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把干部的权力置于广大群众的监督之下

李忠全 马广荣 马朝琦

  毛泽东曾经说:“人是贱骨头,要互相监督,监督的紧就谨慎,监督的越紧,觉悟程度也越高。”①为了实行对干部的有效监督,当时中共中央和边区政府在延安采取了许多措施,从建立监督制约机构、颁布法律条文,到实行干部考绩、交代与广泛的群众监督,从而保证了公务员的清正廉洁。
  (一)建立监督制约机构
  为了强化监督机制,边区、区、村、镇均设监察委员会。各级监察委员会的职权,包括监察区、村、镇财政,向区、村、镇民纠举行政人员违法失职等事。监察委员会得随时调查区、村、镇的账目和款产事宜,以及区公所财政收支及事务之执行。出现不当情况,监察委员会得随时呈请上一级政府纠正之。区监察委员会纠举区行政人员违法失职时,可以自行召集区民大会。②此外,充分发挥各级参议会的监督职能。按照边区政府法文规定:各级参议会“是人民代表会议,是各级政府的最高权力机关。各级政府必须遵守和执行参议会的决议,并对它负责”;它有“监督及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员,督促及检查边区政府执行参议会决议之事项”;边区各级政府受“参议会之监督”。这些规定,就把各级政权机关都置于参议会,尤其是各级参议员的监督之下,使各级参议会的监督职能得以充分发挥,使政府部门的工作受到严格的监督,职能与权力受到一定的限制。以后,随着政权机构的健全,边区又实行了“三三制”政权,其实质就是让人民群众、党外人士参政,对党员干部进行有效的监督。
  (二)颁布有关监督的法律条文
  为了使监督干部有所依据,边区政府先后制定颁布了有关监督干部的法律条文。1943年4月颁布的《陕甘宁边区政纪总则草案》,对边区各级参议会、各级政府、各级领导人的职权范围和有关会议制度作了明文规定:要求各级政务人员“不得擅离职守,如因故请假,须呈由直辖上级政府,或该级政府主管长官批准”;各级政务人员“不得发表与边区政府政策法令相抵触的文字或谈话。对全边区性的事件,在边区政府未曾发布主张前,各下级政府及政务人员不得向外发表意见”;各级政务人员,“须执行各该级政府及其主管长官或直接领导人的决议、命令或指示。如有不同意见,可以向主管长官或直接领导人提出,但在未有新的指示前,须执行原决议、命令或指示”;各级政务人员,“对于政府的决议,非经决定或主管长官许可,不得自由宣布。对于自己承办或遇闻的机要事件,尤须严守秘密,不得擅自泄露”;“凡政务人员,对政府工作或负责人员,有建议和批评之权利。但须依照一定的组织手续提出,不得背后乱说或作不负责任的言论……”;各下级政府或政务人员,“如接得人民向上级政府控告的诉状,特别是控告政务人员的诉状,须随时负责转呈上级政府,不得有任何阻难,亦不得置之不理。”③这样详细具体的法文规定,对于监督机关和人员有极强的切实的可操作性。对于各级政府机关和政府人员的行为,只要有与本总则相违背者,即认为违犯行政纪律,依其轻重的程度论处。
  1943年5月8日,边区政府又制定颁布了《陕甘宁边区政务人员公约》,规定了政务人员要“忠实施政纲领,贯彻法令、决议;坚持民主集中制,严守政府纪律,服从整个利益;调查研究,深入检查,总结经验;积极负责,发扬创造精神;公正廉洁,奉公守法;互规互助,正人正己,贯彻三三制精神;爱护群众,密切联系群众;爱护抗日军队,积极帮助军队;提高政治警惕性,严防敌探奸细;努力学习,学而不厌,侮人不倦。”④这10条123个字的公约,成为各级政务人员的行为准则,特别对第五条加注说明:这是我们政务人员的品格,要在品行道德上成为模范,为民表率。要知法守法,不滥用职权;不假公济私,不要私情,不贪污,不受贿,不赌博,不腐化,不堕落。这些规定,边区政府要求各级政务人员都要自觉遵守,并实行互相监督,在适当的时候还要进行检查,使其落到实处。
  (三)坚持干部的考核制度
  为了全面考核和掌握公务员的政绩,把考绩作为晋升依据,充分发挥其优点并给予及时奖励,批评其错误,引为借鉴。边区政府于1941年7月2日制定颁布了《边区公务员考核奖惩暂行条例》,规定“边区公务人员奖惩,在每个年底考绩后施行”;关于考绩委员会组成,《条例》规定:“边区公务人员每年考绩时,由各主管机关长官及高级职员3人以上,组织考绩委员会,以1人为主席;边区、分区、县之考绩委员会组织后,呈请边区政府委员会批准后行之;各机关之考绩委员会,经其主管上级机关批准后行之”。关于考绩时限,《条例》规定:“公务员在任同一职半年以上者始能受考绩。”关于考绩标准及等级,《条例》规定:“工作50分,学习25分;操行25分。”为使掌握分寸,边区政府秘书鲁佛民补充说:关于工作、学习、操行标准,似应明白规定,例如工作以研究进步,著有论文为一等;研究进步富有创造为二等;学习按照最高参考材料作成笔记为一等,按照普通参考材料作成笔记为二等;操行以思想、意识、行动为标准。《条例》将考绩等级按分数多少定为以下七等:“90分以上者为一等,升级;80分以上者为二等,晋级;70分以上者为三等,记功;60分以上者为四等,不予奖惩;50分以上者为五等,记过;40分以上者为六等,降级;30分以上者为七等,解职。”《条例》还规定:“因工作关系不能升级降级须用其他奖惩者,由各考绩委员会通知该主管机关办理之,因非常功过,临时应该特别奖惩者,不受本条例之限制。”
  边区政府根据条例精神,对当时登记在册在职的522名县级干部、589名区级干部和1141名乡级干部均按时进行了考绩奖惩。为了慎重认真地开展这一工作,平时边区各分区县市在一科内必须设有一名专人管理干部,并要忠实可靠、政治上经过考验、而且必须经过各级负责同志提出、民政厅批准者方可胜任。然后,考绩时组织各级考委会负责考核;考后要填写由边区政府制定统一规格的考绩书,经考绩委员会依据政绩划分等级进行奖惩。干部考绩书是干部升级调动时必须具备的文件,在调动时如不携带考绩书,所去之工作单位或机关,可以拒绝分配工作。因而,通过每年考绩,促使干部积极向上,争当先进蔚然成风。实际上,对干部从上至下的考绩,也是对各级干部最好的监督。
  (四)实行干部的交待制度
  延安时期由于各项建设事业发展的需要,干部的调动、交流比较频繁。为了防止在调动中发生问题,1943年3月,陕甘宁边区政府颁布了《政务人员交代条例》。这个条例的贯彻落实,既能使前后任干部的工作得以密切衔接,也对后任熟悉与开展工作极为有利,又能使各级政府和公务人员的行为准则和规范受到制约。这个做法,既是切实可行的监督公务员的一项措施,也有利于促进干部的廉洁自律。
  《条例》要求干部在调动时,前任必须向后任交代工作,交接时直接上级领导要派员监交,如发现问题时不得隐匿不报,遇有违反行为者,要按情节轻重给予行政处分,直至依法惩戒。
  《条例》规定:前后任交代事项为:(1)行政方案、干部考绩、工作计划及其执行情形之报告;(2)印章、卷宗、图书、表册、簿记及收支凭证;(3)经收各款项之实收、应收、已解、未解数;(4)票照存根,未用票照及类似票照之各种单证;(5)领售及存余之公债卷、粮票、草票、税票、盐票及其他票卷;(6)公有财产及物品(包括公地、公产、房屋、窑洞、生产自给账目及器物、武器、马匹等);(7)经费之实领、实支、应领、未领、账款及其余存款项,并其他需要交代事项。
  前后任交待时得由其直接上级派员监交。移交时卸任人员须将印章、款项移交,清册等交代后任接收,并须于半月内将移交手续办理清楚。前任在未取得交代清结证明书前不得私自离去,其因病或上级政府特许者,得由佐理人代办之。款项交代,收入之款以票据为凭,支出之款以单据为凭;公有财产及物品,以财产目录,财产增损表及前任交代清册为凭;其他解款,划拨款,以解款批回银行票据以及领款机关仰收为凭。
  后任接到移交清册时,应即会同监交员于10日内逐项盘查清楚,出具交待清结证明书给前任人员,并会呈上级机关查核。交代完后,其后任人员所造各项表册的开始日期,应与前任人员造报表册截止日期衔接。
  《条例》还规定,前任人员中,遇有交代不清逾期3个月者,得呈请边区政府依其情节轻重处分之,如涉及司法范围者,得速请司法机关惩办之,移交中,后任人员如故意留难,或延期不予结报,或发现弊端徇情匿报者,也得呈请边区政府给以处分;如发现交代清册有虚构或漏报情事,除以后自行揭发者外,对前后任均须给以行政处分;如后任或监交人员通同作弊时,使交代清册有虚构或漏报情事出现时,要依法给以惩处。
  (五)加强干部的检查报告制度
  边区政府为了具体掌握各级政府工作状况,以利领导,曾于1941年5月21日制定《工作报告大纲》,训令各专署县府按月及时向边府报告工作。即便如此,仍有若干县执行不切实,所写报告,多涉空泛。党和政府为进一步加强报告制度,边府委员会决定:各级政府“一月不报告工作,批评;两月不报告工作,记过;三月不报告工作,撤职。”并于同年9月21日给各专员县长发出《加强报告制度》的指示信,指示所写报告必须抓住中心,不能千篇一律,要具体真实,不要空泛议论;对实际工作中存在的问题,要提出具体意见;要把月报告与日常报告分开;文字要简捷、新鲜、活泼;若非亲笔,主要负责人都必须亲自审阅。这种报告制度的建立,首先是对各级领导干部从组织上的一项原则要求,实际上也是上级领导机关对下级干部的一种监督。这样既可及时了解各分区、县的实际情况,又能及时解决下级部门存在的问题,是不出或少出偏差的有效措施。
  对于广大公务员的工作检查,则是经常性的,有时一个中心工作完成后即进行检查总结。而更多的检查工作是在民主普选中进行,因为放手发动群众,彻底检查政府工作和人员,是搞好选举工作的关键。
  检查的目的既是为要发现问题,给以适当的解决,并求得经验,使工作能更好地向前推进;又是为要识别人员,整顿作风,选用人才,使政府能够更好地联系群众。为了做好检查工作,首先必须在干部中进行思想准备,使干部认识到放手发动群众检查工作的重要性,打破“怕民主”、“咱放手”的错误观点,敢于放手让群众批评政府的工作,敢于在群众面前承认自己的缺点与错误,不怕群众指责自己,一心一意做到群众对政府“知无不言,言无不尽”,干部对群众“言者无罪,闻者足戒”,把埋藏在工作和作风中一切错误和缺点,毫无隐瞒地暴露出来,并努力加以改正,才能使我们的工作更加推向前进。其次,要深刻认识到群众还有许多不肯或不敢讲的话,怕“不顶事”和“怕惹人”。这种心理,是旧时专制统治的结果,革命以后,由于民主政治的发扬,已显著减少,但又由于我们工作与作风上存有缺点,还未能完全消除,这是放手检查工作时群众方面所存在的障碍,必须打通这一关。因此,要使工作检查彻底,必须做到使群众能“有啥说啥”。这里有两条原则:一是要乡村干部利用一切机会接触群众(如开会、工作报告、漫谈、访问等),进行诚恳地自我检讨与批评,启发群众说出真实的意见,对群众所提意见,无论对与不对,都不要耍态度,说得对的,应该加以诚恳接受,不对的,则要诚恳地又和气地根据事实加以解释;二是要注意发现问题,并设法及时解决。群众是现实主义者,他们不大相信别人,而仅相信自己的亲身体验。因而,凡遇群众所提的问题,不管新旧、大小,只要同他们切身利益有关,只要当时能够解决的,都要即时地设法解决,解决的方法,最好由大家讨论,民主解决,解决不了的,则分别提交上级政府或有关部门,请求予以解决和答复。上述这些道理一般同志都是很清楚的,但要真正实行起来却很不容易。现如今,我们个别部门的领导干部不仅不听取、不解决广大群众的问题,反而还压制、打击和迫害群众,这与陕甘宁边区的干部作风有着天壤之别。总之,展开批评与自我批评,发现并解决问题,都是检查工作的主要方法,我们一定要很好地继承和发扬。
  (六)进行广泛的群众监督
  陕甘宁边区的各级行政领导干部,都是各级参议会通过人民代表大会选举产生。因而,边区各级权力机关的公务人员,行使人民赋予的权力,必须代表人民的意志和要求,向人民负责,受广大人民群众的监督。边区政府为了使广大群众能够真正监督好公务员,曾在《陕甘宁边区施政纲领》中明文规定:“人民则有权用无论何种方式,控告任何公务人员非法行为之权利。”为了重视人民控告案件,1942年6月25日,边区政府又发出《关于派公正干部切实调查群众控告案件的命令》,规定“以后凡遇本府要各专署及各县政府调查的案子,各专署及各县政府一定要负责,一定要派公正的人去切实调查,中间不能有丝毫袒护或者敷衍了事的情形。”我们要经常拿老百姓说“政府官官相卫”这句话来警惕自己,“我们要做到真正大公无私,要为人民解除一切痛苦。另一方面也要特别迅速。”对人民控告干部的案件,“若是调查或者呈复不确实,将来一经本府查出,只有依照公务人员惩戒办法给以一定的处分”⑤。
  与此同时,边区政府为使公务员惩戒办法落到实处,专门组建了惩戒委员会。《边区公务员惩戒委员会组织条例草案》规定:“陕甘宁边区公务员惩戒委员会设置于边区政府,除法律另有规定外,凡边区公务员之惩戒事宜,概归其执掌;惩戒委员会之委员由陕甘宁边区政府委员18人兼任,以政府委员主席兼委员长;惩戒委员会委员长综理会务、监督所属职员,督促其职务之进行,但不得干涉惩戒;惩戒委员会审议惩戒事件,应有委员5人出席,由委员长指定1人为主席。”这样一来,就从法律上保证了人民对公务员进行监督的权利。
  经过几年的实践,此项工作收效显著。由于政府重视,各地人民直接向边府控告干部的案件增多,这表现出一部分政府人员同人民的关系上确实存在着一些问题,而人民敢于向政府控告,则又是一种好的现象。毛泽东认为:“这是天大的好事。”⑥边区政府及时作了总结,为保护群众的积极性,又于1945年9月23日发出《令各县政府对人民控告干部的案件应及时认真负责处理》的命令,指出:“本府接到此种控告书之后,随即分交各该级主管政府调查处理,并嘱将处理结果,呈报本府审核。”从此前半年来统计看,有部分案件已经处理,但仍有不少案件积压在各级政府,虽经一再函催,终未解决,这种局面的出现,与发扬边区民主精神的初衷显然是相违背的,为此,《命令》特向各县郑重申明:“以后凡遇此种控告,不论是由本府交办的或人民直接呈诉的,你们必须认真负责的、实事求是的切实查明,公平处理,切不可敷衍了事,更不可有偏袒政务人员的行为,办理经过,必须详细报告我们。”⑦政府这样高度重视人民对干部的控告案件,并三令五申地发通令、指示、要求各级政务人员切实执行查处,真正地把监督干部的权利置于广大群众之下,从实践的过程中防止了腐败的滋生。
  综上所述,历史经验告诉我们:只有严格干部的管理,提高干部的素质,把权力的运行始终放置在群众的监督之下,不仅是确保干部廉洁奉公的关键,也是搞好廉政建设的根本所在。
  ①《陕甘宁边区政府文件选编》第9辑,档案出版社1990年版,第393页。
  ②陈文斌主编:《中国共产党廉政建设史》,中共党史出版社1995年版,第38~39页。
  ③《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑,档案出版社1988年版,第189页。
  ④《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑,档案出版社1988年版,第223—224页。
  ⑤《陕甘宁边区致府文件选编》第6辑,档案出版社1988年版,第232—233页。
  ⑥《延安若干重大问题研究》,1997年2月内部出版,人文杂志社丛书之三,第93页。
  ⑦《陕甘宁边区政府文件选编》第9辑,档案出版社1990年版,第258页。