，从根本上改变了苏维埃时期“包办代替”、“以党代政”的倾向，强调了政权的独立作用。正如1941年《陕甘宁边区施政纲领》提出的，共产党愿意与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一。以便各党各派及无党无派人土均能参加边区民意机关的活动与边区行政的管理。在共产党员被选为某一行政机关的主管人员时，应保证该机关的职员有三分之二为党外人士担任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。1943年，合水县太北区赖其正曾给延安《解放日报》编辑部寄去一封信，要求《解放日报》解释一下共产党实行党的领导一元化是不是会妨碍“三三制”的实行，共产党的领导一元化和“一党专政”有什么不同。《解放日报》编辑部于1943年5月14日以《党的领导一元化和三三制政策——答复赖其正同志来信》一文做了明确回复，强调指出：共产党实行党的领导一元化是最合乎中国国情的政策，实行党的领导一元化，不但不会妨碍“三三制”的实行，反而会保证“三三制”政策能够更好地实行。在政权问题上，共产党的政策不是“一党专政”，而是各抗日阶级各抗日党派的专政。共产党的“三三制”政策，就是要使一切抗日党派和阶级都有合法地位和民主权利，使他们都能团结起来共同抗战共同建国。(12)通过实行“三三制”，贯彻了党的领导。被选到议会和政府去的共产党员，就必须细心、深入地去研究并把握党的政策；就必须注意研究别人的立场和意见，而想出种种的对策，使别人接受意见，同时也接受别人意见的好处；就必须时时刻刻牢记自己是共产党员，牢固地站稳自己的立场，为抗战和革命打先锋、做模范。“三三制”不仅是符合于全体抗日人民的利益的政权形式，“三三制”还是锻炼党员、党的组织，使之真正成为全体抗日人民、整个中华民族的利益的代表者，成为引导他们走向胜利之路的带路人的必需的途径。(13)
　　实践证明，一元化领导体制表明政党掌握或参与国家政权，并在国家政治、社会生活和国家事务及其体制的运行中处于中心地位。(14)这也是政党政治的具体表现。在政党政治条件下，政党掌握、控制着国家的政策、法令，控制着政府及其机构，政党通过对国家机器的操纵来实现其政治统治。陕甘宁边区以“三三制”为主体的新型建政原则需要党的领导作为根本保障来予以落实。可见，陕甘宁边区法制建设及创新离不开党的领导，是同党的路线方针政策紧密结合在一起的。
　　①参见张光博：《坚持马克思主义法律观》，吉林人民出版社2005年版，第167—168页。
　　②参见潘惠祥：《什么是民主政治?》，学术中华网2004年4月30日。
　　③1941年5月26日延安《解放日报》。
　　④张德昌主编：《共产党员文库》，暨南大学出版社1991年版，第839页。
　　⑤1946年1月24日重庆《新华日报》。
　　⑥参见赵虎吉：《什么是民主政治》，《学习时报》2003年4月23日。
　　⑦参见中共中央在《致中国国民党三中全会电》中提出：“在特区政府区域内，实施普选的彻底的民主制度。”这在我国历史上还是开天辟地第一次。
　　⑧陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编(第二辑)》，档案出版社1983年版，第84—85页。
　　⑨参见郭伟峰、杨延虎：《论抗日战争时期陕甘宁边区政府以人为本的执政实践》，《福建党史月刊》2008年第3期。
　　⑩参见杨永华：《延安时代的法制理论与实践》，《西北政法学院学报》1986年第3期。
　　(11)《列宁全集》第43卷，人民出版社1990年版，第64页。
　　(12)参见中共延安地委统战部等主编：《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社1989年版，第467—469页。
　　(13)参见中共延安地委统战部等主编：《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社1989年版，第440—441页。
　　(14)参见王树林：《政党政治与政治文明论略》，《学术论坛》2004年第1期。