民主监督，抑制腐败滋生
李忠全 马广荣 马朝琦
监督是管理的一项重要职能，也是根据地党和权力机关自我控制、自我调节、自我完善的重要手段。在这一思想的指导下，延安时期实行从上到下的监督检查制度，特别是加强党内外的民主监督，对防止和制约产生腐败现象，具有重要的促进作用。
陕甘宁边区推行廉洁政治，之所以能取得举世瞩目的成就与行之有效的监督体制是密不可分的。边区的监督体制，有着很大的优势。一是边区民主政治的广泛实施和深入发展，思想教育的全面展开和相互配合，以及在这些基础上的伟大创新，为监督体制发生巨大威慑力，创造了良好的民主环境。二是边区经过探索，找到并实践了以人民为主的监督形式，极大地调动了人民群众的主动性和积极性，他们时刻密切注视和监督着政府及司法机关，有效预防了党和政府出现“懈怠”并逐渐滑向“衰亡”、重蹈“周期率”覆辙的悲剧。
(一)建立以人民群众为基础的监督体制
关于建立健全监督机构，强化监督机制。早在土地革命战争时期，中国共产党就在中央苏区建立了职能监督的专门机构——工农检察委员会，并在省、县、区三级设立相应的机构。规定其主要任务，就是监督各级行政机关人员，若有贪污、违法乱纪者，即子检举。并设有控告局，设置控告箱，还不定期的组织人员，检查某些单位可能出现的诸种弊端。边区实行过行政监督，这种监督分为两个层面或类型。一是专门行政机关监督。1936年，中华苏维埃共和国中央临时政府驻西北办事处设有工农检查局，专司干部的监督和检查工作。1937年5月改制时，取消了工农检查局。直到1949年3月，边区政府才决定设立人民监察委员会。边区设人民监察委员会，行署及分区专署设分会，县设人民监察委员会。各级监察委员会由政府民政、司法、公安机关、同级党委组织部门、军队政治机关与群众团体等部门的负责人组成。边区、行署人民监察委员会设秘书、董事5人至 6人，分区专署设3人，县设1人，专门行使对干部的监察工作。各级监察机关检查检举并拟设处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员之违法失职、贪污、浪费、违犯政策、侵犯群众利益行为；接受人民及公务人员对各级行政人员、司法人员及公营企业之控诉及举发，并拟议处置办法。人民监察委员为行使职权，可以向有关机关进行调查，各机关必须接受检查，提供必要之材料。有关处分的决议，需要交法院审判者，必须提请法院审理；预交行政机关执行者，必须提请主席批交各有关行政机关执行。二是辅助行政机关监督。1937年9月，中华苏维埃共和国中央临时政府驻西北办事处审计委员会改组为陕甘宁边区审计处，1943年取消。1946年1月，林伯渠在边府委员会第4次会议上提出设立审计机关，同年9月23日西北局批准，于10月24日又正式成立了边区审计处，1947年内战爆发，紧缩机构，审计处被裁撤。1948年10月又加以恢复。审计处除了负责边区收支预算的审定与决算的核销，了解与掌握财政经济状况，调阅和派员审查各机关的账簿和单据，检查与督促各机关财务制度的建立以外，就是关于贪污浪费及收支不合理等行为之清算与检举。
此外，边区政府还推行过法律监督。从边区监督工作发展的历程来看，行政监督处于时存时废的状况，并且大部分时间空缺。但这并不表示边区不重视监督工作，而恰恰反映了边区能从自己的实际出发，对以人民群众为主要形式的监督体制的不断探索与坚决的实践。尽管行政监督和法律监督在监督工作中发挥过一定的作用，特别是案件检举或告发之后，收集证据，依证据进行行政处理或定罪判刑，虽有先天的优势，但又有很大的无法克服的局限性。一是当时这些机构干部人数少，侦查技术又落后，无法把监督的触角深入到各个角落，对于阴暗地方发生的腐败行为，他们无法及时发现。这样，检举、揭发和控告的主要责任不能不又落到人民群众(包括干部)身上。二是行政监督机关受同级政府领导，这种监督形式存在无法克服的矛盾和致命的弱点。而以人民群众为主的监督形式，调动了创造历史的人民群众的能量和智慧，顺应了社会历史发展的规律，克服了各种监督形式的天然缺陷和弱点，成为最先进、最科学、最有效的监督形式。
人民群众的监督主要有两个渠道：一是参议会的监督；二是人民群众的直接监督。
边区参议会是民意机关，是人民的代表机关，同时又是人民的最高权力机关，它超乎政府之上，有选举、罢免、创制、复决之权，又有监察及弹劾边区各级政府之政务人员的职权。边区各级政府是各级参议会选举产生的，并受参议会的监督。各级参议会选举政府委员会委员时，代表们对候选人实行民主评议，指名道姓，揭发错误，表扬优点，对热心为公者褒，对以权谋私者贬，选优淘劣。例如，1941年延安县乡政府选举结果，连任者133人，新当选者185人；子长县70％的乡市政府委员是新选的。参议会闭会之后，边区和县的常驻议员委员会，除了处理常驻会日常事务外，就是代表参议会监督政府工作，其方式一是听取同级政府之按期工作报告；二是向同级政府提出建议与询问；三是派代表出席同级政府委员会会议，借以监督同级政府政务人员以及对参议会议决案、法律、法规、命令的执行。
在边区参议会监督工作中尤其值得一提的是，边区参议员以人民代表身份，行使人民赋予的权力，向边区政府控诉案件。对于这样的案件，边区政府极为重视，总是派专人到当地进行调查，并将调查结果及处理情形，函告边区参议会常驻委员会，由其转告代表人民反映问题的参议员。这是参议会监督政府及其干部的一种好形式，实际上体现和代表了人民的意志。
实行人民群众对政府和公务人员的直接监督。为规范人民有效监督，合理合法地认识和处理控告干部的案件，满足人民群众的愿望和要求，充分发挥人民群众监督工作效力，边区政府多次发出法令性文件和法规。如1941年5月1日《陕甘宁边区施政纲领》规定：“人民则有用无论何种方式，控告任何公务人员非法行为之权利。”1942年6月25日发布的《陕甘宁边区政府关于派公正干部切实调查群众控告案件的命令》和1945年9月23日《令各县政府对人民控告干部的案件应及时认真负责处理》等命令。体现了政府给予人民的权利真实有效，广大人民群众当家做主后就敢于控告公务人员的违法行为，甚至直接到边区政府反映问题，起到了把公务人员真正置于广大群众的监督之下的效果。
此外，实行人民群众对政府和公务人员的监督检查。这种监督包括直接的方式和间接的方式，即通过批评、建议、控告等方式直接监督检查或者通过各级参议会常驻会，随时转达人民的要求、意见和呼声。陕甘宁边区采用把自上而下的检查，和自下而上的检查结合起来进行。其中，自下而上的检查是主要的，自上而下的检查只是把工作经验、事理是非，搞得更精细一些。边区二届参议会第二次大会关于政府工作报告的决议说：“防止官僚主义的有效药剂，是发动人民群众自下而上的批评、监督、控告，以至要求罢免(对上级人员)或直接实行罢免(对乡村人员)。”①这就是说，不仅要靠上面检查，更主要的，还是靠下面检查。乡市参议会每年改选一次，来一次大检查，两月或三月开会一次，来一次小检查；县和边区参议会三年改选一次，来一次大检查，每年开会一次，来一次小检查。下级多给上级提意见，也是对上级的检查和监督。这样既可以消除下级的盲从，同时又能弥补上级对基层真实情况了解的不足。此外，各级政府工作人员要受同级参议会的监督，各级政府要为同级参议会负责并报告工作，各级参议会要督促和检查同级政府执行参议会决议的情况。各级参议会参议员是从群众中民主选举出来的人民代表，如果对干部中的贪污现象、非法行为，以及把持包办一意孤行的作法，不说话、作“好人”，那就失去了人民代表的意义。对政府机关和工作人员实行监督，这是民主制度与民主作风的必然结果，它为倡廉防腐发挥了巨大的作用。所以毛泽东说：“让人民起来监督政府，才不会人亡政息”，这也是延安时期廉政建设的一条成功经验。
(二)建立干部审查制度和政府自我检查制度
关于建立干部审查制度。陕甘宁边区党和政府按照中共中央关于审查干部的指示，把审查干部作为一项重要制度坚持进行。审查的目的，一方面为了了解干部的长处与短处，以便适当加以使用；另一方面是为清洗不良的分子混进政府。市查的方式有：各级公务人员均须填表，写自传，然后由审查工作的同志负责发出证明信；根据每个不同的干部，注重不同的问题，主要根据本人报告，但同时在每个主要关节既不忽视旁证，但又要判断旁证是否可靠，如被审查的同志不同意时，在可能的范围内召集双方对证；从上而下和从下而上，通过多种渠道，由各方面收集材料；一面从他的全部历史，一面从他的工作中言行中看，总之要把每一人的一切情形搞个清楚。登记表、自传、证明信，以及各方面的材料经过细心审查之后，必须作出一定的结论和鉴定，然后再交县常委会审查，乡长以上的干部，要经过各县的常委讨论作出决定。
总之，除审查干部在政治上对党的忠实程度、工作能力、长处和弱点之外，还要按照中共中央的指示：“对单独行动的军、政、党干部，则须注意其在单独行动时是否有贪污腐化、违背党的政策等行为。”②
关于坚持政府自我检查制度。陕甘宁边区抗战时期施政纲领第14条指出：“建立工作检查制度，发扬自我批评，以增进工作效能”，从此建立并坚持了政府工作的自我检查制度。这种检查，首先是各级政府的自我检查，其次是上级政府对下级政府的检查(通常派巡视团去进行检查)。边区政府凡遇一项重大工作结束或正在进行中遇到问题，都要进行自我检查，听取意见，总结经验。比如，陕甘宁边区实行精兵简政时，前两次精简工作都没有达到预期目的，为给第三次精简作准备，于是在1942年9月10日专门召开了关于检查、总结政府系统两次精兵简政动员大会。边府主席林伯渠亲自作动员报告，从9月11日至17日，边区政府一级机关就边府的两次简政进行了自我检查总结。当时检查总结的内容包括：边区政府的组织机构、工作制度、干部配备、领导关系和工作计划等方面。通过检查总结，肯定了前两次简政的成绩，明确了存在的问题，提高了认识，统一了思想，为第三次简政作了充分的思想准备，最终使这次精兵简政获得成功。
此外，边区政府还经常派人到基层去检查工作，要在各级政府自身检查的基础上对他们的工作进行具体的、实际的检查和指导，从检查中肯定成绩，表彰先进，发现问题，纠正错误。这种自上而下的党和行政的监督检查和自下而上的人民的监督检查制度相辅相成。始终将政府置于人民的监督之下，这是延安时期廉政建设卓有成效的重要因素。
①《陕甘宁边区参议会》(资料选辑)，中共中央党校科研办1985年编，第466页。
②《中共中央关于审查干部问题的指示》，1941年7月15日《共产党人》第9期。