一、以军用为主的公营工厂的创建
　　从1938年开始，边区政府注意了公营工厂的创办。公营工业是属于抗日民主政权下的国民经济的一部分，它具有社会主义的性质，是边区国民经济的领导力量。公营工业建设的目的是为了供给政府和军队，以适应革命战争的需要，同时也是为了新民主主义经济的繁荣，促进国民经济的发展，改善人民生活。此外，它还负有培养和造就经济管理干部和技术干部的任务，为边区工业建设乃至整个经济建设准备干部条件。
　　公营工业建设的步骤，是从边区的实际出发，首先将原有的工厂加以扩大和加强，把原来落后的生产工具和技术设备加以改进，在可能条件下，逐步改造成为近代企业性质的工厂；然后创办一批急需的工厂，作为公营工业的骨干，带动整个边区工业的发展。1938年，边区政府提出了加强石油、煤矿的开发，扩大纸厂的规模，创立难民工厂，改良印刷厂设备和技术为现代工厂的要求。军需工业是公营工业建设的重点，为了统一指挥和设计起见，边区政府设立了军事工业局，管理兵工厂、边区机器厂、石油厂和修理厂等，委任滕代远为局长、李强为副局长。为了加紧培养工人和管理干部，边区政府除了加强神府纺织学校工作外，又在延安设立一所工业学校，训练一批工人和农村手工业指导人员。
　　在边区政府的倡导下，经过广大干部和工人群众的艰苦创业，1938年边区先后恢复和创建纺织厂、硝皮厂、石油厂各一处，煤矿厂三处，印刷厂一处，造纸厂一处，农具厂一处，以及制灯、制肥皂、面粉等工厂。这些工厂虽小，但是它们的产品可供给边区一小部分需要。如纺织厂在这一年内就生产了粗洋布105匹、纱布40匹、毛巾2712条、毛线173斤、毛袜99双，毛衣90件、绒衣20件、线袜9820双、围巾50条。更重要的是这些工厂的创建，标志着边区公营工业从无到有、从小到大的良好开端。特别是这一年开始创办的难民纺织厂、造纸工厂、被服厂、农具厂、八路军制药厂、石油厂等，逐渐成了边区公营工业的骨干。
　　(1)难民纺织厂
　　1938年8月，国际友人外科医生兰道尔捐款9300元法币，欲在边区建立卫生材料厂，解决边区医药上的需要。建设厅以其中的3000元为资本，派吴生秀、袁光华、朱次复三人筹办纺织厂。厂址设在安塞二区高桥镇，名叫难民棉织厂。9月，国民政府中央赈济委员会委员许世英，经八路军西安办事处拨来赈济款10万元，准备建设贫民工厂借以救济贫民，发展国防工业。建设厅又以其中的1万元为资本，在延安西川口筹办难民毛织厂。因棉、毛织厂都感人力、物力、财力不足，于11月将难民棉织厂迁到延安西川口与难民毛织厂合并，改名为难民纺织厂。吴生秀任厂长，袁光华任工务科长，朱次复任技师。全厂共有职工45人，织布机4台，纺毛机2台，弹花机1台，毛巾机2台，织袜机5台。12月正式开工投产。后来，随着工厂的不断扩大，逐渐发展成为边区纺织业的中心工厂。
　　(2)振华造纸厂
　　振华造纸厂的前身是一个政府与私人合办的小纸厂，1937年设在延安附近的甘谷驿，只有6名工人、1个捞纸池子，采用麻绳头和破布作原料。1938年5月，建设厅把它扩大为造纸厂，主要生产大双纸，专供印刷厂打纸版之用。年底该厂奉命在安塞沟槽渠建立新厂，并派崔中与刘子谋试验稻草造纸获得成功，便以稻草作为造纸原料。后来又试用杨木造纸，亦获得成功。1939年4月，新厂筹建就绪，5月正式投产，月产纸张200余刀。到了8月份增加到560刀。据统计，8月底，全厂共有资金4800元，工作人员7人，杂务人员3人，工人11人，学徒8人。主要生产设备有捞纸池子4个，碾子1座，压纸机1台。由于全厂干部、工人、学徒的共同努力，振华纸厂在初创的时候就取得了显著成绩，为该厂的发展打下了较好的基础。9月，该厂奉命移交给中央财政经济部所属的中国工业合作协会西北办事处延安事务所管理。
　　(3)中央印刷厂
　　中央印刷厂是边区最早的一个公营工厂。1936年创建时共有2部石印机、20名1人。1938年经过扩建和改造，逐步得到新的发展。1939年已有铅印机3部、石印机3部、工人70名，设有印刷、机器、打字、装订、铸字、刻字等六个部门，承担着边区报刊和抗战书籍的印刷任务，解决了边区印刷的困难，对宣传抗战文化起了重要的作用，后来，成了边区最大的印刷厂。
　　(4)边区被服厂
　　1937年，边区的被服供给主要是依靠外来的成品，自己没有什么制造。当时虽有中央红军由南方搬迁来的小型军工被服厂，但制造能力很小，只限于缝制小量衣服和制鞋等，远远不能满足需要。1938年，边区的被服供给主要是由国民政府拨给经费，领些材料，自买自染，在西安加工制作。鞋的供给有一部分是从天津购买，还有其他一些物品甚至从香港购买。就是在这一年，边区政府开始着手筹建边区被服厂，购买了7架机器，招收了20名工人。后来，在中共中央自力更生的号召下，随着边区工业的发展，尤其是纺织业的发展，边区被服厂也逐步扩大和发展，成了边区最大的被服厂，为保障政府的供给起了积极作用。
　　(5)农具厂
　　边区机械工业异常薄弱。在土地革命战争时期，边区只有一个40多名工人的修械所，设备极为简陋，除延长石油厂有一点机器外，在全边区内几乎没有什么机器。1938年2月，企业家和工程师沈鸿将其私有的10部机器设备运来边区献给边区政府成立了农具厂，边区才有了自己的机械工业。
　　沈鸿幼年家贫，小学未毕业就到上海一家洋布店当学徒。他在学徒期间一面做工，一面刻苦自学，阅读了大量关于机械方面的书籍。他在洋布店工作12年后，便离开该店与几个朋友共同筹款5000元，在上海开办了一个小机器厂，名叫利用五金厂，有工人30余人。工厂原有两个生产部门：一个专门制造弹子门锁，一个专门制造汽车活塞梢、活塞环等的专用机床。他在办厂过程中，始终参加生产，掌握了各种技术，成为一名卓越的技师。抗战开始不久，出于爱国热忱，响应工厂内迁的号召，他把一部分机器迁到武汉，想为抗战尽力，经《新华日报》社介绍给八路军汉口办事处。他决定到抗战前进阵地陕甘宁边区。经过种种艰难险阻，终于1938年2月来到延安，并把他的10部机器以及在汉口购买的双活塞冷瓶8马力柴油机1部和10名工人学徒也带来延安，工厂先迁安塞县并入陕甘宁边区机器厂。沈鸿为边区的工业建设，特别是机械工业的创建，作出了杰出的贡献，他自己也开始了新的革命的和战斗的生活。
　　在沈鸿的大力帮助下，1939年2月开始筹建农具厂。7月投产，当月就铸铧507页，对边区的农业生产起了促进作用。沈鸿在工作中一贯谦虚、积极、负责，每天工作至少12小时，有时甚至几天没有好好睡过觉。他的衣服和手同工人一样沾满了机器的油污。1939年底，农具厂共生产大铧6147页，小铧933页，镰刀301把，锄16把，钻4个，还修理印刷机2部。随着生产的发展，工厂也逐步扩大。这时，全厂共有资金2万元，其中固定资产9907元。年产值达到11362元，盈利2185元。全厂有工作人员6人，杂务人员5人，工人11人，学徒10人，小工5人。主要工具有：化铁炉1座、打铁炉1座、沙箱300付、车床2部、钻床2部、钳工工具2付、木工工具全付、煤气机1座。农具厂以这些工作母机，生产出了平铣床、锉刀床、钻床、车床等机器。这些机器都具有轻便的特点，不但搬运便利，同时装置简易。有的机器牛、马曳引作为动力，随处可以安装使用，适合于边区所处的战时环境及工业水平。因此对整个边区工业的发展起了重要作用。
　　(6)八路军制药厂
　　八路军制药厂是在1938年8月开始筹建的，当对民政厅以16000元为筹办费，派李强祯到西安购买器械和原料。1939年1月在关中赤水吕家村正式开工。人员有厂长1人，协理员1人，副协理员1人，技师3人，技佐2人，工人30人。生产部门有西药部、中药部、材料部和管理股等。1939年迁至延安西河口，并进行了机构调整。在厂长下设西药部、中药部、材料部、教育部。各部设主任1人。工厂的设备有：压片机1架，丸筛3付，注射液工具1套，弹花机1架，酊剂漏桶2个。全年共生产注射剂3900合，中药2500磅，片剂250磅。酊剂154磅。八路军制药厂的创建，对解决边区缺药和保证军民健康起了积极作用。
　　(7)延长石油厂
　　为了发展石油，1937年陕甘宁边区政府建设厅接管了延长油矿。1938年，为了保障军需又移交给中共中央军委后勤部接管，陈振夏被任命为石油厂厂长，领导职工进行石油厂的恢复和扩大再生产，成为边区石油开采技术骨干。
　　陈振夏出身贫苦，青年时代曾在上海模范工厂当过练习生，后来在中华电器制造所工作。五卅运动时，领导该所工人罢工，被选为罢工委员会主席，曾被捕入狱。释放后在招商局工作，当过工程师和轮机长。1938年来到边区。被任命为石油厂厂长后，为了迅速恢复石油厂，他同老工人一起，不顾辛劳去收集失落的器材，拼凑起来试产。12月底，他们又把机器搬移到县城附近打新井，终于涌出了石油，为石油厂的进一步发展打下了基础。据统计，1939年全厂共产原油3550桶，汽油197桶，特甲油1381桶，白腊油856桶。
　　(8)兴华制革厂
　　1938年9月，边区政府建设厅以3000元为筹办费，派惠彦祥到志丹县城建立硝皮厂，利用公家窑洞雇老百姓硝皮，卖给老百姓和机关里的杂务人员。但因销路不好，便将硝皮改为制革，动员20多名老百姓参加生产。5月，建设厅派勤务员、饲养员、炊事员来当学徒，全厂共有职工17人，资金增加到2万元。虽然设备很简单，但这一年制皮革3000张。年底，该厂由建设厅移交给中共中央财政经济部工业处管理，改名兴华制革厂。
　　这些公营工厂的恢复和创建，虽然都是初具规模，设备简陋，制度不全，产品不多，但它毕竟是边区兴办工业的良好开端，这对增强工业建设的信心和促进以后工业的发展都起了积极的作用。
　　二、自己动手，自力更生，推动公营工业的发展
　　自从武汉、广州失守后，抗日战争进入相持阶段。1939年，国民党颁布了限制异党活动办法，国共两党之间的关系逆转，而边区的机关学校增多，边区经济开始被封锁，工业品的输入受到了限制，物资需求也增加，于是中共中央和毛泽东提出“自己动手”、“自力更生”的号召，在边区开展了轰轰烈烈的大生产运动。在大生产运动中，一些部队机关学校不但从事农业生产，而且也开始从事手工业生产。
　　这一年工业建设的具体任务是：发展手工业与燃料工业，使工业生产大大提高，供给抗战需要。首先是充实和扩大已有的各手工业工厂，改良技术，提高产量，以作发展边区手工业的基础。其次是普遍的发展农村家庭纺织业和建立群众日用品的手工业工厂。再其次是整理和发展矿产以及发展交通运输。
　　为了推动边区工业的发展，边区政府采取了适当的奖励政策，以提高广大干部和群众对工业建设的信心和热忱。边区政府于“五一”国际劳动节在桥儿沟举办了第一届工业展览会，以资激励。展出各种工业产品2000多种，表扬了工业生产中的先进人物，激发了大家办工业的热忱，对发展边区工业起了推动作用。会后，边区政府和留守兵团后勤部先后派人到西安采购了一些机器、材料，增强了发展边区工业的物质力量。这一年边区除了扩大已有工厂的生产外，又成立了新华化学工厂和光华制药厂，新华化学工厂的前身是张浩所办工人学校附设的肥皂房。当时仅有资金4007，职工20人左右，用煮饭锅熬硷，汽油箱熬肥皂。除生产肥皂外，还生产牙粉、粉笔、墨水等。1939年共生产肥皂22405条。光华制药厂是由华侨青年医生梁金生主持创办的，资金2000元。利用边区的药材精制成各种药品，用科学的方法，把具有数千年临床经验的中药加以综合研究和整理。经过一年多的努力，该厂就生产出特效药14种60万包，受到边区人民的欢迎。另外，在延安十里铺开始探采厚层煤矿。据年终统计，边区公营工厂已增至10个，工人增至700人左右，各方面都较1938年有了新的发展。例如纺织业已能产大布1400匹，产量增加116%。
　　1940年，由于东线紧张，延安又遭敌机轰炸，工厂迁移疏散，力量分散，运输和供销发生困难。为了克服困难和继续发展工业，中共中央提出了“半自给”的政策，并确定轻工业为发展主要对象。根据中共中央提出的方针政策，边区党委和边区政府作出了《关于民国29年经济建设的决定》，要求普遍发展边区手工业，强调健全边区各工厂，使产量增加、品质改进，成本降低、管理健全，并增加纺毛工业，以发展毛织品出口；在延安、安塞增开煤窑，以增加燃料，解决燃料供给。
　　1940年1月，边区政府在新市场举办了第二届工业展览会，检阅了各工厂的力量，展出了各工厂的各类产品，促进了边区工业的发展。政府对工业增加投资，帮助各工厂解决资金不足的困难。由边区银行借款100万元扩大工厂资金，建立正规厂址，继续购买材料。与此同时，政府奖励创造发明，华寿俊等试验用马兰草造纸成功，植物染料也开始研究，制造玻璃的原料也着手搜求，大大扩大了工业原料。边区盛产羊毛，年产约达500万公斤，质地柔软，可织毛呢、毛毯、毛衣，毛袜、毡帽，本地农民很多、穿戴此类手工织品，因此，是解决服装的重要原料。9月间，朱德总司令提倡纺毛运动，自己解决穿衣问题，推动了毛纺织业的发展。各部队、机关、学校响应朱德总司令的号召，都积极筹建工厂，派人到原有工厂学习技术，研究管理方法。著名的黎明毛织厂就是在这时成立的。这一年公营工业各方面又有了进一步的发展。据统计，厂社已增至33个，职工达到1000人。纺织业有了很大增长，年产大布14700匹，产量与1939年相比增长了1050%。
　　总之，1938年至1940年是边区公营工业的初创时期，尽管困难很多，但在边区政府的苦心经营和提倡下，经过广大干部和工人的艰苦努力，终于从无到有，从小到大建立起公营工业的初步基础。但是由于经验不足，一切都是在探索中前进，因此带有一定的盲目性。这些缺点在前进中是不可避免的。随着边区经济建设的发展和公营工业本身的巩固和发展，这个问题才逐步得到克服。