北洋军阀政府一方面不给工商界以必要的参政权，另一方面随意操纵国会为己所用。自袁世凯死后，旧国会虽然恢复，但其作为民意机关的性质和职能日益丧失，甚至沦为军阀争夺政权的工具。1917年6月，军阀张勋复辟帝制，又将国会解散，由此引发护法运动，部分国会议员南下组成非常国会。1918年8月，北京政府又另组“安福国会”，出现南北两个国会对峙的局面。这一切不仅使工商界人士对强权政治深感厌恶，而且对追求多年的议会政治也丧失了信心，对军阀政府和国会不再抱任何希望。于是主张不要国会，由人民直接参与、直接指挥政治，决定国家事情的“直接民权”论和“国民自决”论，一时间盛行于民主人士和工商界之中。
　　《上海总商会月报》发文抨击北洋政府和国会说：我们今日所处之国家为何种国家?曰分离破碎之国家也；所有的政府为何种政府?曰不生不死之政府也。以言财政，则破产之绝境既濒；以言军政，则祸国之武人遍地；以言法律，则十年立国，国宪尚无；以言自治，则地方糜烂，群盗如毛；以言工商，则生计困难，商业停顿；以言教育，则经费窘绌，失学青年以百万计。其他如外债之日增，税收之失驭，币制之凌乱，交通之梗塞。至于国会，则以两次迁移之痛，而不能生一番觉悟之心，不以制定宪法为专职，而日以依附要人，摄取权利为能事。政府和国会既都不可依靠，那么由谁来解决国家所面临的这许多重大事情呢，他们认为只有国民自己来解决。国是会议就是在这样的氛围中产生的。
　　1921年10月，由全国商会联合会和全国教育会联合会联合举行的商教联席会议在上海召开。会议对自1918年第一次护法运动失败和第一次世界大战结束以来，中国所面临的重大内政外交问题进行了广泛的讨论，提出了商教两界对内政和外交的主张。会议通过了4项决议：推派余日章、蒋梦麟列席华盛顿会议，宣传中国民意；发表对内、对外两项宣言；致电各省军阀，劝告息战裁兵；通电各省议会等团体，联合组织国是会议。
　　所谓国是会议，就是协商国家大政方针的机构。按照商教联席会议上的讨论及其给各省各界团体的通电，它以解决国家统一、废督裁兵、制定宪法、地方自治等重大内政问题为目的；以共和国家主权在民为依据；以联合全国各省议会、各省区商会、教育会、农会、银行公会、律师公会、报界联合会、工会等八大界团体共同集议为方式，试图组成一个较大之组织，广泛吸收民意，群策群力挽救国家危亡，集思广益谋划国家要政，以互助合作的精神，筹谋救亡的大计。《上海总商会月报》还发表题为《国是与国是会议》的文章，指出“国是会议所当决心勇往，以建设新政府为自身最终之目的”，“今日之国是会议，非国民之请愿机关，乃国民谋国家根本建设之机关也”，大有以国是会议代行国会职能的意图。这种意图，到国是会议召开之时，更显露无遗。它的开幕词公开宣称：共和国之精神，国家大计在国民自决。我国自国会解散，国民久无监督政府之机关，全国人民无从得适当之结合，以表示真实之民意。发起国是会议，旨在合全国有力团体，解决国家之根本问题。凡尊重我民意者，皆我民之友，拂我民意者，皆我民之敌。
　　国是会议的发起者们调子虽然唱得很高，也对自己的这一举动抱有很高的期望，但是其实际结果远未达到原来的目标。就国是会议的规模而言，原拟邀集全国各省的八大团体代表与会，以达代表绝大多数民意之目的。但是在1922年3月15日举行开幕式时，原定参加会议的21省区、12侨埠71个团体的91名代表，实际报到者只有11省区、4侨埠45名代表。在16日召开预备会议，讨论国是会议组织大纲时，到会者仅有26人。到5月7日会议正式开幕的那一天，实到代表仅有13省区29人，不足法定数额，只得改为茶话会，直到28日幸好又来了一个省区的代表，才勉强凑足法定数额，得以正式开会。
　　出现这种状况，从客观上来讲，与当时直奉战争爆发，交通受阻，影响代表赴会有一定关系。但更主要的原因是不少代表面对军阀党派政治纷争愈演愈烈的时局，对国是会议的效能持怀疑态度，重视不够。有不少代表借故推辞不来，有十几位代表甚至到会以后又中途返回。有的到会代表人到心不到，不参加会议，而另做其他事情，甚或走亲访友。即使是作为会议发起者的全国商会联合会，也对国是会议缺乏信心，还对国会寄予希望，甚至还在国是会议举行期间，就对军阀曹锟、吴佩孚发出的恢复旧国会的倡议表示赞同。5月29日，国是会议发布通电说：自民国成立，十年以来，祸乱迭兴，民生凋敝，国本动摇，症结所在，实由无完全之立法机关，无完善之根本宪法。本会有鉴于此，以为非恢复六年国会(即民国六年的旧国会)，制定良美宪法，不足以谋统一而救危亡。只不过在通电的末了说了几句希望国会改变以前不良行为的话，要求国会重视国家安全、人民福利，扫除当年无谓之争，适应时代潮流，尽快制定完美宪法。作为国是会议东道主的上海总商会，也并没有多大热情。如会长聂云台在商教联席会议上曾赞同发起召开国是会议，但是在上海总商会推举出席国是会议代表时，被提名的聂云台及秦涧卿、汤节之、赵晋卿、穆藕初等人，都推来推去，再三推辞不就，最后通过公决才由聂、汤、赵三人出任代表。
　　就会议的结果而言，只发表了两个宣言，制定了一个《中华民国宪法草案》，除了陈述对时局的看法和主张之外，并没有拿出解决国家根本问题的有效措施来。不过《中华民国宪法草案》，在较大程度上反映了工商界的政治要求，在近代中国的法律文化和联邦运动史上具有一定的意义。宪法草案分为甲、乙两种，甲种11章104条，乙种10章101条，其内容实质上均属联邦制宪法。其中有关条文规定：中华民国为联省共和国。把国权和省权明确分开，计国权27项，省权15项，各得宪法之保障，特别强调国权不可侵害省权。同时也规定中央有干涉、督促、阻止各省的违宪改制、不尽宪法义务和省际武力冲突的权利；当国体发生变化时，各省应互相联合，维护宪法所规定的组织，到国体恢复原状时，各省的行动应立即停止。以此互相制约，保持民国政体之不变。宪法草案还对立法机构、总统、国务院、法院、法律、行政、国民权利和义务、国民教育与生计的组成、权限及其保障，均有明确的规定。其总体原则，在于防止强权人物的专制独裁统治，保障人民的参政、财产、教育和谋生的权利。这也反映了工商界反对军阀独裁统治，谋求本阶级政治地位的意愿。这一宪法草案还为后来的联省自治运动者所继承和发展。
　　当然，在军阀横行的时代里，以商会为代表的工商界想联合地方军阀实行联邦制，达到削弱大军阀的专制统治，消弭军阀混战，建立和平统一的国家的目的，既不可能实现，也不可能有效。事实也是如此，盛极一时的联邦运动，从1924年以后逐渐消失，为新兴的国民革命运动所代替，再次宣告了商会争取民主政治努力的失败。不过，商会争取民主政治的活动并没有就此偃旗息鼓，而是在国民革命运动的影响下又进行了一次新的尝试。