一、厂长联席会议和职工代表大会的召开
　　为了贯彻整财会议精神，发展工业，西北财经办事处制定了1943年工业发展计划，提出边区工业的中心任务：发展纺织和造纸，保证布匹纸张的供给；发展煤矿及榨油等工业。为此，在纺织方面：首先必须维持公营工厂与纺织合作社机子的开工，缺乏资金者，应请求政府酌量批准周转资金。其次，是推动发展家庭和私人工厂的生产，政府代为解决采购原料、推销产品的问题。此外，要切实研究改进与发展毛织品，以提高毛织品质量。
　　在纸张方面：以振华二厂和利华、宝丰、延园等厂的纸张供印刷厂。从3月到年底约产纸3570令至4585令。为完成此任务，必须增加员工110人、牲口25头、设备费65万元，并继续发展绥德分区的造纸业，提倡机关和人民设纸厂。奖励制造优良纸张的工厂与作坊。
　　在煤炭方面：首先，扩大延安煤产量，工资改为计件累进制，改进运输，减低运多，试办公营供销栈。其次，发展各地掘煤，延长石油厂新开或整理一口旧煤井，绥德龙镇与富县各开一新井，关中衣食树在煤井内试打平巷，吴堡、佳县拟设煤栈，收买山西煤炭。
　　此外，在关中试验炼铁，以三个月为试验期，以求得白生铁自产。肥皂厂除提高质量外，并须完成年产36万条肥皂的任务。
　　最后，改造公营工厂和生产合作社的组织管理与工厂会计，务求简明，力避繁琐。
　　为了解决工业建设的资金问题，边区政府决定投资工业及与工业有关的农业、合作、运输等事业费22644万元。其中工业事业费投资总额1000万元内，纺织业390万元，造纸业191万元，矿业95万元，榨棉油业30万元，蚕丝业30万元，化学工业65万元，农具工业45万元，准备费154万元。
　　1943年3月2日，边区建设厅召开了工厂厂长联席会议。参加会议的除了边区13个工厂厂长外，还有各厂工会主任。朱德、邓发、林伯渠、南汉宸、高自立、霍维德、高长久等领导人出席了会议。这次会议，根据高干会和整财会议的精神，检讨了过去的工作，并就质量、供销、开展赵占魁运动及厉行节约、消灭浪费等问题展开了广泛的讨论。最后由刘景范作了《为改造我们的工厂而备斗》的总结。
　　首先，他说明了边区公营工业建设的成绩。他说：在经济落后特别是工业落后的陕甘宁边区，自抗战以来边区政府坚决执行抗战建国的政策，1838年到现在，边区公营工业的建设是有很大的成绩的。建立了纺织、造纸、化学、工具、煤、瓷、印刷、被服、制鞋等大小工厂60余处。供给了军用公用的布匹、纸张、肥皂需要的70%以上；解决了印刷、被服、鞋的全部需要；其他如医药、煤、瓷等亦解决了大半。在供给抗战需要、解决经济困难上起了很大的作用。同时积累了若干管理工厂的经验和培养了一批工厂管理干部。这些成绩的取得，是由于坚决执行党的抗战建国的正确方针，工厂的干部、技术人员、工人，在民主政权之下，发挥了高度的热情、积极创造和苦干的结果。
　　其次，他指出公营工厂存在的缺点主要是：一、在建设公营工业的思想上缺乏一致的明确的认识，许多工厂干部、技术人员和工人，对他们所担负的工作——新民主主义政权下公营工厂的性质、任务和管理方法有不少模糊不清的认识，如：没有认清公营工厂是谁办的，在公营工厂工作的人究竟为谁服务。因此有些人不把革命的经济建设事业作为自己的事业，得过且过，马马虎虎，甚至以被雇佣者对待雇主的态度来对待自己的工厂；某些工厂的党、工会、行政负责人，没有认识工厂党、工会、行政机关奋斗目标的一致性，时常发生不协调的现象；有些厂方对工人，企图用单纯的提高工资刺激工人的生产情绪；在工会工作中，忽略了以政治教育来启发工人自觉的生产热忱，片面强调提高工人的待遇等。凡此种种，都是对边区公营工厂的性质没有正确认识的表现。在管理方法上，许多工厂不理解边区的经济条件，以手工业的生产方式，采用大机器工业的管理办法，不管工厂大小，总有一套大架子，厂长、会计、科长、科员样样齐全，致使有个别工厂工作人员与工人的数目差不多。对于经济核算，也不从办工厂的基本问题出发，在努力企业化，提高产量，改良质量，减低成本上打算，而把经济核算的希望寄托在投机取巧、偷工减料、做生意图利上面。有些工厂，因组织庞大，脱离生产人员过多，制度紊乱，工作松懈，发生了贪污浪费现象，因而制出的成品比市场的售价价格还贵。所有这些，都是没有从边区实际出发，而是凭想当然与搬教条办事，这也说明了指导工业建设的思想不健全。二、作风上存在着严重的自由主义、官僚主义倾向。工厂管理没有统一制度，各自为政，呈现着紊乱状态，工厂中发生惊人的浪费现象，都不追究，不报告上级，不在大众面前揭露，熟视无睹、麻木不仁。这种对党对革命财产缺乏责任心缺乏主人翁精神的行为，是十足的自由主义表现。官僚主义的领导作，风还表现在，坐在机关里订计划，计划完成与否，不切实检查，发生问题不深入调查，彻底解决等等。产生以上缺点的原因，首先是由于长期处在战争的又是农村的环境中，各种条件的限制，不允许建设较大的工业，同时在工业建设上的经验很少，有丰富经验的管理工业的人才不多，不能适应工业建设发展的需要；其次是自由主义和官僚主义作风的影响未能把边区工业建设的经验系统的总结起来，作为工业建设的指针；再次是在工业建设方针和工厂管理问题上受“左”的干扰，空喊“工业机械化”，制订庞大的机器工业建设计划，消耗了边区有限的财力物力。在工业管理问题上，则分裂工厂党、行政、工会的团结，提出“井水不犯河水”的错误口号。
　　改变上述状况，关健在于改造领导的思想作风，特别是肃清自由主义和官僚主义。必须坚决执行党和政府在工业建设上集中领导，分散经营的政策，统一各工厂的领导和制度，发挥每一个职工对革命家务的积极性和主人翁的作用。提倡实事求是，调查研究的领导作风。各部门领导都要了解情况，密切上下级联系，深入到工厂中和工人中去，有计划地检查工作，及时发现和解决问题，提高工作效率。
　　自工厂厂长联席会议后，边区各公营工厂纷纷进行了工作大检查。通过这次检查，各方面都有所改变，特别是广大职工在思想上有了较大的转变。许多工人在检查中反省了过去装病怠工，浪费公物，乱说怪话，与工厂闹对立等等情况，认识到以这种态度来对待自己的工厂，是非常错误的。克服了过去存在的公家的事与己无关和工人做工没有出路没有前途的错误思想。通过检查，开展了批评与自我批评，使脱离群众的官僚主义作风，熟视无睹的自由主义风气，工会工作中的经济主义倾向以及某些落后分子的“干不干，一斤半”的二流子习气，不爱惜工具原料的浪费现象，都有所纠正。过去工会、支部同厂长对立的现象也明显地减少。多数工厂的秩序与面貌从此焕然一新。
　　1943年底，公营工业经过整顿，由1942年的62个增加到82个，产品数量增加，质量也有所提高。如：纺织工业，全边区共有公营纺织工厂23家，工人学徒1357人，织机449架，共产大匹布3.92万匹，比1942年2.2万匹增加了49.7%。差不多快达到自给的一半(全边区部队机关学校约需4.5万匹)，为被服供给，做出了贡献。造纸工业，全边区共有公营工厂11个，工人学徒294人，池子77个，共产纸5671令，比1942年4983多令增加了13%，已够全部印刷之用。全边区共有2个肥皂厂，3个陶瓷厂，1个石油厂，1个火柴厂，1个制药厂，2个皮革厂。以新华化学厂为例，1942年每月平均工徒数为84人，年产肥皂3.1万余条；1943年每月平均工徒数为41人，较1942年减少51.14%，年产肥皂4.82万条，较1942年增加53.30%。此外，边区公营被服厂12个，炼铁厂2个，印刷厂4个，木工厂7个，以及煤炭业、盐业、榨油业和各种小作坊等。这些工厂，企业化的程度虽有不同，但都是向上发展的趋势。各工厂皆超额完成了预定计划，生产率提高了100%，乃至400%(化学工厂)，质量也提高了一步，成本比1942年减低了20—30%。
　　经过整顿，公营工业虽有新的发展，但从边区军民的需要来看，还是相差很远。除了石油和肥皂能够全部自给有余外，其它工业必需品还不能达到自给自足。如纸张年需2万令，只产1万令(包括私营)，尚差1/2；布匹年需31万匹，只能自给10万匹(包括私营与民间织布)，尚差2/3；铁年需470万斤，只能自给1/3，瓷器年需6万件，只有关中、延安能部分自给；染料年需36万两，若以本地种兰则需250万两，大部分不能自给。在工厂内部职工思想有了很大转变，但需进一步提高，领导上官僚主义和自由主义有所克服，但一元化领导也需进一步健全，许多经验还没有很好的总结，工厂的管理制度也需进一步改进。
　　1944年，国际国内形势都发生了重大变化，并取得了反法西斯战争的辉煌胜利。敌后解放区战场日益巩固和发展，反攻形势即将到来。为了发展生产，增强和提高抗战力量，奠定反攻的物质基础，这就给边区的工业建设提出了新的任务。
　　1944年5月1日，边区政府召开了全边区职工代表大会。参加大会的有205人。同日《解放日报》发表了《献给边区工厂厂长及职工代表会议》的社论，指出我们今天的任务，就是要由半自给过渡到全自给，为了达到这个目的，我们的责任就是搞通思想，增加产量，改进质量，减低成本。并指出1943年的劳动英雄代表大会，同心协力地解决边区农业问题——吃的问题。今天，我们召开另一个出色大会，同心协力的来解决边区另一个重要问题——工业问题——用的问题。
　　在这次会议上，深入进行了研讨，代表们都把自己的经验、办法、意见毫无保留地贡献给大会。为了进一步改善工作，有些工厂的职工代表，对各该厂领导上的缺点提出了热诚的批评。党中央、西北局和边区政府非常重视这次会议，朱德、周恩来、刘少奇、贺龙、邓发等领导人到会作了重要讲话。
　　朱德号召大家建立新民主主义家务。他说：“这里首先要讲的是抗战中边区要做到把家务建立起来。”“我们建立的家务，不是社会主义的，……而是新民主主义家务。”新民主主义家务包括国家的与私人家务。我们搞好工厂要了解“公私两利”的意义，先公后私，各工厂要实行全面工资制。分红制度一般要实行，但要反对两种倾向：一是经济主义；二是平均主义。管理工厂，工人要参加但主要靠厂长负责。最后他说：“我们的家务还要象滚雪球一样滚大，家务要大，便还要建立工厂。我们的工厂要带动小手工业，家庭手工业。”①
　　周恩来在讲话中，着重说明了国内外形势，号召到会代表更加努力生产，支援前线，对抗战团结做出更大贡献。
　　刘少奇在讲话中，指出新民主主义的工业建设，是有无限前途的。中国将来也要变成工业国的。我们要好好学习科学知识，好好研究改良技术和管理方法，打下工业建设的基础。我们不但能组织政治军事而且要学会组织经济、组织劳动力、组织市场。
　　1944年5月22日，毛泽东在中共中央办公厅为职工代表大会举行的招待会上发表了重要讲话。他说：“我们边区的工业建设，也和其它一切工作的目的一样，是为了打倒日本帝国主义，没有第二个目的。……要打倒日本帝国主义，必须有工业。要中国的民族独立有巩固保障，就必须工业化，我们共产党员是要努力于中国的工业化的。”“中国落后的原因，主要是没有新式工业，日本帝国主义为什么敢这样欺侮中国，就是因为中国没有强大的工业。它欺侮我们的落后，因此，消灭这种落后，是我们全民族的任务。老百姓拥护共产党，是因为我们代表了民族与人民的要求。但是，如果我们不能解决经济问题，如果我们不能建立新式工业，如果我们不能发展生产力，老百姓就不一定拥护我们。”“但是经济工作，尤其是工业，我们还不大懂，可是这一门又是决定一切的，是决定军事、政治、文化、思想、道德、宗教这一切东西的，是决定社会变化的。因此所有的共产党员都应该学习经济工作，其中许多人，应该学习工业技术。……如果我们共产党员不关心工业，不关心经济，也不懂得什么有益的工作，对这些一无所知，一无所能，只会做抽象的‘革命工作’，这种革命家是毫无价值的，我们应该反对这种空头革命家，学习中国工业化的各种技术知识”②。
　　5月29日，中共中央西北局作出《关于争取工业品全部自给的决定》，指出为了坚持长期抗战，准备反攻力量和克服边区经济的困难，并保证边区军民丰衣足食的生活，我们必须努力发展国民经济。近年来农业生产已有很大发展，但工业品仍极缺乏，必须努力发展自给工业。西北局并提出二三年之内完成工业品完全自给。
　　在争取工业必需品全部自给口号下，1944年边区又新办了一些工厂。据统计，全边区有公营工厂101个，职工6354人。其中纺织厂23个，职工1375人；被服厂17个，职工795人；造纸厂11个，职工394人；印刷厂4个，职工297人；木工与大车厂10个，职工290人；各种化学工厂7个，职工594人；石油厂1个，职工126人；煤和炼铁11个，职工1360人；机械与军火厂10个，职工973人；纸烟厂7个，职工150人。工业品的增长情况：公营纺织厂年产大布4万匹，比上年3.29万匹增长了21%；造纸厂1.5万千令，比上年8000多令增长了87%；新建工业如炼铁厂也正式投产，只有石油、盐产量反而比上年减少。
　　总之，经过边区军民的努力，到1944年底在日用工业品方面：毛巾、肥皂、火柴、袜子、纸张、陶瓷、纸烟等已能全部自给或部分自结。截止1945年日本投降以前，边区工业有轻、重工业与化学工业。职工总数达到1万多人。
　　二、加强企业的领导
　　(1)切实执行集中领导、分散经营
　　新民主主义公营工业的重要特征之一，就是它的组织性和计划性，它与旧的资本主义工业无政府的盲目性的生产是不同的。但是在边区落后的生产条件下，它的具体形式，应该是“集中领导、分散经营”。也就是说必须在集中领导下去分散经营，又必须在分散经营的基础上强调集中领导。把集中领导与分散经营妥善地结合起来。1940年2月，中共中央就提出了“集中领导、分散经营”的原则。这主要是由边区的生产条件所决定的。在边区开始创建公营工业时，1、缺乏工业资本的原始积累，没有工人(即使不熟练的工人)，没有管理人才，没有资金以及工具设备等。2、生产水平很低，停留在微弱的家庭手工业和手工作坊的阶段上。生产方法很简单，资本不需多大，有了劳动力即能自制，这样的条件就规定着必须依靠“大家动手”，要动的是手，而不是机械，大家有的正是一双手，自己学当工人，学习工厂管理，自己想法制造工具。3、边区建立起来的工业是自给工业，当各部门都为完成自己的生产任务而努力时，就能充分发挥其积极性和创造性，竭智尽力将所能筹措的人力、物力、资力动员起来。边区的工业就是从大家动手公私并进，分散经营，手工业为主的方式中发展起来的。事实证明“分散经营”是正确的。但在分散经营时，不能忘记集中领导，如果无限制的分散，必然导致只知局部、不知全体，只知现在、不知将来，对整个经济发展是不利的。但是在中共中央提出“集中领导、分散经营”原则之后，在许多人的头脑中缺乏清醒的了解，只知道分散经营，不知道集中领导，公营工业中曾存在着很严重的盲目性，无计划性，无政府状态，耗费了很多的人力、物力、财力。直到1942年才引起人们的注意，特别是到了高干会才得到全体一致的承认。因此，增加自觉性，实行统一的有计划的领导，便成为改进公营工业的中心问题。
　　根据几年来的经验，为了实现分散经营的基础上的集中领导，主要采取了以下措施：
　　1、所有权适当统一。所有权的过分分散，不可能有组织的具体领导，不可能使有经验与技术高的有利条件下直接而具体帮助缺经验与技术差的企业。为要克服这个弱点，将所有权由小系统适当地统一于大系统。1941年9月中央系统各机关学校所属工厂交中管局。1942年10月，中管局与后勤部的交通、团结纺织厂也合并。
　　2、将生产与消费直接结合。自给性的分散经营下，各单位都以有利可图去选择经营某种工业，这样有利的不一定是所属主管机关的直接消费所需要的，而恰为另一机关所缺乏。在整个财政经济自给政策下，便发生了生产机关没有销路，消费机关缺乏经费之间的矛盾。要克服这一矛盾，边区政府适当地将所有权依生产与消费直接结合的原则加以转变。将中管局的交通、团结二纺织厂和被服厂拨归财政厅，制革厂、酒精厂、制铁厂、玻璃厂、石油厂等拨归留守处。建设厅的农具工厂拨归军工局，难民工厂的三个分厂拨归地方政府。
　　3．几厂合并，联合经营。所有权的过分分散由于财力小而常使经营规模过小，使流动资金的周转困难，原料不能有计划的收购，设备过于简单，而做不到有利的企业核算，因此需要联合经营。采取的办法一是合并。例如1941年9月，中管局统一管理中央各系统各工厂时，将原有的27个厂合并为19个厂，其中8个纺织厂合并为两个。1942年1月先将团结厂与交通厂合并成边区纺织厂，8月后又将兴华纺织厂并入；将利华一、二厂合并于振华厂，11月后又将宝丰厂并入。1944年3月又将三十里铺鞋厂并入交通工厂。这样合并使资金集中，业务改善，有利于工厂的发展。另一种办法是合股经营。例如1944年的西北烟厂与陇东专署于合水合建烟厂，双方各出若干资金与人员，组成合股公司。西北烟厂以此可利用合水烟叶大量制造，而陇东专署因有西北烟厂较高的技术条件而获利，彼此互利各自仍保有自己的所有权。
　　4．统一分配任务。由于分散经营，常使边区的生产种类和生产数量带有盲目性，这对于统一解决全边区自给是不利的。但是出于边区条件的限制，不能将所有权统归某一机关，因此只能采用统一计划分配任务的办法。1943年的厂长联席会和1944年的职工代表会就分别提出工业生产的总任务和总方向，各厂据此制定自己的计划。
　　5．统一供销。由于分散经营，因此采购机关领导不统一，以致原料的分配与调剂不合理，产品销路不畅，因此采取“联合与统一供销”。例如在供给原料方面，比较重要的纱的供给，最初由难民、交通、团结三厂联合采购，后因财政困难等原因，无形解体，成为分散采办。由于领导不统一，发生竞购，不求质量，苦乐不均，纱布市场紊乱等严重问题。1943年4月厂长联席会议决定将难民工厂办事处所有的纺纱原材料，全部交回建设厅和供销总站供销科，组织了供销处。绥德永昌公司也交建设厅作为供销采办处的采办机构之一。这样就使各纺织厂的原料做到统一供应和调剂，不仅克服了苦乐不均，而且统一了土纱市场，提高纺纱质量，节省了各厂的采购人员。在销售方面，采取了订货给制造费的制度，这是一种保障工厂销路的方法。例如难民、边纺、纬华等厂的布，振华总厂、分厂、延园等厂的纸，都由财政厅订购。另外大光纺织厂、米脂合作社纺织厂及私营万合毛纺织厂的布，新中国鞋厂、后勤制革厂的鞋，也由财政厅订购。这种方式不仅使工厂销路无虑，而且还起了调剂各系统工厂生产力的作用。例如1944年财政厅所属交通厂只能生产1万双鞋，仅能达到财政厅供给的1/4，还有3/4任务无着落，而新中国鞋厂，后勤制革厂则生产任务不足，订货制度即解决了这一矛盾。
　　以上这些形式与办法，是随着生产的发展而变化的。特别是在全面自给和全面发展时，分散经营的形式就更多种多样。这就要求切实执行“集中领导，分散经营”，强调照顾全面，统一步骤。要求生产有一个统一的计划，在这个计划下，任务要有分配，资金要有调剂，供销要有调整，技术要有配合，技术人员要有调整。政策要统一，管理制度也要相对统一，最后统一于一个工业的总领导机构——西北财经办事处。一切公营工业，在它的领导下，有计划的发展。边区公营工业建设的历史经验证明，“集中领导，分散经营”是落后生产条件下发展和巩固新民主主义公营工业唯一正确的方针。
　　(2)加强工厂管理一元化，建立厂长负责制
　　为了切实执行“集中领导，分散经营”的方针，公营工厂实行了一元化领导，建立了厂长负责制，纠正了过去“三权鼎立”的现象。公营工厂是一个统一的生产单位，有一定的生产任务，所以只有由政府、厂长集中管理，才能把工厂办好。一是工厂管理一元化，包括工厂与政府关系的一元化，工厂应该只同政府的一个管理部门发生关系，不同许多部门发生关系。政府中直接管理工厂的部门，集中的具体的领导工厂，帮助工厂解决实际问题，把管理工厂的权力，放在完全可靠的干部手里，反对官僚主义与自由主义倾向；在工厂方面，必须绝对服从政府领导，反对任何闹独立性的倾向。二是在工厂内部，厂长代表政府，集中管理工厂内部的一切，凡有关生产上的一切问题，他均有最后决定权，任何部门闹独立性的倾向都必须纠正。一切工人、职员、均应服从厂长领导，完成生产任务，反对同厂方对立的经济主义、平均主义、无政府主义的倾向。工厂内的党支部与工会工作以完成工厂的生产任务为其基本内容，一切党内的、工会的教育与活动，以对提高工人的劳动热忱与劳动纪律为准则。厂长的集中管理，并不取消工厂内的民主，由于公营工厂是革命政权的工厂，不是资本家的工厂，所以工厂的生产任务，只有依靠全厂职工的积极性才能完成。因此厂长必须依靠党支部和工会的帮助，教育与关心职工，发扬民主，来动员全厂人员为完成生产任务而努力。
　　(3)充分发扬民主，统一领导与群众路线相结合
　　边区公营工厂管理的一元化，从1943年4月厂长联席会议后，经过一年的努力，基本上建立起来了。但在实行一元化管理的过程中，又发生了一些偏向。例如，有的工厂把民主作风也取消了，厂务会议也不开了，厂长在办公室里，什么也不管，只下命令；甚至有些厂长把工会主任当做通迅员，把支部书记看成多余的，厂长一个人代替了支部和职工会的工作，滋长了官僚主义作风，厂长不关心职工，不注意生产，对职工教育只是训斥或者惩罚，对工房的事情很少知道；有的工厂建立厂长负责制后，个别支部书记和工会主任把责任全部都推到厂长一个人身上，自己就不负责任。所有这些都使一元化领导不健全，影响工人增加生产，提高质量和降低成本。
　　公营工厂是建立在全厂职工群众基础之上，厂长必须依靠支部和工会去动员和组织职工的劳动热情，发扬职工的创造性，提高职工爱护工厂的责任心。因此，必须充分发扬民主，把统一领导和群众路线相结合。一元化决不是一人化，厂长负责制绝不是厂长独裁制，相反，只有真正与群众结合，依靠群众，关心群众，向群众学习，才能正确领导群众。同时只有依靠支部和工会，厂长才能名符其实地负起责任来。1944年职工代表大会后，许多厂长亲自参加生产，管理生产，经常关心职工生活，从而密切了与职工群众的联系。而许多工厂的支部和工会尊重厂长，关心生产，教育职工，成为帮助厂长完成生产任务的有力助手。
　　三、改善经营管理制度
　　(1)边区对公营工厂的领导方式
　　边区公营工厂，就其主管经营系统来说，主要有政府、军队、机关学校三大系统。这些系统的主管机关与所属企业间的经营关系，采取了报销制、营业制和制造费制三种形式。
　　报销制，是工厂生产所需的一切愿料和经费按预算制度向主管部门领取与报销，生产出来的产品，统统交给主管部门处理。这种制度在创建工厂开始时就实行，这是因为当时许多主管部门办工厂的目的，就是为了解决自己一定的供给问题，不想在市场上出卖其产品。同时办厂初期缺乏经验，很自然沿袭政府机关的经验和办法，采取了报销制。这种制度对于工厂企业化、生产合理化是不利的。因为按照这种制度，工厂只问上级给的任务是否完成了，一切开支是否报销了，至于完成这些任务的开支是否合理财不关心，因此不计成本，不管效益，造成很大浪费。结果是主管部门往往事不分大小都得过问，整天陷入事务主义，而厂长和工厂干部只是一切听从上级安排，很少有独立思考的余地，致使他们的积极性和创造性未能得到充分的发挥。1943年的厂长联席会议强调经济核算之后，有些工厂就开始改变报销制，一部分改为营业制，一部分改为制造费制。
　　营业制，是工厂所生产的产品不是本主管部门所需要的或者需要不多的，因此它的产品需要拿到市场上去卖。要在市场上出卖，就会有竞争，如果物不美价不廉就卖不出去，所以在生产时就要精打细算，实行经济核算，避免浪费，在这一点上，比报销制要好。但是商品生产有一定盲目性，有时可能造成产品过剩积压资金，影响工厂的发展。
　　制造费制，是由主管部门供给工厂原材料订做产品，并付给工厂一定制造费，其中包含工资20%的利润。这种制度，既保存了报销制的供给性方面，克服了它的弊病(不严格核算成本)，又给工厂一定的利润，使工厂可以积累财富，建家务。这对调动厂长和职工的积极性有所帮助。与营业制相比较，它保存了营业制的优点(经济核算)又克服了营业制的弱点(受市场盲目性影响)。所以是比较好的制度。
　　(2)克服机关化实行企业化
　　实行工厂企业化，是提高生产力的重要环节之一。边区公营工厂的管理机构，如前所述由于过去没有办工厂的经验，往往用建设军队或建设机关的方式来建设工厂，用了一大批不从事生产的人员。如厂长、副厂长、指导员、管理员、采买员、勤务员等等，比直接参加生产的人还多；或者由于把城市中大工厂的一套管理机构搬到农村小规模工厂里来，致使生产成本过高；或者由于强调自觉，不敢严格管理，致使劳动纪律松驰。
　　在1943年厂长联席会议以前，工厂中非(正业)生产人员的比重很大，一般占全厂人数的17%—45%。据难民、纬华、中印、光印、化学、被服等7个厂的统计，非生产人员平均占全体职工的32.8%强，最高的新华化学厂占职工总数的45%，最低的边区纺织厂亦占17.5%。在组织机构方面，最少的有3个部门，一般有四五个部门，最多的达10个部门，如边纺厂有3个部门，实验工厂、光华印刷厂、被服厂有4个部门，纬华毛纺厂、新华化学厂及中央印刷厂有5个部门，难民工厂有10个部门之多，而且还有分厂和办事处四处。在层次上，光华印刷厂与被服厂有厂、科、股、组四级管理组织。其它厂都设有科长、组长，这些说明了非生产人员太多，组织机构庞大，给工厂的发展带来严重影响。因此，改善工厂的组织与管理，是工厂企业化的首要问题。正如毛泽东在高干会的报告中指出：“首先应该改革的是工厂的机关化的不合理现象。目前我们有许多工厂在组织上非常不合理，人员多、组织庞大，管理人员和直接生产人员的分配不适当，以及将管理大工厂的制度应用到我们的小工厂上面，这些现象必须迅速改变，使一切工厂实行企业化。”③厂长联席会议也指出“为了办好工厂，必须使工厂企业化”。
　　改革必须精简机构。一是“食之者众，生之者寡”，妨碍成本降低与生产力提高，因此必须精简机构，尽可能使管理人员参加生产，使之适应当时当地的生产力水平；二是公营工厂的新民主主义的生产关系规定了管理机构必须精简，而且也可能精简。因为在公营工厂里，工人与厂方的根本利益是一致的。只有依靠广大职工才能改进工厂管理，提高生产力，因此管理机构应该适应领导与群众相结合的原则，力求层次减少。采取的办法：一是撤销科、股等层次；二是裁并机构和人员；三是职员参加生产；四是提倡兼职，如由厂长兼科长，科长兼组长或提拔工人当职员等；五是将总务供给部门改成合作社独立核算，使供给工作人员自给等。
　　自1943年厂长联席会议之后，都实行了精简。如被服厂非生产人员由原来的21.5%减至14%，化学厂由45%减至38%。光华印刷厂由43.5%减至22.5%。但据1944年4月底18个厂的统计，非生产人员仍平均占全体职工的23.5%，最高的纬华毛织厂为40%，最低的难民厂为8.4%。因此1944年5月召开的职工代表大会又号召进一步精简，向着除了厂长、会计等人以外均不脱离生产的目标努力。会后，各厂又进一步精简，如交通纺织厂非生产人员由18人减至10人，边区纺织厂由11人减至7人(只占职工总数的4%)。在组织机构方面，厂长联席会议后许多工厂也实行了合并精简。如边区纺织厂将合作社归供销科领导，由3个部门并成2个部门。新华化学厂原有公务科、总务科、会计科、化学实验室和瓷窑5个单位。由于实验室不起作用取消，瓷窑不赚钱移交给专署。又将会计科并入总务科，只留工务、总务两科。难民工厂原有棉织、毛织、供销3科，制造部，会计、事务2股，秘书室与技师、副业合作和运输共10个单位，外加三边、清涧、靖边3个合股厂和延安办事处。经精简成为棉织、弹纺两科和制造部，供销科改为合作社，独立核算，其他人事、技师、秘书、会计、事务、医生、保管则合并办公，就减为5个单位，延安办事处划给供销处，分厂全交地方领导。在层次方面，厂长联席会议后也都有了减少。如光华印刷厂撤销了科，被服厂由正副厂长兼科长，等于撤销了科，这样就由五层四级制改为四层三级制。另外，新华化学厂实行工务科兼组长，修理组长兼木工铁工小组长，也收到了减少层次的作用，但四层三级制本身还是比较庞大，故职工代表大会又号召精简，使整个管理机构初步向由大而小，由庞杂而更加精简的方向发展。
　　(3)实行经济核算制
　　工厂在精简的基础上建立经济核算制，克服企业内部的混乱状态，力争以较低的成本获得较多较好的成品。为达此目的，必须很好地计算成本和利润，节省原料、材料，合理地使用生产工具与保护生产工具，发挥职工的劳动积极性，改进生产工具，以提高生产力，使工厂的成品不但数量多，而且价廉物美。过去由于带着浓厚的行政机关内的供给性质，工厂的一切费用，实报实销，人员配备和工作作风就与行政机关差不多，产品成本比市场价格还要贵，很不合算。有些工厂，虽然有经济核算制的初步基础，如统计与成本会计之类的东西，但往往只是形式，没有成为办好工厂的有力武器。
　　经济核算的主要内容，包括以下各类：
　　第一，每一个工厂有相当独立的资金(流动的与固定的)可以周转；克服经常因资金困难妨害生产。
　　第二，每一个工厂单位的收入与支出，有一定的制度和手续，结束收支不清，手续不完备的糊涂现象。
　　第三，依照各厂具体情况，使有些采取成本会计制，有些暂时不采取，但一切工作须有成本计算。
　　第四，每一工厂建立按年按月的生产计划完成程度的检查制度。
　　第五，每一工厂有节省原料与保护工具的制度，养成节省原料与爱护工具的习惯。
　　为了建立健全经济核算制，政府必须根据工厂的具体情况，定出每种生产品的标准质量、标准成本与利润率。对于计算准确，人力物力使用合理、节省，成本低，利润高，发展快的工厂予以奖励；对于不会计算，人力物力大量浪费，成本高，利润少，甚至亏本的工厂，予以处罚。为了贯彻经济核算制，政府方面及时的供给工厂原料、材料与粮食，及时的支付工厂贷款，不使工厂因原材料不济及资金周转不灵，而受停产损失。同时，在经济上同它发生同等的买卖关系，尊重它在经济上的独立性，改变过去把工厂看作行政机关供给部门的观点。
　　自高干会后，特别是厂长联席会议后，各工厂不同程度地建立了经济核算制。但是由于干部文化水平低，许多工厂的管理人员不会打算盘，所以经济核算制没有能够认真贯彻。
　　工厂企业化的另一个问题，是建立必要的规章制度。如难民纺织厂的考勤牌起了激励作用，并打破了互不关心的现象；新华肥皂厂综合工人意见，订了生产规约，也起了积极作用。但是，这样作的还不普遍，有的工厂虽然订了规章制度，但脱离实际，因而收效甚少。
　　(4)纠正平均主义，改革工资制度
　　工资待遇合理与否，对于刺激职工的生产积极性，提高生产的数量与质量有着很大的关系。否定单纯提高工资待遇刺激生产的经济主义观点，并不等于否定工资待遇问题的重要性。边区公营工厂的工资制度，坚持公私兼顾，先公后私的原则，把工人与厂方及工人彼此之间的利益全面地结合起来。
　　边区公营工厂的工资制度，是随着生产力的发展而不断改革的，其主要趋势是由平均主义工资制，经全面工资制，到分红合作制。
　　在边区公营工厂开创初期，一般是采用平均主义的津贴制。就是工人吃穿日用由公家供给外，每月给每人发四至五元的津贴。由于长期的战争生活，很自然地将原来部队的供给制与津贴制移植过来，加上当时经济困难，物价平稳，工人生活费用低，也使其能够存在。但是这种工资制度，有着严重的弊病，它不以技术、勤惰为定资标准，抹煞了熟练与非熟练、勤与惰之间的差别，无法刺激工人的生产热忱与技术兴趣。它还使劳动近乎完全义务性质，因此就有些人认为一切归公，与己无关，干不干一个样，无心积极生产与努力提高技术。随着物价上涨，几元津贴根本无法照顾私人利益，要求增大津贴额，于是，1941年9月，边区政府和总工会把津贴制改为半供给性的混合制，规定工人吃穿日用由厂方按一定标准统筹发给外，轻工业工人每人每月15元至50元的货币工资，重工业每人每月发给25元至70元的货币工资。又因物价继续上涨，1942年5月再将混合制的货币工资改为以小米为单位折计，除原供给标准外，轻工业工人每月每人发给小米8升至1斗6升作为补助工资，学徒4升至8升。混合制比起津贴制，平均主义成分略有减少，较能刺激生产，工人生产情绪有了提高，早上工迟下工，埋头苦干，但是混合制仍然基本上是平均主义的制度，还不能真正地刺激生产。如振华总厂，由于衣食平均供给，好坏工人待遇差不多，有些工人家属顶着“女工”名义同样供给，有家属的工人，比技工所得还多，有些工人就产生了“公家活慢慢磨，做得快划不着”的错误思想，“干不干，一斤半”到处流行。
　　1943年4月厂长联席会议决定“采用全部的按件工资制”即全面工资制。全面工资制有力地否定了平均主义，实行了多劳多得的合理原则。它的优越性有三：第一，刺激了劳动热忱，提高了产量。如边区纺织厂实行全面工资制后，最高工资与最低工资的差额少则5斗，多则8斗；过去一个女工每天打丝40斤，现在每天要打140斤，增加了2.5倍。第二，提高了掌握技术的兴趣。如难民纺织厂，过去工徒衣食的供给一样，工资相差无几，技术水平高低对收入影响不大，学徒对学技术兴趣也不大，甚至技师带学徒修机子，学徒看都不看。但实行全面工资制后，工人一匹布的工资是4升半小米，学徒只有3升6台，使得学徒都想学好技术升为工人。第三，推动了节约。过去公家发给每人每年两套单衣一套棉衣，破了懒得补，烂棉花碎布到处丢，不注意节约。实行全面工资制后，衣服要自己买，就注意了节约。过去有些工人拿到工资后，就吃喝花光，并无节约储蓄。实行全面工资制后，工人建立自己的家务。全面工资制做到了公私两利；但是它不能把公私之间及工人彼此之间的利益全面结合起来。
　　随着客观上的需要，又产生了公私合作制，亦称股分制，1944年开始逐步实行(下称合作制)。各厂做法有所不同，但大体上是工人作人股，厂方以资产作钱股，工人也可以入钱股，然后以一定期限(如3个月或半年为一期)到期按股分红。合作制具有全面工资制所不曾具有的优越性。这就是它使得工人与工厂及工人彼此间的利害关系，因工资与红利的融合不分而彻底的结合起来，工人既是工厂的劳动者又是工厂的股东，普遍有了主人翁的感觉，有了休戚与共、苦乐相关的感觉。因为全面工资制在工厂与工人的关系上表现着劳动的雇用性质，就这种性质本身而言，工人对工厂未必非关心不可。合作制则不同，它使工人处处关心工厂。如边区纺织厂实行合作制后，工人提出了精简工作人员，把行政人员由20人减少到11人，又减到7人。爱护工具节省原材料的风气更浓厚了，成本大大降低，质量也有了提高。实行全面工资制时在工人与工人间往往表现彼此没有多大关系。因为每个工人都与厂方发生关系，因此工人间的互相监督互相帮助就较差。合作制把工人与工人之间的利害关系联系起来，就推动了工人互相监督与互相帮助。另外合作制比起全面工资制更能提高劳动热忱和技术互助等。
　　从边区工资制度的不断改革中可以看到平均主义的津贴制，虽然保障了每一职工最低的生活需要，但弊病较多，全面工资制比起平均主义的津贴制前进了一步，但也存在着一定的缺点，合作制则是比较好的形式，它比工资制又前进了一步。所有这种改革，都与生产力的发展紧密相关，没有生产力的发展，任何改革都不可能进行。但是生产是在不断发展，情况也在不断变化，工资制度不是固定不变的，应该按各种具体条件实行各种各样的按劳动等级和合作互助的工资制度。
　　①朱德：《在职工代表大会上的讲话》，1944年5月10日。
　　②《毛泽东同志号召发展工业打倒日本》，《解放日报》1944年5月26日。
　　③毛泽东：《经济问题与财政问题》(1942年12月)，《毛泽东选集》东北书店1948年版，第822页。