第三章 陕甘宁边区在困境中巩固和发展
　　第三节 《陕甘宁边区施政纲领》的颁布和边区第二届一次参议会
　　一、《陕甘宁边区施政纲领》的颁布
　　1941年5月1日，中共陕甘宁边区中央局颁布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》，简称“五一施政纲领”。这个纲领的大部分内容都是毛泽东审阅初稿时重新改写的。它的颁布，不仅在陕甘宁边区建设史上，而且在中国革命史上都具有重要地位。
　　陕甘宁边区政府成立以后，从1937年到1940年，先后发布过两个施政纲领，它们是“五一施政纲领”的前身。这三个纲领反映了陕甘宁边区民主建设发展的历程。陕甘宁边区的第一个施政纲领，就是边区党委在民主普选运动开始前夕，于1937年6月20日提出的，名称为《民主政府施政纲领》。这个纲领反映了由苏维埃革命向抗日民族战争转变时期的特点，共16条。第二个施政纲领是在1939年1月17日至2月4日召开的陕甘宁边区第一届参议会上制定的，名为《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，共28条，1939年4月4日正式公布。这个纲领的内容较第一个施政纲领更为充分，许多条文的含义也更加明确和完备。如果说第一个纲领主要还是一个临时性的政策规定，那么，第二个纲领已经是一个比较完整的抗日民主根据地的纲领。
　　在边区第二个施政纲领即《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》发布后的两年中，中国的政局发生重大变化，中国共产党领导的人民抗日力量迅速发展壮大。国民党政策的重点从对外转为对内，反共磨擦活动愈来愈频繁，还掀起两次反共高潮。与此同时，国民党顽固派在思想理论上也对共产党和马克思主义发起攻击。他们抹杀孙中山三民主义的革命精神，把三民主义变成反共的旗帜。面对这样的形势，中共一方面要高举这样的旗帜，开展反磨擦斗争，粉碎国民党的反共高潮；另一方面，要进行理论战线上的斗争，捍卫马克思主义和孙中山三民主义的革命原则，并系统阐明自己对中国革命各项问题的基本观点。为此，陕甘宁边区中央局制订并发布了《陕甘宁边区施政纲领》。
　　1941年1月，边区中央局决定并成立了《陕甘宁边区施政纲领》起草委员会。该委员会依据中共中央关于“三三制”政权的精神，起草边区的施政纲领。3月，起草委员会提出了施政纲领的初稿，并经过边区中央局和边区政府召开会议，讨论并修改以后，以草案的方式，上报中共中央。4月，中央政治局讨论并原则批准了这个施政纲领。毛泽东对施政纲领的条文作了具体的修改。关于制定该纲领的原因，4月27日中共中央在发出的《关于发布陕甘宁边区施政纲领的指示》中指出：“此纲领之发布，适当国内外形势发生激烈变化，国民党施行黑暗统治，全国人民彷徨无主之际，实具有严重政治意义。”①纲领在一开始也提出，为进一步巩固边区，发展抗日的政治经济文化建设，以达坚持长期抗战增进人民胜利之目的起见，特提出本纲领，这就把制定与发布纲领的国际、国内背景和目的讲得非常清楚了。4月28日，毛泽东就发表《陕甘宁边区施政纲领》致信任弼时并转边区中央局，要求“请在边区刊物上发表，并印多张广为散布于边境内外。支部书记以上，班长以上，乡主席以上之干部，须使之人手一张”，并张贴于通衢。②4月30日，中共陕甘宁边区中央局作出《关于发布新的施政纲领的决定》，强调“无论在选举前或选举后，一切为本党同志的领导之机关、部队、团体、学校，须照此纲领坚决实施之，党员违反此纲领之任何条文，予以纪律之制裁”③。1941年5月1日，该纲领在延安《新中华报》上正式公布。与此同时，边区的其他刊物，也发布了这一施政纲领。稍后，该纲领加上通俗解释，以小册子发到各机关、部队、团体、学校以及每一个乡村。1941年11月，在边区二届一次参议会上，大会通过接受该纲领为边区施政纲领。
　　① 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1986年版，第88页。
　　② 《陕甘宁边区政权建设》编写组：《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中央党校科研办公室1985年版，第188页。
　　③ 《陕甘宁边区政权建设》编写组：《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，中央党校科研办公室1985年版，第189页。