延安时期的财政制度建设
李忠全 马广荣 马朝琦
为加强廉政建设，在广泛宣传教育干部的前提下，多方面实行对公务人员的科学管理和监督。又为了在经济上堵塞漏洞，陕甘宁边区和其他敌后抗日根据地于开创之初，就建立了各级财政领导机构与各种财经制度。严格划分了收入、支出、保管和审核四大系统，并使其互相牵制，相互监督。比如陕甘宁边区政府于1937年9月成立后，10月将中央财政部改组为边区政府财政厅，初设四个科，开展了统收、会计、统计、公产保管等业务。与此相适应，各县财政部改为财政科(第二科)，区设财政助理员(或由区秘书代理财政工作)。随后，财政厅为了克服各地各单位存在的自收自用现象，决定把财政收支与保管分开，于是建立了边区金库，由边区银行代理。各分区设分金库。各县金库由财政科代理。为了审核各级政府、各部门、各团体的预算、决算，加强财政监督，财政厅内又设立了审计处。随后，由于边区经济逐渐恢复，商业日趋繁荣，税制逐渐建立，又在财政厅内附设税务局，各分区设税务分局，各县成立征收局，由县财政科长兼征收局长。这些财政机构与组织的建立，为统一边区财政、创建与发展边区财政提供了组织保证。现将各项财政制度分述如下：
一、建立统一财政收支及公产管理制度
边区政府成立之初，由于财政制度尚不健全，财政、财务工作中存在着严重的自收自支现象。在财政收入方面，有的不将没收款、罚款及公产收入上交财政机关，随意使用；有的不经批准，擅自滥捐滥募；税务制度不健全，税务管理混乱。在财政支出方面，没有预决算制度，开支任意报销，浪费与贪污时有发生。因此，为统一边区财政，克服和纠正财政上这些混乱现象，百分之百做到财政统一，必须建立统收统支财政制度。1937年12月21日，边区政府发出了《统一财政问题》的通令，1938年9月21日和25日，边府又发出了第二号训令与第15号通令。强调指出：“在抗战期中统一财政，的确是当前重要工作之一，因为一切抗战工作都要动员财力，调节收入，才能够充实抗战力量。”各地方各单位财政上存在的问题“是民族自卫战争中所不能容许和不能再继续存在的”。通令明确规定：①不论任何机关、部队、团体，必须遵照“统一财政”的原则，建立起财政系统，绝对不许可再有自收自用等事情发生。要求各机关、部队、团体及裁判机关的一切收入(没收、罚款、募捐等)，均应随时交财政机关。各县财政科亦必须随时将所收款交财政厅及分库，严禁埋伏不报。各县一切收入——税收(盐税、牲畜、皮毛、甘草等税)、没收款、罚款、募捐、斗佣等项收入均应交纳各县财政科，并由各县财政科再解交财政厅。②凡是一切公有财产——土地(抗日军人公田、政府公田、教育公田)，政府新管的店铺，政府的森林、菜园、房屋、牲畜、物品器具等，均由财政机关登记，其所有收入，概归财政机关。③坚决废止不经过边区政府批准而用各种名义向群众募捐。④没收、罚款应经过裁判机关，其他任何机关、部队、团体“均不得有没收罚款之权”。⑤“各机关、部队、团体过去因必需的正当用途而超过及借用的经费，由各机关、部队、团体主管人员负责审查编制表册连同单据交各该上级再审核清理，提出意见转交财政厅，以求解决，不得借口过去经费不足，仍继续自收自用”。⑥要彻底防止贪污舞弊，今后如有发现贪污现象，依“边区惩治贪污暂行条例”惩治之。
上述规定，得到中共中央的认可。1939年6月5日，中央书记处作出《中央关于严格建立财政经济制度的决定》，重申严格统一收支，要求：①各机关部队的收入，不得于未报中央财经部以前，自行开支；②所有公营企业，应按党政军系统统一领导，集中营业，所有盈余，概须报告中央财经部，确定支配办法，不得自由支配，并将资金及营业状况于六月内确切报告中央。①从此，克服了边区财政上的一切不良现象，为统一和建立边区财政奠定了基础。这样，便防止了有些人借机贪污腐化的漏洞。
财政收支管理统一后，对于各单位、机关、学校的公共财产也建立了严格的管理制度。其目的是为了统一边区公产管理，增加收益、减少损失，特别是防止有些人浑水摸鱼、占公家便宜，特于1941年2月1日颁布了《陕甘宁边区公产管理办法》。《办法》首先对公产范围作了规定：公产系指凡边区境内之政府公田、公房、公树、公畜、公矿、学田、教产、抗日军人之公田(即从前红军公地)，以及其他不属于私人之财产，统归各县、市政府第二科管理，受财政厅指导监督。此外，又指出凡属于政府公产的收益(如租息等)，为政府财政收入之一种，凡属抗日军人公产的收益，则为优待抗属及救济残老退伍抗日军人之用。
关于具体管理办法：(1)规定各县、市所有之公田、学田，即责由各县、市政府第二科，将田地面积(即亩数)及类别(如山地、川地)等，调查清楚，分别造具政府的公田、学田和抗日军人的公田清册，呈报财政厅备案。(2)凡公田已出租者，须将承租人姓名、住址及其每年应缴纳的租额，分别造具政府和抗日军人的公产租粮清册，呈报财政厅备案；其未出租者，须妥为登记管理，按照边区政府所规定的租息法令或当地民间通行的租息，租给无土地或土地不足的居民，及外来的灾难民耕种之。(3)各县、市所有的公房，责由各县、市政府第二科，将公房的坐落、类别(如平房、瓦房、土窑、石窑)、间数等，调查清楚登记，并呈报财政厅备案。(4)以上公房，除公安(如党、政、军、群众团体、学校)使用者外，如是公私经营商业使用者，须缴纳房租。(5)各县、市公共森林及果木树的管理办法，除遵照边区森林保护条例办理外，由县、市政府第二科与区、乡政府共同管理各种果树之出租事宜。(6)果树的出租，得以投票方法办理之。(7)各县、市所有的公牲畜，责由各县、市政府第二科，将牲畜的类别(如牛、羊)、头数，及承栏人的姓名、住址调查清楚，列表呈财政厅备查，其不能生育而年龄老迈的牲畜，得由第二科投标价卖之；牲畜每年繁殖之羔犊，除承栏人应分数不计外，公家应得之数，须由第二科按年呈报财政厅一次。(8)公田内所生产芦苇，每年秋末投标出卖一次，作为公家之收益。(9)各县、市境内各种矿产(如煤、铁、银、玉、石膏等矿)，由各县、市政府第二科调查清楚保管，并速呈报财政厅、建设厅计划开发之。(10)凡公产之收益，除已由边区政府指定用途者(如教育款产、救济基金、抗日军人公田等)不得挪作他用外，应经县、市政府财政委员会的决议，报由财厅核准后，方能支配之。(11)凡公产之收益，各县、市长应检查和督同第二科，按年总结报告财政厅一次。
上述对公产管理办法，在陕甘宁边区得到认真贯彻和落实，政府对公产管理得法、成绩卓著者，由财政厅予以奖励，对其有浪费贪污者，送司法机关惩办之。
此外，为了防止漏洞，边区对人员马匹也建立了报告制度。
建立人员马匹报告制度的目的，是为了节省财政经费，克服困难，渡过难关的一项措施。在当时边区实行的是供给制，而困难时期，发现个别机关为了多领粮食伙食等而虚报人数；时常发生经费粮食或其他方面所统计的人数不一致且差得很多的现象。这样，一个普通干部的支出最低限度全年须四五百元，那么多报人员马匹将是一些机关多吃多占，会造成财政紧张，分配不均等弊端。为了防止虚报人数，并能适当抽调出人员到生产部门去，边区中央局则经委员会决定，建立各机关人员马匹报告工作制度，要求人员马匹进行旬报，每机关在每旬的9号、19号、29号一定要按报表所列格式项别逐条详细填写送审计处。
关于旬报表的填写，边区财经处和审计处1941年2月27日联合发出《通知》，要求每旬人员增加减少的原因及人的来处去处必须在说明栏按增减人的姓名一一填写，如增减人员太多，说明栏容不下，可另附一张增减人员姓名表说明；某机关在某旬的人员如没有增减变动时，可不填旬报表，但必须写信通知本处审计科，以便登记，马匹项的马骡是填普通的领8角马干费的牲口，驮骡栏是填经批准领1元马干费的运输队驮骡及骑马的牲口数，马匹栏如有牛等是作生产用时也请在说明栏详加说明；机关首长一定要切实检查亲笔签字或盖章，以示负责。《通知》强调：以后除希望各机关按期确实报告人数外，必要时本处还要到各机关切实检查，如有发现虚报或舞弊事情呈请处罚。
上述这些严密的制度和措施，通过法规形式予以肯定，使各级政府和领导人都有了执行的准则，使各部门、在各个环节都能按章办事，用制度来约束权力，从根本上堵塞贪污腐化的漏洞，也能在工作中不断提高党和政府的威信，赢得了广大人民群众的支持和拥护。
①《陕甘宁边区的审计工作》，陕西人民出版社1989年版，第131页。