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建章立制,明确行为规范

李忠全 马广荣 马朝琦

  廉政建设靠什么,要靠教育,要靠强有力的思想政治工作,但更要靠法制法规和健全的规章制度。这样一方面可以约束限制和防止某些不法行为,另一方面依据法规条文毫不留情地惩处任何腐败分子。延安时期尽管还不可能制定和形成完备的法律体系,革命战争年代不具备这样的条件。但是,那时我们党和革命政府依靠法制惩治腐败的意识和做法十分明显,也正是依靠这些法规、制度和铁的纪律保证了廉政建设的有效开展。
  (一)建立必要的规章制度,约束公务人员行为
  制度具有规范作用,没有规矩,不成方圆。边区的法律是政府生活的规矩,党的纪律则是党内生活的规矩。党的建设的实践证明,制度建设是保持党政机关廉洁的重要保证,它可以减少乃至消除滋生腐败现象的土壤。早在1926年,中国共产党就认识到通过制度建设来防止贪污腐化的重要性。是年8月,中共中央向全党发出《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》,指出了“坚决地清洗这些不良分子,向这些不良倾向作斗争,才能坚固我们的营垒,才能树立党在群众中的威望。”可以说,这是中国共产党第一次正式举起了反腐大旗。土地革命战争时期,我党为防止和严惩贪污腐化,先后制定和颁布了《关于惩治贪污浪费有为》的训令和《政府工作人员惩办条例》等法令,对具体的惩办方法作出了明确的规定。1933年12月15日,中华苏维埃共和国临时中央执行委员会主席毛泽东签署《关于惩治贪污浪费行为——中央执行委员会第26号训令》,更进一步具体规定了惩处贪污腐败分子判处死刑和有期徒刑的量刑标准。这些都表明,中国共产党的反腐斗争开始向制度和法制的方向迈进。
  延安时期,随着抗日民族统一战线政权的建立,针对国民党政府腐败的现象,中国共产党在《抗日救国十大纲领》中明确提出了“建立廉洁政府”的任务。为此,于1938年8月,陕甘宁边区政府颁布了《边区惩治贪污暂行条例》,后来经过修订形成《陕甘宁边区惩治贪污条例》(草案),重新规定了惩治贪污分子的法律条文。在当时,边区厉行的法律,以适应于边区的环境及抗战的需要为标准,以中央所颁布各种法律和规范为原则,并考虑了地方的实际情形。因此,在边区处理任何的案件,一方面根据法律的条文,同时却特别根据事实,说明理由,而斟酌法律上所规定的刑罚加以判决。还有些特殊的过去革命的历史传统,如土地、婚姻等问题的解决,则以革命的传统及边区政府所颁布的一切文告为依归。
  正是基于上述原因,边区政府在抗战和解放战争期间还先后制定颁布了一系列相关的法律条例和文件。比如《陕甘宁特区政府施政纲领》、《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区施政纲领》(即五一施政纲领)、《陕甘宁边区宪法原则》,以及《陕甘宁边区保障人权财权条例》、《陕甘宁边区军民诉讼暂行条例》和处理土地纠纷与婚姻案件的单项文告等,这些具有法规效应的条文,对完善边区法制建设起到了相当重要的作用。
  再比如,为了保证抗日民主政权的纯洁性,对干部的选拔、任用也作出明确具体的规定。如《边区各级政府干部管理暂行通则》、《边区各级政府干部奖惩暂行条例草案》、《边区各级政府干部任免暂行条例草案》,以及《边区政纪总则草案》、《边区政务人员公约》等。这些条规,不仅对干部的严格管理、任免、奖惩作出了规定,而且对干部廉洁奉公、遵纪守法行为作了规范,特别严肃指出了任何有危害群众利益和贪污腐化、营私舞弊等行为的人都不得任用的硬性决定。此外,对一些干部工作不负责任,玩忽职守,或徇私舞弊等行为者,边区政府还制定了《公务员惩戒办法》,根据情节轻重予以及时惩处。
  (二)实行以政纪与公约为主的铁的纪律
  政纪和公约是执行路线的根本保证,是政府机关坚定地贯彻执行政策法令,推行政务,有秩序地从事各项管理活动的必要条件。同时,也是防止权力运行脱出法律轨道,侵犯国家和人民利益,推行奉公守法和公正廉洁的根本保证。
  1942年前,由于游击习气的影响和外来思想的渗透,边区内有些地方或某些部门,政纪松弛现象严重,轻视参议会,不执行其决议,个人独裁专断,忽视集体决定以及政令紊乱、制度分歧,不尊重统一领导,甚至对政策法令阳奉阴违等问题不断发生。为了确保政令统一,有效规范公务人员的行为,1943年4月25日,边区政府颁布了《陕甘宁边区政纪总则草案》,同年5月8日公布了《陕甘宁边区政务人员公约》,这两个法规对边区廉政建设起到了很好的保证和促进作用。
  政纪总则以民主集中制为指导,从维护和加强集中统一领导的目的出发,全面规定了各级政府和工作人员应当遵守的基本原则和组织纪律。
  它确定了边区政权内部的相互关系,是推行政务活动,必须遵守的第一组织原则。《政纪总则》明确指出,各级参议会虽为各级政权的最高权力机关,但边参会则处在最高指导的地位。上级参议会的决议、法令与指示,下级参议会必须执行,下级参议会无权改变、否决或停止上级参议会决议、法令与指示的权利;在政府和参议会之间,各级政府必须毫不动摇地认定各级参议会为各级政权的最高权力机关,应该服从各级参议会,执行它的决议,并对其负责,接受它的监督和指导。可是,上级政府对下级参议会的决议,认为不适当时,有停止其执行或纠正的权利;各级政府之间,必须承认边区政府是边区最高行政机关,各级政府一律服从边区政府。各下级政府服从各直接上级政府,执行上级政府决议、命令和指示。如有不同意见应随时向上级政府反映,在未有新的指示以前,仍须执行原决议、命令和指示,不得有任何反对的表示。各级政府应以其职权处理政务,不得逾越权限,标新立异,违犯边区政府法令。上级政府接到下级报告或请求,应及时批答。
  它规定了各级政府长官与各级政府委员之间的关系,是推行政务活动必须遵守的另一组织原则。各级政府委员会是各级政府决定政务的权力机关。边府正副主席是边区最高行政长官,对边府委员会负责。只有在两次政府委员会之间,所发生的关于政策、法令、制度之设施、人事之进退以及重要指示,才由正副主席裁决。各下级政府长官对上级政府及各该级政府委员会负责。各级政府委员会开会,须有半数委员出席始能生效,其决议案取决于出席委员之多数。决议案一经通过,各级政府委员及长官即须执行,如有不同意见,得于下次会议时提出,或向上级政府提出,但在该政府委员会或上级政府未有新的决定之前,仍须执行原决议案,不得有所违犯。各级政府为处理日常政务,设立政务会议,政务会议由各级政府首长主持,其决议案取决于政府首长。边府各厅、院、处、会,专员公署各处、局,县(市)政府各科,为执行政务设立工作会议。工作会议由各级职能部门长官主持,其决议案也取决于长官,并须呈报各级政府首长批准。
  它规定了各级政府和工作人员的政纪,是推行政务活动必须遵守的纪律原则。各级政府和政务人员必须遵守下列几项制度要求:(一)各级政府工作人员,必须坚守工作岗位,不得擅离职守。因故请假,呈由直辖上级政府或该级政府长官批准。(二)各级政府工作人员必须坚决执行各该级政府及领导人的决议、命令和指示,如有不同意见,可向领导人提出,但在未有新的指示前,仍须执行原决议命令和指示。(三)各级政府工作人员不得发表与边府政策法令相抵触的文字或谈话,对全边区性的事件,在边府未曾发布主张之前,下级政府及政务人员不得向外发表意见。对政府决议,非经决定或长官许可,各级政务人员不得自由宣布,对自己承办或与闻的机要事件,尤须严守秘密,不得擅自泄露。(四)各级政务人员对政府工作或负责人员有建议和批评之权利,但须依照一定的组织手续提出,不得背后乱说或做不负责的言论。(五)各级政府工作人员接到人民向上级政府控告的诉状,特别是控告政务人员的诉状,即随时负责转呈,上级政府不得有任何阻难,亦不得置之不理。对各级政府机关和政务人员的行为,如有违背政纪总则者,即认为违犯行政纪律,将按其轻重的程度和不同的情节加以议处。
  《政务人员公约》是对《政纪总则草案》内容的补充和具体深化,进一步提出政府工作人员应当遵守的十条行动准则。(1)忠实施政纲领,贯彻法令决议。施政纲领是边区政府的大政方针,法令决议则是它的具体化。政务人员必须忠实奉行,贯彻到底,不可阳奉阴违,有始无终。(2)坚持民主集中制,遵守政府纪律,服从整体利益。民主集中制是边区的组织原则,对上级要尊重要服从,有意见可提出,不能因此闹独立性;对下级要了解要关心,虚心听取他们的意见,不犯官僚主义;对同级或有关部门,要从全局出发,识大体,顾大局,不犯本位主义。要严格恪守政府纪律,个人利益服从组织利益,部分利益服从整体利益。(3)调查研究,深入检查,总结经验。调查研究,是我们的基本工作方法,决定政策或工作,要有周密的调查研究,免得犯主观主义。执行政策和推进工作,要深入检查,以便及时发现问题,纠正错误,发扬成绩,以求彻底贯彻。执行完毕或告一段落,要总结经验,提出新任务,扩大成果。(4)积极负责,发扬创造精神。对工作认真负责是边区政府人员的工作精神。要忠于职守,勇敢任事,切实负责,对工作要有主动性,创造性和计划性,不避难就易,避重就轻。(5)公正廉洁,奉公守法。这是边区政务人员必须具备的品格。在品格道德上要成为模范,为民表率。要知法守法,不滥用职权,假公济私,不要耍私情,不贪污,不受贿,不赌博,不腐化,不堕落。(6)互规互助,正人正己,贯彻“三三制”精神。在施政纲领与民主集中制的指导下,政务人员要发扬批评与自我批评精神,劝善规过,切磋琢磨,互相帮助,善与人同,不存成见,不意气用事,一意孤行,不一味迁就,互相包庇,同流合污。(7)爱护群众,密切联系群众。群众是我们的依靠和支柱,政务人员要善于联系群众,了解群众情绪,关心群众利益,倾听群众批评。要站在群众之中,不要站在群众之上。不侵犯群众丝毫利益,不贪占群众一点儿便宜。(8)拥护抗日军队,积极帮助军队。八路军是边区人民的支柱,抗日的坚强力量。政务人员要尊重军队,帮助军队解决困难,保证军队供给,优待抗属,安置退伍军人及抚恤伤亡,密切军民团结和军政团结。(9)提高政治警惕性,严防敌探奸细。要严防敌探奸细破坏活动,维持社会秩序,巩固边区政权。政务人员要时刻警惕自己,反对太平观念,反对麻木不仁。凡有关政府与军队的机密事件,要严守秘密,政府公文印信,要严密保藏。(10)努力学习,学而不厌,诲人不倦。政务人员要发扬批评及自我批评精神,树立良好的学风,提高自己,帮助别人,不自高自大,也不自暴自弃。
  由于《政务人员公约》条文简明,注释清晰,因而容易记忆,便于执行。《政务人员公约》和《政纪总则草案》的颁布实施,对于纠正各种无组织无纪律的行为,在实践中产生了巨大的作用和影响。他们非常明确地规定了政务人员如何去做事,哪些事不应当去做,是进行廉政建设极具特色的规范性指导性文件。
  腐败行为,违反党和政府的革命纪律,因而铁一般严肃的纪律,是防止产生腐败的关键。陈云在《为什么要开除刘力功的党籍》一文中告诫说:党内任何人都要遵守纪律;破坏党纪,实质上就是破坏革命;必须与任何破坏纪律的倾向作斗争,决不允许那些明知故犯的不遵守纪律的分子存在。李富春在《陕甘宁边区党的工作》一文中指出:要严肃党的铁的纪律,坚决反对一切破坏党的纪律的行为,反对一切自私自利,贪污腐化,消极怠工,风头主义的现象。李维汉专门撰写了《论党内铁的纪律》一文,特别强调:党内无论何人,不论他是普通党员,抑是领导人物,党内无论何种组织,不论它是高级领导机关抑是下级支部,都务必毫无例外地一律遵守党的纪律。党内没有什么可以不遵守纪律的特权。
  延安时期,之所以党风和廉政建设能够搞好,就是运用铁一般的纪律去约束了党员干部的行为,去惩治了腐败消极现象。由此可见,建立健全法制法规,完善制度建设,以及执行铁的纪律,是延安时期廉政建设的一个重要经验。