秦公帝王陵

 
　　1972年，联合国教科文组织颁布了《保护世界文化和自然遗产公约》，并首次正式提出“文化遗产”的概念，得到了世界各国的积极响应。此后，随着全人类文化遗产保护意识的不断加强，有关文化遗产保护的相关准则和更新认识也在其后的多个国际宪章和公约中得以体现。我国政府针对文化遗产保护工作的实际需要，也制定和完善了相关的法规制度。这些国际宪章和国内的相关法规制度是开展秦始皇帝陵文化遗产地文化资源管理对策研究的重要依据和基础。
　　一、国际宪章、公约和宣言
　　1964年通过的《威尼斯宪章》(The Venice Charter)，关注历史纪念物保护的真实性和整体性，并且强调古迹的保护意味着对一定范围环境的保护，修复过程应以尊重原始材料和确凿文献为依据。1965年，《威尼斯宪章》由国际古迹遗址理事会(ICOMOS)认定为文化遗产保护方面重要的国际宪章、国际上古迹保护的权威性文献，已成为联合国教科文组织处理国际文化遗产事务的准则和评估世界文化遗产的主要参照。
　　《保护世界文化和自然遗产公约》，1972年联合国教科文组织大会在巴黎通过。其宗旨是“建立一个依据现代科学方法制定的永久有效的制度，共同保护具有突出的普遍价值的文化和自然遗产”。“公约”拓展了《威尼斯宪章》中的“遗产”概念，将古迹、建筑群、遗产地、历史城镇、文化景观、自然遗产及复合遗产都囊括其中。“公约”还规定，设立世界遗产委员会(World Heritage Committee)，由该委员会公布《世界遗产名录》和《濒危世界遗产名录》，并强调“缔约国本国领土内的文化和自然遗产的确认、保护、保存、展出和移交给后代，主要是该国的责任”。截至2007年，全世界共有世界遗产851处，其中文化遗产660处，自然遗产166处，世界文化与自然双重遗产25处。而且，在《世界遗产名录》中，工业遗产、历史运河、文化线路、历史桥梁等新的遗产类型也不断涌现。
　　1985年11月22日，我国正式加入了《保护世界文化和自然遗产公约》。截至2007年年底，我国有35处遗产列入《世界遗产名录》，其中文化遗产25处，自然遗产6处，文化与自然复合遗产4处。
　　联合国教科文组织于1977年颁布了《实施〈保护世界文化和自然遗产公约〉的操作指南》，作为对《保护世界文化和自然遗产公约》的具体操作说明。该指南经过后期多次修订，还将随着人类社会对遗产所达成的最新共识不断进行修订完善。
　　1990年，国际古迹遗址理事会全体大会第九届会议在洛桑通过了《考古遗产保护与管理宪章》(ICOMOS Charter for the Protection and Management of the Archaeological Heritage)，该宪章除导言共九条，由定义与介绍，整体保护政策，立法和经济，勘察，调查研究，维护与保护，展出、信息资料、重建，专业资格，国际合作九部分组成，对于考古遗产的保护与管理具有重要的指导意义。在明确了考古遗产定义的基础上，该宪章对考古遗产的整体性保护政策、立法和经济等方面进行了指导性规定，同时对考古遗产的勘察，调查研究，维护和保护，展出、信息资料、重建等方面提出了相关的建议。尤其值得关注的是，该宪章指出，向民众展出考古遗产是促进、了解现代社会起源和发展至关重要的方法。
　　1994年通过的《奈良真实性文件》(The Nara Document on Authenticity)，特别关注世界文化的多样性及对多样性的众多描述，这些描述涵盖了纪念物、历史地段、文化景观直至无形遗产。2001年，联合国教科文组织在越南通过的《会安议定书》(Hoi-An Protocols)，进一步制定了在亚洲文化背景下的遗产保护真实性专业准则。
　　2005年，在西安举行的ICOMOS第十五届大会，通过了《西安宣言——关于古建筑、古遗址和历史区域周边环境的保护》，提出了文化遗产保护的新理念，将文化遗产的保护范围扩大至遗产周边环境，以及环境所包含的一切历史的、社会的、精神的、习俗的、经济的和文化的活动。
　　2005年10月20日，联合国教科文组织大会第三十三届会议正式通过了《保护和促进文化表现形式多样性公约》(Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions)，确认文化多样性是人类的一项基本特性，文化多样性是人类的共同遗产，并希望通过该公约能够促进地方、国家和国际层面对文化表现形式多样性的尊重，并提高对其价值的认识。
　　二、国内法律法规
　　国内有关文化遗产的法律法规方面，《中华人民共和国文物保护法》(简称《文物保护法》)及《中华人民共和国文物保护法实施条例》比较成熟，并在保护物质文化遗产方面起到了积极、重要的作用。《历史文化名城名镇名村保护条例》等，在一定程度上与《文物保护法》互为补充。此外，各地方也相继出台了有关文化遗产的地方法规。
　　(一)文化遗产保护法律法规
　　1982年11月颁布施行的《中华人民共和国文物保护法》，奠定了国家文物保护法律制度的基础，标志着我国以文物保护为中心内容的文化遗产保护制度的形成。实践证明，这部法律对于提高全民族的文化遗产保护意识，加强文化遗产保护工作起到了重要作用。但是随着社会经济的发展，文化遗产保护工作出现了一些新情况、新问题，原有的《文物保护法》的部分规定已经不能完全适应形势发展的要求。2002年，相关部门对《文物保护法》进行了修订，在如何正确处理经济建设与文化遗产保护的关系、如何正确处理文物保护与利用的关系等方面作了全面深入的修改和完善。它进一步规范了保护与利用的关系：保护和抢救是首要的、是第一位的，利用是以保护、抢救为前提的，是在合理范围内的利用，是有限制的利用。同时，新修订的《文物保护法》将历史文化街区、历史文化村镇的保护纳入法津内容，标志着我国开始建立起单体文物、历史地段、历史文化名城的多层次保护体系①。2007年12月29日，根据实际工作要求，相关部门对《文物保护法》个别章节中涉及的行政审批权限再次作了修订。
　　在新修订的《文物保护法》颁布实施后，国家文物局适时制定了《中华人民共和国文物保护法实施条例》(简称《实施条例》)，并于2003年5月18日由国务院正式颁布，2003年7月1日正式施行。《实施条例》在文物保护法规定的各项原则、制度的框架范围内，进一步明确了各级政府和各有关部门的权利、义务、责任、任务和工作程序，要求各级政府和各有关部门充分发挥各自的职能和力量，团结协作，积极承担起《文物保护法》规定的各项工作任务。
　　2000年10月，国际古迹遗址理事会中国国家委员会在承德通过了《中国文物古迹保护准则》，该文件是参照以《威尼斯宪章》为代表的国际原则制定的，对促进我国文物古迹保护工作起到了一定的作用②。
　　2006年11月公布的《世界文化遗产保护管理办法》，明确规定了“国家文物局主管全国世界文化遗产工作，协调、解决世界文化遗产保护和管理中的重大问题，监督、检查世界文化遗产所在地的世界文化遗产工作”，同时还指出，世界文化遗产保护规划的要求，应当纳入县级以上地方人民政府的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划。国家对世界文化遗产保护实行监测巡视制度，由国家文物局建立监测巡视机制并开展相关工作。该管理办法是国家文物局颁布的有关文化遗产保护管理的最新规定，对进一步加强我国文化遗产保护工作具有非常现实的意义。
　　1988年颁布、2006年修订的《陕西省文物保护条例》，以新修订的《文物保护法》为基础，结合陕西省文化遗产保护工作的实际特点，对于陕西省内的文化遗产保护工作是一个更有针对性，更具可操作性的地方法规。
　　2002年，由陕西省西安市人大常委会会议通过，陕西省人大常委会批准颁布施行的《西安历史文化名城保护条例》，将秦始皇帝陵园的保护工作归入“历史文化风貌区域的保护”一章，并指出，历史文化风貌区域是指除古遗址区域、古城墙及其以内区域外，以文物古迹为依托所形成的体现文物景观、环境风貌和其所在历史时期文化特色的一定范围的区域。并规定，历史文化风貌区域应当保持文物古迹所在地的自然环境、整体格局和空间形态，保护反映历史风貌的建筑物、构筑物、道路、河流、树木和绿地等；历史文化风貌的改造、建设，应当以开辟绿地、广场为主。
　　2005年10月1日正式施行的《陕西省秦始皇陵保护条例》，是根据新修订的《文物保护法》和相关法律、行政法规，结合秦始皇帝陵保护工作实际制定的。在明确秦始皇帝陵文化遗产保护方针的基础上，提出要“正确处理文物保护与当地社会经济发展、人民群众生产、生活的关系。”
　　该条例确定了秦始皇帝陵的保护对象，包括建筑遗址：封土和地宫、内外城垣、寝殿遗址、便殿遗址、园吏寺舍遗址、三出阙遗址；陪葬坑：兵马俑坑、石铠甲坑、车马坑、马厩坑、百戏俑坑、珍禽异兽坑、御府储藏坑等；陪葬墓、修陵人墓地；陵园附属设施：防洪堤、鱼池遗址、石料加工厂、丽邑遗址；遗址内埋藏的文物和其他具有历史、艺术、科学价值的文物。“条例”规定，在保护范围内已有的建筑物、构筑物，危害秦始皇帝陵文物安全、破坏秦始皇帝陵历史风貌和自然环境的，由省文物行政部门责令建筑物、构筑物所有人限期治理；逾期仍达不到治理要求的，应当依法拆迁。“条例”还确定了秦始皇帝陵的建设控制地带，即在秦始皇帝陵的保护范围外，为保护秦始皇帝陵的安全、环境、历史风貌，对建设项目加以限制的区域，其界限由陕西省政府划定并公布；建设控制地带的建设工程设计方案应经国务院文物行政部门同意，其建筑物风格、色调应与秦始皇帝陵的历史风貌和自然环境相协调，建筑物高度不得超过10米。
　　《陕西省秦始皇陵保护条例》对秦始皇帝陵的保护对象加以有效界定，对文物行政部门和秦始皇帝陵管理机构的相关职责做出了相关规定，并对保护区及建社控制地带的保护责任和权利做出了规范，是一部指导秦始皇帝陵文化遗产地资源管理的重要法规文件。
　　(二)其他相关法律法规
　　1982年2月8日，国务院批复国家基本建设委员会、国家文物事业管理局、国家城市建设总局《关于保护我国历史文化名城的请示》，并指出“保护一批历史文化名城，对于继承悠久的文化遗产，发扬光荣的革命传统，进行爱国主义教育，建设社会主义精神文明，扩大我国的国际影响，都有着积极的意义”。该文件精神，对我国历史文化名城的保护起到了非常重要的作用。截至2007年年底，我国国家级的历史文化名城已经达到了110个，历史文化名城保护规划工作在理论和实践方面都取得了较大的发展。《历史文化名城名镇名村保护条例》也于2008年7月1日正式施行③。各省市为了加强对所辖区范围内历史文化名城、名镇和历史文化街区的保护，根据《文物保护法》等相关法律法规和各地实际情况，也相继制定了地方性保护条例，如《北京历史文化名城保护条例》《西安历史文化名城保护条例》等，对指导当地历史文化名城的文化遗产保护工作起到了积极作用。
　　为了加强对风景名胜区的管理、有效保护和合理利用，2006年9月6日，国务院通过了《风景名胜区条例》，并于2006年12月1日正式施行，该条例对风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理作了明确规定，并要求“风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变”。这对于文化遗产地生态环境的有效保护具有一定的实践意义。
　　此外，对一些单体文化遗产的保护工作，我国政府也出台了相关的法律法规，如2006年颁布的《长城保护条例》。各省市也立足本地的文化遗产特色，相继出台了相关的法律法规，如四川省于2002年制定的《四川省世界遗产保护条例》，对本省内的世界文化遗产、自然遗产、自然和文化遗产的保护、管理、利用等相关工作进行了明确规定，其中所提出的“应当建立世界遗产保护监测制度，按照有关规定定期对世界遗产保护状况进行监测”具有实践指导意义，并对违反条例的行为也做出了相应的处罚规定。
　　① 单霁翔：《城市化发展与文化遗产保护》，天津大学出版社，2006年。
　　② 中国古迹遗址保护协会：《中国文物古迹保护准则》，盖蒂保护研究所，2004年。
　　③ 《历史文化名城名镇名村保护条例》，中华人民共和国国务院令第524号，http://www.gov.cn/fifg2008-04/29/content＿957342.htm.

文化遗产地管理对策研究——以秦始皇帝陵为例/张颖岚著．—北京：科学出版社，2013.8