关于清末上海商人自治团体及其从事地方自治运动的情况，目前国内已有学者进行了研究，国外也曾有学者作过一些探讨，为我们留下了可资参考和借鉴的重要研究成果。①
　　上海商人的地方自治，起初完全是出自其主动的历史行动，发起之后经历了三个阶段。第一阶段的自治领导团体称为上海城厢内外总工程局，第二阶段是清政府颁发《城镇乡地方自治章程》之后，各地的地方自治运动开始不同程度地带有某种官办或半官办的色彩，上海城厢内外总工程局改组为自治公所，也进入所谓遵旨兴办时期。不过从上海的情况看，无论是总工程局还是自治公所，都是以商人为主体的自治团体，而不是官办机构。1911年11月上海独立，成立沪军都督府，城自治公所改为上海市政厅，地方自治发展到第三阶段，直至1914年。
　　上海商人开展地方自治活动，主要是为了“保持地方主权，免致外人藉口扩界起见”。②前已提及，20世纪初上海绅商就开始集议地方自治事宜。特别是李平书，早在1900年即研究如何“仿行文明各国地方自治之制”。祝承桂等人也筹款修筑马路，承建桥梁，但当时尚无商人自治团体领导地方自治活动。上海原有南市马路工程局，系1895年为兴建南市马路奏准成立的，马路建成后，1897年改称上海南市马路工程善后局。该局并非自治团体和市政机构，而是上海官府的下属办事衙门。
　　1905年，郭怀珠、李平书、叶佳棠、姚文枬、莫锡纶等人，为“自动整顿地方，以立自治之基础”。③集议创办总工程局，得到苏松太道袁树勋支持。是年8月6日，袁树勋正式照会郭怀珠诸商董，表示“人人有自治之能力，然后可保公共之安宁，人人有竞争之热心，然后可求和平之幸福。……欲求改良之策，莫如地方之人，兴地方之利，即以地方之款，行地方之政，有休戚相关之谊，无上下隔阂之虞，众志所成，收效自易。前贵绅有创办总工程局之议，本道极愿赞成，拟即将南市工程局撤除，所有马路、电灯以及城厢内外警察一切事宜，均归地方绅商公举董事承办”。④
　　9月4日，郭怀珠等人即在学宫明伦堂召集绅商开会，“申说自治关系，并即集议举董章程”。与此同时，造访曾经游历国外的政法学家，了解东西各国地方自治规章，认为仿照外国举行普遍选举“尚多格碍，惟有先就向来办事诸绅商中公同选举，送请核派，以为组织自治之基础”。17日，各业绅商、各善堂团体、书院在明伦堂第二次集会，推选议董候选人30名。26日，各商业代表投票选出商界议董候选人28名，加上其他未入选但“众论交推者”18名，共76人报沪道审批，请在其中择定总董1人，帮董2人和议董30至50人。10月16日，袁树勋照会绅商，委派领袖总董1人，办事总董4人，议事经董32人(后为33人)。10月底，由绅商拟定、经官府审核的总工程局简明章程颁布。11月3日，先行暂借外施家弄民房布置有关事项。12日，迁入原南市马路工程善后局，由该局总办翁子文将各项事宜移交，袁树勋验发钤记，上海城厢内外总工程局即于是日正式宣告成立。
　　总工程局的宗旨，是“整顿地方一切之事，助官司之不及与民生之大利，分议事、办事两大纲，以立地方自治之基础。”⑤局内设两大机构，按西方政治制度，“以议会为代议机关，以参事会为执行机关”。主要负责人有办事总董5人，其中1人为领袖总董(即参事会议长)，常川驻局办事总董2人，常川到局办事总董2人，另有议董33人，组成工程局议事会。“办事总董必须声望素著，操守可信，识见明通，才具开展。议事经董必须通达事务，居心公正”。均由本地绅商及城厢内外各业商董秉公选举，呈请苏松太道核准。领袖总董任期3年，期满另举，办事总董、议事经董任期各4年，“每2年改选其半”。任期内“如有伤害公德，及才不胜任，或意外事故，由各董事会议辞退”。
　　分设议事会和参事会两机构，是使立法和执行两权分离，便于互相监督，防止独断专行。议事会作为代议机关，由数十名议董组成，“是地方全体之代表”。其执掌权限为：(一)创立并改正本局各项章程及规则；(二)关于动用局费，兴办局务者；(三)决议每年出入预算，认定预算外支出、超过预算支出；(四)审查、认可预算报告；(五)议决局内不动产之买卖交换等事；(六)关于本局基本财产之处置；(七)划定财产及建置各物之管理方法。更重要的是，其有关章程还规定：“凡议会于参事会现行之事务及议决事件之曾否实行，收支之是否正当，裁判之是否公允，均有监督及质问之权”。此外，“凡议会权限内应议决之事，参事会不待议决，独断行之者，议会有诘问之权。”⑥
　　参事会是总工程局各项事务的执行机关，“爰立此会，集思广益，以谋办事上之便利，俾局务无阻滞之虑”。⑦参事会由领袖总董、办事总董、各区区长、各部部长组成，每星期开常会一次，每年开年会一次。参事会虽属具体执行机关，但却是实权机构，凡工程局职员，“参事会皆有调查及监督之权”。议事会议决之事件，若参事会认为不便立即施行，经全体成员同意可决定暂缓执行，同时陈明理由，请议事会重新审议。除执行议事会议决事项外，参事会如认为其他某项事务应办，可于会议时发表意见，经多数议决，即以参事会名义，书记记录其事由，由议长移交议事会。另一方面，参事会在某些方面又受到议事会的监督和限制。“凡议会未经议决之事，参事会当谨守权限，无擅自兴办之权。”“如议会调查参事会一切事务，凡查看出入各帐暨裁判供断等事，参事会各员有竭诚报告之责”。⑧
　　在议事会、参事会两大机构之下，总工程局还设有户政、警政、工政三部(有的记载称“科”，负责人称科长)，各部置部长一员，由常川驻局总董分任监督之责。户政部下又设户籍处、地产登记处、收捐处等；警政部下设巡警处、消防处、卫生处；工政部下设测绘处、路工处、路灯处。三部之外，又设有书记处、会计处、翻译处、采办处等具体办事机构。另还设有一个裁判所，类似于司法机构，负责审理有关违警事件及一般诉讼案。凡房屋地产交易、钱债生意等案，原告赴局申诉，即由裁判官问明案情，“或衡情酌断，或会商总董，转邀公正人，或该业董事理处；以息讼端”。⑨盗窃案、人命案暨一切重大案件，关涉刑名者，解送上海县衙。裁判所设正裁判官一员，副裁判官一员，综司有关事务。
　　为办事便利，总工程局将上海城厢内外分为七个区，城内有东城区、西城区、南城区和北城区，城外有东区(东门外)、西区(西门外)，南区(南门外)。“各区地方辽阔，户口繁庶，兴办事件时虞疏略，乃为便利起见，立分办处以专责成，而归简捷。”总工程局在各区分办处分别选派区长、副区长各一员，由总董监督统辖，负责经办总局公议各事。区长须日赴分办处一次，“有稽察一切事务及监督或指导副区长办事之责”，副区长须寄宿分办处，常川任事。如有疾病或特别事故，非得总董或区长之承诺，不得擅离职守。即已经承诺者，其旷职期限亦不得过3日以上。同时，总工程局还根据需要选派临时或常设赞助员，协助正、副区长办理各有关事项。
　　由上可知，上海城厢内外总工程局一成立，就是一个机构比较完备的地方自治团体。1909年1月，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，饬令各地城镇乡分设自治公所。在前此未成立商人自治团体的地区，纷纷遵饬设立自治公所，上海地方官吏也曾迭次照会总工程局，要求遵章筹办。由于总工程局已开办数年，且颇著成效，商人通过掌握其领导权，赢得了相当一部分市政经营管理权，因此“召集会议，决定办法”，提出以总工程局为基础，改组为上海城厢内外自治公所，不另设自治公所。其禀呈沪道的公文称：“总工程局之设，本为地方自治之基础，计自开办至今，已届4年，历办地方各事，均经禀明有案。董局因拟自宣统元年五月初一日起，以原有之总工程局作为上海城厢内外自治公所”。这一要求获沪道和两江总督批准，于是上海商人的地方自治即从1909年7月由自办阶段进入所谓遵旨筹办时期。
　　《城镇乡地方自治章程》规定设立议事会和董事会，实际上总工程局原已设立。1909年正是总工程局议事会四年任满改选之期，所以只是根据清廷颁布的《城镇乡地方自治选举章程》，改选了议事会议长、副议长及董事会总董、董事、名誉董事，成立了新的董事会和议事会。城自治公所根据《城镇乡地方自治章程》的有关规定，将上海城厢内外重新划分为5个区，东区为大小东门外，南区为大小南门外，中区在城内，西区为西门外，北区为新老北门外至闸北。每区设区董1人，赞助员6人。在机构设置方面，与总工程局相比没有什么大的变化，当选的总董、议长等负责人也大多是商人，因而从总工程局到自治公所，仅仅只是名称变动而已，其商人自治团体的阶级和社会属性并无变化。
　　例如原总工程局的领袖总董是李平书，办事总董由莫锡纶、郁怀智、曾铸、朱佩珍4人担任，议事经董33人由姚文枬、郭怀珠等担任。改组为自治公所后，大多数总工程局议董成员都进入了城自治公所的议事会和参事会，并仍身居要职。城自治公所设总董1人，继续由李平书担任，董事3人，系莫锡纶、王一亭、顾履桂。莫原来就是总工程局办事总董，王、顾二人则是原总工程局的议董，均属商界要人。区长在城自治公所时期设有3名，其中西区区长梅豫松是原总工程局议董，南区区长穆湘瑶系继任，中区区长毛经畴虽是新选，但也是商界数得上的人物。城自治公所议事会议长由原总工程局副议长沈恩孚担任，副议长由原总工程局西区区长吴馨担任。41名议员中，有2人是原总工程局办事总董，3人是原总工程局名誉董事，11人是原总工程局议董。原总工程局参事会成员16人(不包括科长)，议事会成员33人，除7人落选，2人进入江苏咨议局外，其他全部都继续任职于城自治公所。可见在人事上，城自治公所对原总工程局有较大的继承性。
　　城自治公所成立后，其权限得到进一步扩充。前述清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》规定，地方自治的范围包括学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业、经费筹集以及其他本地向归绅董办理各事，这实际上就是本地的一部分文教、卫生管理权、农工商务管理权、民政管理权、市政建设权、地方税收权和公用事业的管理权。总工程局时期，已经拥有上述多方面的管理权，但无农工商和文教方面的权利，改组为城自治公所后即获得这两方面的管理权限。开办巡警和裁判所，在清政府规定的自治范围内未明确列入，但总工程局原已办理，而且清政府颁布的章程中说明“向归绅董办理，素无弊端之各事”，可酌情予以通融，允许由自治公所经办。上海城自治公所遂据此规定继续办理巡警和裁判所，仍拥有地方治安权和一部分司法权。
　　在当时中国尚处于封建专制集权统治的历史条件下，商人团体能够在如此广泛的范围内取得一部分自治的权利，是值得重视的新趋向。尽管在实施过程中商人自治团体依旧不同程度地受到清统治者的监控，但它表明商人的势力和影响已不容忽视，同时也体现了中国封建专制制度开始发生前所未有的变化。
　　上海独立后，商人地方自治又随之进入新的历史时期。由于城自治公所许多领导人兼任商团公会及各业商团的负责人，在光复上海的过程中商团又发挥了重要作用，所以独立后他们当中不少人在新成立的沪军都督府中担任了要职。如李平书担任执掌地方一切民政、治安要务的民政总长，原自治公所议员沈缦云，出任掌管财政大权的财政总长，原自治公所董事王一亭出任经管道路工程等方面要务的交通总长。城自治公所议长沈恩孚出任都督府顾问官，议员叶惠钧担任参谋。军事以外的全部地方官职责，几乎均为原总工程局、城自治公所领导人的原班人马所担任。
　　县、市两级地方政府组成后，其主要官员同样大都是原总工程局、自治公所的负责人出任。城自治公所副议长吴馨任上海县政府民政长，原总工程局议董黄庆澜任上海县政府司法长，原城自治公所警察长穆湘瑶任上海县警务长，原总工程局议长姚文枬任上海县劝学长，原城自治公所董事莫锡纶任上海市市长，董事顾履桂担任副市长。于是，过去只是民间自治团体领导人的在野商董，现在成为革命政权中的正式行政官员，城自治公所也改名为上海市政厅，由拥有一部分地方行政权、受清朝地方官府监控的民间市政自治团体，一变而为正式的资产阶级地方行政机关。原城自治公所的议事会和董事会，仍作为上海市政厅的议事机构和执行机构。
　　但是，在管辖范围上，市政厅却反而不如原城自治公所大。这主要是因为闸北地区原本是城自治公所管辖的范围，独立后不久闸北新成立了一个民政总局，由“全国商团联合会”名誉会长、上海商务总会会董虞洽卿任民政长。闸北民政总局不受市政厅统辖，也不受命于上海县政府，而是直接隶属于沪军都督府。
　　应该说明，闸北绅商筹办自治原本在1900年即已开始进行。当时，鉴于“市政的不修，往往为外侨所藉口，以致越界侵权”，陈绍昌、祝承桂等人遂集议“自辟商场，以为实行抵制的办法”。经禀准官府准允，成立了闸北工程总局，“建造桥梁，兴筑沿河马路，承办一切事宜”。闸北工程总局成立后，首先致力于集款修建桥梁，后桥虽建成，却积欠商款甚巨。因经费不敷，难以再从事其他工程建设，而租界当局仍时时企图扩张地界，于是主事诸商提出：“闸北辟界，事关主权、商利，势难延缓，应请归官，早日开办”。⑩1906年，闸北工程总局改归官办，更名为北市马路工巡总局。城自治公所成立后，闸北地区的自治事宜也由其管辖。
　　上海独立过程中，闸北首举义旗，“颇具劳绩”。独立之后“政治情态暂时呈现混乱，因闸北方面主持乏人”，遂将巡警总局改为民政总局，虞洽卿初任民政长，不久因“公务殷繁、势难兼顾”而辞职，由李厚祁担任。另外，还成立了闸北自治公所(后改为闸北市政厅)，闸北地区的市政及自治事宜，由其主持执行。上海市政厅管辖的范围，则只及城南地区，故当时报章有称其为沪南市政厅或南市市政厅的说法。
　　1911年11月21日，江苏省成立了临时议会，通过《江苏暂行市乡制》，次年1月正式颁发施行。这个暂行章程实际上只是由清政府制定的《城镇乡地方自治章程》“稍加修改订定的”，据其规定，“市乡专办地方公益事宜，受本省民政长及本管县知事之监督”，县知事有解散议事会或参事会、撤销议员和董事职务的权力。(11)这样上海市政厅真正独立行使地方行政权的时间非常短暂，不久又受到一定程度的监控。
　　尽管如此，清末上海的商人自治团体，在全国来说是成立比较早的，具有开风气之先的意义。总工程局和城自治公所中，起主导作用的议事会和参事会(董事会)，其成员虽然并不全都是商人，但经考察得知，绝大部分属于商界人士，尤其领导人多是著名商董担任。通过吴桂龙综合各方面资料所列担任议事会议长和董事会董事的45名主要人物职务、简历表，即可概见一斑。(12)
　　关于上海商人自治团体所开展的活动，总工程局成立后，在章程中即拟定了如下内容。编查户口：按户编号，钉立门牌，另刊户口单，按号分给，由各户照单填注，汇造总册；测绘地图：凡城厢内外各街道长短、宽窄及总工程局管辖之地，一律绘测详图；推广埠地：南市浦滩日涨，拟酌填加宽埠地，其迤南马路未通之处，亦拟接展，以兴商埠；开拓马路：城厢内外均拟逐渐改筑马路，以通车马，凡翻造房屋处，明定章程，一律收进，使道路加宽；整理沟渠：城内外支干各河应疏浚浚者，量加疏浚，其淤浅秽臭，有碍卫生者，即填平作路，并筑大阴沟，以通积水；清洁街道：先于南市浦滩设垃圾码头，置备船只，将城内外垃圾逐日车运至船，其店铺之柜台栏杆，应一律收进，街道概不准堆积木植杂物；添设路灯：城内外用煤油路灯之处，次第改设电灯；推广警察：设立警察学堂，切实训练，城内外统设警察，以归一律(前此城内已设警察，城外未设)；举员裁判：由办事总董、议事经董公举正副裁判官各一员，请苏松太道札委，裁判警察案件，案情重大者送县。
　　由上可知，凡户籍的编查管理，地产的注册转让，房屋的登记翻造，道路的开拓修建，河渠的填筑疏浚，路灯的维修添设，巡警的募训设置，地方捐税的收支以及违警事件的处理等等，皆由总工程局管理。除此之外，“所有未尽事宜，随时议办”。(13)
　　从实际情况看，总工程局在4年实践当中，为改变上海市政面貌所作出的贡献也是比较突出的。据统计，总工程局共辟建、修筑道路60余条(段)，修理、拆建桥梁50余座，新辟、改建城门3个，疏浚浜河9处，修筑驳岸7个，修造码头4座，设置巡警人员398名，每年裁决民刑讼案及违警事件1700多起(14)。此外，还招商创办上海内地电灯有限公司，从外商手中收回自来水公司归为商办，派遣学生赴日考察市政，创办政法讲习所，“分期演讲法政，开通社会知识”。同时，还负责管理税收，招商认包浦江船捐，征收地方月捐，筹贷地方公债，呈请拨借工程款筹。社会公益方面，总工程局设立平粜局10处，“办理平粜，充济民食”。并领办平价官米，分设平价处，计城内1处，南市6处，北市4处。改建了勤生院，专为教养平民之所。总工程局还倡导禁烟，勒令烟馆限期禁闭，筹设工艺所以备烟馆佣工报名习艺，同时照会外国领事，申明禁歇烟馆令。(15)
　　在从事上述一系列活动的过程中，总工程局还曾与租界内的帝国主义侵略势力进行过斗争。帝国主义在上海设立租界后，为了进一步渗透扩张，不断企图通过修路、疏河拓展租界面积，总工程局则对其坚决予以抵制。例如1906年和1907年，法租界当局两次提出疏浚西门外方浜桥至小东门一带护城河及卢家湾以西的肇嘉浜。这两条河浜与法租界毗连，主权归属中国，是阻挡法租界向南扩张的天然屏障。法租界当局企图侵占这两河浜的主权，扫除扩张渗透的障碍。总工程局严加驳斥，断然拒绝，使其阴谋始终未能得逞。
　　1909年总工程局改组为自治公所之后，活动内容在原有基础上进一步扩充。财政税收等方面，拨收南市码头捐，订定地方公债章程，处置地方公产，接收带征地丁漕粮捐，征收地方公益捐和广告税(中外商民均须照常缴纳)。此外，拟定洋商租地办法，规定凡公所区域之内，一律不准出租洋商，已出租者应声明前案，其后洋商租地概由公所与会丈局会勘。限制境内添置墓地，整理城根公地，所有城根公地租户直接向公所缴租，租款一律充作自治经费。
　　疏浚河道和筑路工程等方面的政绩，包括捞控肇嘉浜河，改筑小南门城门，修筑外关桥，开濬城濠，辟小东门城门；划定境内干路，捞浚通潮河，规定庙园路线等。据统计，城自治公所共辟建、修筑道路40多条(段)，修理、拆建桥梁10余座，新辟和改建城门6座，建造驳岸3个，码头6个。
　　学务方面城自治公所的成就较诸总工程局更为突出，制定了学务事宜五项办法：(一)就城厢区域，重划学区，与劝学所联合办理；(二)就划定学区，调查学龄儿童，由城自治公所办理；(三)规定每学区至少须设公立小学堂一所，酌量缓急，分年与劝学所联合办理；(四)酌设宣讲所，与劝学所联合办理；(五)于各小学内酌设工商业生徒夜读课。同时，城自治公所特别注重推广初等教育，设置了学务专员管理其事。
　　公共卫生方面自治公所也制定一系列有关条令颁布施行，如禁止在道路、桥梁处停放棺柩，限制在城内添建殡房；改立公共医院和预防鼠疫等；另还清查吸烟并禁儿童吸食烟卷。
　　其他方面还有设立贫民习艺所，办理平价善后，续设裁判所等。另外值得一提的是接办官契事宜。1907年，乡董朱承鼎等人禀准代理上海知县王念祖，将官契改归绅办，于次年元月开办官契总局，不受总工程局管辖。城自治公所成立后，经过交涉，将原属官契总局办理的城厢自治区域内的官契事务归由自治公所管理。
　　在辛亥革命当中，城自治公所也发挥了积极的作用。革命党人确定“以联络商团，媾通士绅为上海起义工作之重心”，主要就是争取城自治公所的商董。在革命形势的敦促和革命党人的联络下，城自治公所的领导人均转向革命一边，组织商团参加了上海起义。独立之后，原城自治公所领导人又参与革命政权，承担了管理城市社会生活的重任。
　　独立后成立的上海市政厅，也开展了一系列活动。在税收方面的活动及职权有：验发船照，规定原赴有关衙门挂号验照的停泊商船，改赴市政厅挂号，照章纳税，税款充地方公用；征收房捐，房捐原由行栈、庄号、店铺缴纳，独立后经商会集议改作地方税，由市政厅管理征收，归为月捐。清道、路灯、道路工程及业户建筑，也由市政厅分区派员经营，有关捐税改为地方月捐，照各区捐章一律征收；管理船政，革除埠头、船甲名目，由市政厅市舶科派员专理：募集公债，原计划募集银40000两，后得实数2000余两。
　　学务方面主要是规办学校，接收各小学堂，由学务专员规划整顿，继续开办，分别支取经费；其次是派遣留学生，由市政厅通告招考，经学务员考验录取，送美国哈佛大学学习医科，每人学费、膳宿费年250元，由市政厅付给。
　　道路修建及工程建设方面，拆除了旧城墙，新修了马路；并修桥填浜，主要工程有新闸桥修筑，拆除十六铺桥，填平淤浜，设轨行车，在肇嘉浜南蒲肇河西，至徐家汇、土山湾等处，分筑干支马路。另还建成贫民习艺所新屋和新普育堂，添建小学校校舍等。
　　在三年时间内，上海市政厅和闸北市政厅共设立和接办小学堂19所，在校学生数达5000余人，兴建、修筑道路70余条(段)，修理、拆建桥梁20余座，修建公屋、校舍10多所，修筑驳岸两个。(16)特别应该指出的是，上海市政厅主持拆除了旧城墙，“改筑宽阔马路，竭力整顿，俾全市街衢一律修治，非特内地商务可以振兴，即租界人民亦必乐归我土。”(17)
　　综上可知，上海商人自治团体取得的成绩是十分令人瞩目的。它赢得了相当一部分地方行政权，在某种程度上已具有类似于地方行政机构的性能。但是也要看到，它还不是一个能够完全独立行使全部职权的自治团体。总工程局时期，第一任领袖总董、办事总董均由苏松太道袁树勋指定，后虽由总工程局议事会自行公举，但仍须报官府审核批准。总工程局裁判所拥有的司法权力也是有限度的，重大案件都必须送交县衙审理。议事会虽具有一定的立法权，但所制定的规章多系“本局各项章程及规则”，仅有少数地方治安方面的条例，对于清朝上海地方当局则只有提出建议的权利。议事会所谓监督行政，也主要只是限于对总工程局的参事会，规定参事会不得独断擅行，随时接受议事会的监督和调查，对于清朝的上海地方政府，则不仅无监督其行政之权，相反还要受官府的监控。
　　1909年清王朝推行地方自治，对商人自治团体的监控仍十分严格。总工程局改为城自治公所后，受官府的监督即更为明显。例如议事会议决施行的事件，在总工程局时期可直接交由董事会执行，这时却必须送交地方官审核，经允准后才能移交董事会实施。清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》还规定，地方官有权检查绅商自治有无违例之处，可随时加以纠正，甚至有权解散城镇乡议事会、董事会和各有关职员。所以，总工程局和城自治公所都只是拥有一部分地方行政权，受到官府监督和限制的商人自治团体。
　　还应该指出，总工程局虽然宣称其“议会为地方全体之代表”，但实际情况却并非如此。事实上，总工程局和城自治公所都只能是商人有产者的社团，主要反映和维护有产阶级的利益。此从其选举规则即可显而易见。如总工程局议事会章程规定：“议董由本地绅士及城厢内外各业商董秉公选举”，选举人必须“年纳地方捐税10元以上满3年”，受破产律之处分而未过5年者也无选举资格。被选举人必须“年纳地方捐税20元以上满3年”，受破产律处分而未过10年者无被选举资格。因此，绝大多数没有产业的劳苦民众和资产微薄者，在总工程局的议事会中都难以问津。总工程局组织议事会时从未进行过地方普选，仅各社会团体和各商业行业的商董代表参加，如此选举组成的议事会号称为“地方全体之代表”，只能是自我标榜。
　　城自治公所选举时还根据清政府颁布的《城镇乡地方自治选举章程》，将选民划分为甲级选民和乙级选民两种，其划分依据完全是按照选民资产和纳税的多寡决定。吴桂龙统计1909年12月城自治公所公布的选举人数是3644人(包括租界内纳正税者)，后来参加投票的有1104人，按照当时上海城区人口204388人(不包括租界人口)计算，选民只占1.78％，实际参加投票的人数只占0.54％。议事会的60多名议员，分别从甲级选民和乙级选民中各选一半，而参加选举的1104人中，甲级选民仅147人，5人中即有1人当选，乙级选民957人，每32人才有1人当选(18)。因此，参加城自治公所选举的选民虽多于总工程局，但也仍然是有产者具备选举与被选举权。既无资产又无文化的劳动群众，始终只能是被排除在局外。这些都表明，上海商人自治团体无论在自治的权限上，还是在选举制度方面，均有一定的局限性。
　　① 国内的研究成果见吴桂龙：《清末上海地方自治运动述论》，《纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文选》，下册，国外有(美)Mark Elvin：The Administation of Shanghai，1905—1914.载The Chinese City Between two Worlds，Stanford University Press， 1974。
　　② 蒋慎吾：《上海市政的分治时期》，《上海通志馆期刊》，第2卷，第4期，第1269页。
　　③ 蒋慎吾：《上海市政的分治时期》，《上海通志馆期刊》，第2卷，第4期，第1222页。
　　④ 《苏松太道袁照会邑绅议办总工程局试行地方自治文》，《上海市自治志》，《公牍甲编》。
　　⑤ 《上海城厢内外总工程局简明章程》，《东方杂志》，第3年，第1期。同年第12期《东方杂志》所载《上海总工程局暂定章程》第一章“设局总纲”，记为“本局于光绪三十一年七月遵奉苏松太道袁照会设立，酌收地方税，以办理地方公共事务，助官司之不及与民生之大利，以立地方自治之基础。
　　⑥⑦⑧ 《总工程局议会章程》，《东方杂志》，第3年，第12期。
　　⑨ 《总工程局裁判所章程》，《东方杂志》，第3年，第1期。
　　⑩ 《申报》1906年6月14日。
　　(11) 《江苏暂行市乡制》见1913年江苏内务司编《江苏内务行政报告书》，上编。
　　(12) 参见吴桂龙：《清末上海地方自治运动述论》，《纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文选》下册，中华书局1983年版，第425—437页。
　　(13) 《上海城厢内外总工程局简明章程》，《东方杂志》，第3年，第1期。
　　(14) 《上海市自治志》，《工程成绩表》，《警务成绩表》。
　　(15) 蒋慎吾：《上海市政的分治时期》，《上海通志馆期刊》，第2卷，第4期，第1127—1128页。
　　(16) 见《上海市自治志》，《学校成绩表》、《工程成绩表》。
　　(17) 《时报》1912年1月13日。
　　(18) 吴桂龙：《清末上海地方自治运动述论》，《纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文选》下册，第411—415页。