第二节 施政纲领的主要内容及其发展

    
    陕甘宁边区施政纲领，以新民主主义革命的理论为指导，贯彻其中的基本精神是“团结、抗战、救中国”，其要达到的目的乃是建设一个强盛独立自由的新中国。这个纲领的特点，在于它是依据中国的半殖民地半封建的而又处于抗日战争的具体环境中的客观现实，而规定出的一切领域和部门中的具体政策。纲领的主要内容是：
    一、关于抗战的规定
    施政纲领从进一步地巩固边区，坚持抗战的目的出发，高举民族解放的旗帜，规定了“团结边区内部各社会阶级、各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区，保卫西北，保卫中国，驱逐日本帝国主义而战”的神圣历史任务。
    为了抗战，施政纲领规定在全边区内实行人民战争的方针，增强和巩固抗战力量。继续加强对驻守边区的八路军和地方保安部队的教育，提高其政治觉悟和民族意识，经常进行实战训练，增强他们的作战能力。在群众中进行反复的爱国主义教育，按照自愿与政治动员相结合的原则，多方扩兵，改善兵役制度。发动军民，开展大生产运动，克服一切困难，保障部队的物质供给。整顿自卫军和少先队的组织，健全其领导系统，逐步达到平时加紧训练，战时配合正规军作战的目标。实行保障军队需要和节省民力物力的原则，组织群众搞好运粮送草抬担架修工事的工作，完善后方勤务制度。加强优待抗日军属工作，彻底实施优抗条例，务使八路军及一切友军在边区的家属得到物质上的保障与精神上的安慰，把关心、尊重和帮助抗属的工作推进到一个新的阶段，以巩固部队的战斗力。对于在战斗中被俘的敌伪官兵和国内进攻边区的反共军队的官兵，采取宽大政策。他们之中，除为群众所痛恶、非杀不可而又经上级批准的人以外，不问其情况如何，一律实行宽大政策。其中被迫参加、多少带有革命性的分子，愿参加抗战者，收容并优待之，争取为我军服务，不愿者，释放之，一律不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。其有在释放之后又连续被俘者，不问其被俘之次数多少，不论他们如何反动，一律照此办理，借以分化瓦解敌军、伪军和反共军，孤立反动营垒。
    为了抗战，施政纲领规定在全国范围内，坚持抗战、团结、进步三位一体的方针，反对投降分裂倒退行为。国民党顽固派，在抗战的幌子下，破坏团结，反对进步，在全国范围内掀起投降分裂倒退的逆流，共产党针锋相对地指出，如果单单强调抗战，不要团结与进步，这是完全错误的。没有真正的坚强的团结，没有迅速的切实的进步，那么所谓抗战，是靠不住的，也是不能持久的，终究一天要变为投降，或者归于失败。从这个方针出发，边区反对投降，反对汪精卫的卖国协定；反对一切暗藏在抗日阵线中的汉奸和投降派。从这个方针出发，边区反对分裂，反对内部摩擦，反对进攻八路军、新四军，反对破坏陕甘宁边区和各个抗日根据地，反对不承认共产党的合法地位。从这个方针出发，边区反对倒退，反对把三民主义和抗战建国纲领束之高阁，反对不执行总理遗嘱上唤起民众的指示，反对把抗战初期仅有的一点言论出版自由取消干净，反对把宪政运动变为少数人包办的官僚事业，反对残杀革命青年，反对贪官污吏的横行，反对土豪劣绅的猖獗。在这个斗争中，陕甘宁边区成了全国抗战团结进步的典范。
    二、关于团结的规定
    施政纲领从团结是抗战胜利的根本保证出发，高举抗日民族统一战线的旗帜，作出了加强团结的规定。
    1．加强边区内部各社会阶级、阶层、各党派的团结，边区社会阶级有农民阶级、地主阶级、工人阶级、资产阶级。这些对立的有着不同利益的阶级，在抗战条件下，又有了共同的民族利益。他们之间有着团结的基础。政府实行调节各阶级利益的政策，各阶级本着求同存异的精神，完全可以团结一致，共同对敌。
    边区社会党派，有执政的共产党、有国民党、还有救国会派。这些代表不同阶级的政党和政派，随着各个阶级共同政洽基础的建立，他们已经在共产党领导下，以盟员的资格，为民族解放事业，努力奋斗。
    边区有许多海外华侨，他们抱着满腔的爱国热情，不远万里回到祖国的边区，他们在边区有的求学，有的参加抗日工作，有的兴办实业，是抗战和建设的不可忽视的重要力量。团结他们抗日，影响海内外，是巩固和发展抗日民族统一战线的重要工作。
    边区有一些会门组织，特别是哥老会，势力大，影响广，但政治方向不明确，只要加以正确的引导，将是抗日的一个重要力量。边区政府对它们实行了争取、教育和团结的政策，他们的广大会众已经站到抗日的行列了。
    边区有不少的游民分子。它们是旧社会恶劣政治经济环境的产物，在新社会仍然窃赌成性，终日不事劳动，引起人民的不满，是社会的消极力量。在民族生死存亡的关头，纠正公务人员及各业人民对他们歧视的不良习惯，给予他们耕种土地，取得职业与参加教育的机会，将是化消极因素为积极因素，增强抗战力量的重要一环。
    2．增进边区内部军队与人民的团结。军队来自人民，由人民的子弟组成。军队是人民政权的支柱，是人民权利的捍卫者。军队没有人民群众的帮助和支持，就无法打胜仗。人民群众没有军队的保护，也就不能安居乐业。军队和人民群众应该更亲密地团结起来。为此，就要改善军民关系，军队要爱民，遵守群众纪律，不侵犯群众利益。群众要拥军，体谅部队的困难，热情帮助军队。
    3．加强边区内各民族的团结。为了团结蒙回民族，共同抗日，施政纲领规定，实符民族平等的原则。不论在政治上、经济上，还是文化上，蒙古族、回族和汉族具有同等的权利。政府还优待少数民族，让他们多选出一些参议员和政府工作人员，以便代表和维护其特殊的民族利益。另外，施政纲领还规定，在其聚居地区，建立蒙回民族自治区乡政府，来管理自己的事务。汉族人民必须克服大汉族主义思想，尊重蒙回民族的权利，尊重他们的信仰、风俗与习惯。
    4．坚持与边区境外友党友军的团结。所谓友党，是指国民党、国社党、青年党、第三党。在这些政党中，国民党是势力最大的执政党。其他几个小党，多依附国民党，其政治观点属于一个类别。按照国民党的眼色行事，是它们共同的特点。抗日民族统一战线，是以国共合作为基础的各党派各界各军的统一战线。巩固统一战线的关键是国共两党的团结与合作。国民党的当权派，是以蒋介石为首的集团，他们与以汪精卫为首的汉奸集团，是有区别的。为了坚持团结，对于国民党抗日的积极性和不愿意在根本上破坏国共合作的行为，是联合的政策。对于国民党的反共活动，军事进攻八路军、新四军和抗日根据地的分裂活动以及向人民推行的高压政策，是孤立和斗争的政策。就是说，对于反共反人民的丧尽天良之徒，共产党人决不容忍和让步，必定给予还击和惩罚，不然，就是纵容他们破坏统一战线，无异于出卖民族利益。但是，这样做完全是为了坚持抗日，完全是为了保护抗日民族统一战线。通过斗争，加强团结，巩固抗日民族统一战线。当然，在进行斗争时，注意利用矛盾，争取多数，反对少数，各个击破，坚持有利有理有节的原则，达到孤立顽固势力，争取中间势力，发展进步势力的目的。
    5．加强与全国人民的团结。陕甘宁边区是中共中央的所在地，是抗日民族统一战线的发源地，是全国民族解放和人民革命事业的指导中心，加强边区与全国人民的团结，对于抗日战争的胜利，有着决定的意义。按照施政纲领的要求，边区与全国人民的团结，一是加强边区与各个抗日民主根据地人民的团结。华北华中各个抗日民主根据地，是在党中央领导下，由陕甘宁边区派出大批干部，配合当地干部和人民群众，通过抗日武装斗争，消灭敌伪势力，以陕甘宁边区政权建设为榜样逐步建立起来的。这些根据地干部的学习与培养，一些残废军人的安置与优待，某些部队的训练与补充，某些战略物资的调配与转运，都离不开边区的支持。而华北华中各个抗日民主根据地的开辟，牵制了日寇的主要军事力量，使其不敢肆无忌惮地西犯边区，保卫了边区这个革命的大后方，使边区出现了相对的和平环境，这又是对边区的最大支援。边区和兄弟根据地存在着团结的亲密关系。施政纲领要求边区与各个根据地加强友谊，互相支援，铸成抗日民族统一战线的坚固长城。二是加强边区与国民党统治区人民的团结。抗战初期，全国和平得以实现，边区政府和人民，与国民党统治区的上层爱国人士和广大人民来去频繁，交往密切，互相配合，共同抗战。后来国民党顽固派实行军事包围，经济封锁，割断了边区与国统区人民的联系。纲领针对道种情况，要求广大军民，通过反包围反封锁的斗争，把边区抗战和民主建设的经验，传遍国统区，争取那里的人民在政治上、道义上和物质上对边区的支持，粉碎国民党破坏边区和全国人民团结抗战的阴谋。
    6．加强边区与各国抗日人民的团结。施政纲领规定：“在尊重中国主权与遵守政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历，参加抗日工作，或在边区进行实业、文化与宗教的活动。其有因革命行动被外国政府压迫而来边区者，不问其是宗主国人民或殖民地人民，边区政府当一律予以恳切的保护。”
    三、关于民主的规定
    施政纲领从实行民主是加强和巩固边区人民团结的关键出发，继续高举民主政治的旗帜，作出了健全民主制度的规定。
    纲领在总结过去经验的基础上，提出了许多发扬民主自由的新措施，大大地发展和丰富了过去施政纲领的内容。
    1．在政权组织上，实行三三制。抗战初期，毛泽东同志在谈到十年内战时期政权建设的经验时说，那时共产党员对政权的独占，也是不够恰当的，是左倾路线在政权问题上的反映，我们要吸取这个教训。1940年3月，他考虑到当时抗战的严重困难局势，从抗日民主政权应是几个革命阶级联合起来对汉奸反动派实行专政的政权出发，又明确地指出，我们只破坏大资产阶级和大地主阶级的国民党一党专政，并不代之以共产党的一党专政。各个抗日民主政权，应该实行三三制，吸收那些不积极反共的小资产阶级、民族资产阶级和开明士绅的代表参加。根据这个指示，施政纲领明确地规定：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作。不得一意孤行，把持包办。”陕甘宁边区政府教育工农大众从民族利益大局出发，深刻认识抗日民主政权的统战性质，克服党内许多同志的宗派主义倾向，主动同党外人士合作，建立了地方民主联合政府，团结了各个阶级的广大人民，调动了他们抗日的积极性。
    2．在政府活动上，厉行廉洁政治。施政纲领总结边区政府执行政务活动的经验教训，在厉行廉洁政治上，有新的规定和要求。
    其一，推行奉公守法和俸以养廉的制度。边区政府工作人员不是骑在人民头上的老爷，而是群众的公仆。为人民服务，是他们的天职。追求私利，谋取特权，是他们所不耻的行为。个别公务人员的贪污、腐化行为，受法律之严惩，任何假公济私或以公报私行为，当在禁止和处罚之列。同时，为了调动公务人员的积极性，始终保持他们公而忘私，为民族为革命，不怕困难和牺牲，英勇奋斗的精神，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活，也是完全应该的。
    其二，实行“共产党员有犯法者从重治罪”的原则。按着边区政府的解释，这一原则也适用于一切非党的公务人员。“过去我们有些党员犯了法，有些地方政府不处罚他，说这样会损害共产党的威信。”①这是十分错误的观点。共产党员是群众的先进分子，应该做遵守法令的模范。如果他们犯了法，不予处罚，必然将他们与群众放在法律上不平等的地位，不仅违背边区人人在法律面前平等的原则，而且严重地破坏了共产党员在人民群众中的光辉形象，究其根源，是封建法律特权观念影响的结果。共产党员犯了法，应该处罚，还须加重处罚，才是马列主义的观点。只有这样使用“不平等”的惩罚尺度去对待先进分子与一般群众，才能真正实现他们之间的法律平等；只有选样，才能够向广大群众证明共产党不是为党员谋私利和特权的，才能真正提高共产党在人民之中的威信。
    3．在人民权利上，坚决保障一切抗日人民的人权。早在1940年12月25日，毛泽东在《论政策》一文中就明确地指出：“应规定一切不反对抗日的地主资本家和工人农民有同等的人权、财权、选举权和言论、集会、结社、思想、信仰的自由权，政府仅仅干涉在我根据地内组织破坏和举行暴动的分子，其他则一律加以保护，不加干涉。”②根据这个指导思想，施政纲领具体地规定：“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权，及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。”
    1942年，边区政府还根据这个立法原则，制定了保障人权财权条例，从整个诉讼程序上，即侦查、起诉、逮捕、审判，作了保障人权措施的规定。
    妇权，是人权的主要组成部分。妇权得到保障的程度，是衡量人权进步和实施状况的尺度。纲领突出地强调了“发挥妇女在经济上的积极性”，推动她们参加生产劳动和社会工作，造成她们的经济独立性，使其在婚姻和家庭问题上有发言权乃至决定权，借以提高妇女的社会地位，实现自愿的婚姻制度，做到男女平等。
    4．在司法政策上，实行镇压与宽大相结合的原则。施政纲领规定：“对于汉奸分子，除绝对坚决不愿改悔者外，不问其过去行为如何，一律实行宽大政策，争取感化转变，给以政治上与生活上之出路，不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。对于一切阴谋破坏边区分子，例如叛徒分子、反共分子等，其处置办法如此。”这个规定表明，边区司法的主要锋芒，是指向死不悔改的汉奸分子和反共分子。主要任务，是保卫抗战，巩固政权。一方面，坚决地镇压那些坚决的汉奸分子和坚决的反共分子，非此，不足以保卫抗日的革命势力，另一方面，决不可以多杀人，决不可以牵涉任何无辜分子。对于反动分子中的动摇分子和胁从分子，应有宽大的处理。在司法实践中，应将国民党一般情报人员与日探、汉奸相区别，分清性质，不同处理。对于阴谋破坏边区的叛徒分子，除罪大恶极者外，在其不继续反共的条件下，予以自新之路，如能回头革命，还可予以接待，但不准重新入党。同时，在斗争和审判中，坚决废止肉刑，实行重证据不轻信口供的原则，改进边区的司法制度。
    施政纲领确认，实行政治民主，保障各阶级人民的权利，对于调动他们抗日和生产的积极性，有着极为重大的意义。但是，要将这种积极性凝聚成为一种巨大的力量，没有调节各阶级物质利益的经济民主，也是办不到的，所以，施政纲领又规定了三大经济民主。
    其一，实行减租减息与交租交息，调节地主与农民的关系。施政纲领规定：“在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制。在土地未经分配区域，例如绥德、富县、庆阳，保证地主的土地所有权及债主的债权，惟须减低佃农租额及债务利息，佃农则向地主缴纳一定的税额，债务人须向债主缴纳一定的利息，政府对租佃关系及债务关系，加以合理的调整。”具体说来，在已经实行土地革命地区，边区政府保护农民分得土地的私有权，地主不得反攻倒算，违者，依法论处。同时，分给地主与农民同样的一份土地房屋，安置其生产，保障其生活。在未实行土地改革的地区，不再没收地主的土地，保护地主的土地所有权与财产所有权，政府依法保护地主对自己土地出卖、出典、抵押及作其他处置之权，当地主作这些处置之时，应顾及农民的生活。地主出租土地和放债，要减租减息，不得抗而不减，农民租种地主土地和欠的债务，要交租交息，不得抗而不交。对于地主与农民的纠纷，政府工作人员，不是站在农民或地主的某一方面，而是按照双方合理要求，坚持服从民族利益的原则，进行调节。
    边区政府之所以这样规定，首先是承认农民是抗日与生产的基本力量，故政府的政策，是扶助农民，减轻地主的封建剥削，实行减租减息，借以改善农民的生活，提高农民抗日与生产的积极性。同时也承认地主的大多数是有抗日要求的，一部分开明绅士并是赞成民主改革的，故边区政府仅是扶助农民减轻封建剥削，而不是消灭封建剥削，更不是打击赞成民主改革的开明绅士，故于实行减租减息之后，又须实行交租交息，保证地主的合法收入，借以联合地主阶级一致抗日。
    在实行减租减息与交租交息的过程中，边区政府配合法令的执行，在党内干部和农民群众中进行了广泛而深入的宣传解释工作。教育他们明白我党抗日民族统一战线的土地政策，是与内战时期土地政策有根本区别的，使他们不限制于眼前的狭隘的利益，而应把眼前利益与将来利益联系起来，把局部利益与全民族的利益联系起来，劝告农民在实行减租减息之后，同时交租交息。正如在减租减息问题上，劝告地主不应该限制于眼前的狭隘的利益，而要顾及将来与全民族的利益是一样的。
    其二，实行互助互利的政策，调节劳资关系。施政纲领规定：“调节劳资关系，实行十小时工作制，增强劳动生产率，适当地改善工人生活。”边区是新民主主义社会，反对的是帝国主义压迫，消灭的是封建剥削，但是并不废除非帝国主义的、非封建主义的私有财产，并不没收民族资产阶级的工商业，而且还要鼓励民族工商业的发展。根据这种经济关系的要求，适应抗日斗争的需要，施政纲领才有上述的规定。
    这种抗日民族统一战线的劳资政策，首先是承认要开展民族革命，对于民族革命的先锋队不给以政治上经济上的权利、不使工人阶级能够拿出力量来对付帝国主义及其走狗，是绝对不能成功的。但是，资本主义生产方式，是中国现时比较进步的生产方式，民族资产阶级，是中国现时比较进步的社会成分与政治力量，他们不但有抗日要求，而且也有民主的呼声。故边区政府并不是削弱资本主义与资产阶级，而是在适当地改善工人生活条件之下，同时鼓励资本主义生产与联合民族资产阶级。
    在实行互助互利的政策中，必须教育劳资双方正确地处理眼前利益与长远利益，局部利益与民族利益的关系。双方利益的冲突与矛盾，应限制在一定的范围内，一切以有利于抗日民族利益为最高标准。教育工人切忌过左，要求加薪减时均不应过多。在边区目前情况下，八小时工作制还难于推行，在相当多的生产部门还允许实行十小时工作制。劳资间订立契约后，工人必须履行合同，遵守劳动纪律，提高生产率，使资本家有利可图，否则，工厂关闭，对抗日不利，也害了工人自己。至于乡村雇工生活待遇的改良，更不应该提得过高。要教育资本家，适当地加薪减时，改良工人生活，以发动工人抗日与生产的积极性。
    其三，实行公平合理的累进税，调节贫富经济负担。税收，是抗日财政收入来源的重要组成部分。它对保障抗战物质供给可能的经济建设，和边区行政管理的需要，有着极为重要的作用。如果像十年内战时期那样，将税收的负担完全压在少数地主、富农、资本家身上，不但满足不了民族解放战争和革命建设的需要，而且会引起各个革命阶级之间不团结，破坏统一战线。因此，早在1940年12月25日，毛泽东就指出：“关于税收政策。必须按收入多少规定纳税多少。一切有收入的人民，除对最贫苦者应该规定免征外，百分之八十以上的居民，不论工人农民，均须负担国家赋税，不应该将负担完全放在地主资本家身上。”③根据毛泽东的这个指示，施政纲领规定：“实行合理的税收制度，居民中除极贫者应予以免税外，均须按照财产等第或所得多寡，实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。”依据这个立法原则，边区第二届参议会，分析了过去税收的实施情况，检讨了错误，做出了《关于税收问题的决议》。决议指出，各级政府在分配公粮(农业税)等赋税负担时，由于缺乏普遍的居民财产和收入的调查，只好依靠概括的估计，以致不能使负担完全公平合理。特别是个别地方的区乡工作人员，在分配负担时，不按人民现在财产等第和收入状况，而按过去或分配土地以前的经济情况，有的个别地方的负担集中在少数富有者身上。这些情况，致使一部分地主富农资本家负担过重，严重地破坏了团结地主富农资本家共同抗日的政策，在社会上造成了很坏的影响。为此，决议规定，立即普遍进行公私财产和收入的调查，建立税收制度的科学基础，真正贯彻施政纲领的累进税制，做到不分地主佃农自耕农或雇主工人，除极贫者外，均应按照现有财产等第或所得多少缴纳累进税，负担人口应在80%以上。累进税率应力求适合各阶级人民的经济状况，起征点不应过低，致使真正无力负担之赤贫户强纳负担，同时累进最高率亦不应过高，致使负担集中在少数富有者身上。在乡村中负担分配之权，属于乡参议会或村民大会，任何其他机关不得越俎代庖。
    施政纲领规定的调节各个革命阶级利益的经济民主，使地主与农民、资本家与工人、贫苦者与富有者团结了起来，稳定了社会和生活秩序，造成了热烈抗日的群众基础，巩固了革命根据地，支持了长期抗战。
    四、关于经济和文化的规定
    施政纲领从发展经济文化建设是争取抗战最后胜利的物质和精神条件出发，高举新民主主义经济文化的旗帜，作出了推进经济建设和促进文化发展的原则规定。在经济上，大力发展农业生产，实行春耕秋收群众动员，解决贫苦农民耕牛、农具、肥料、种子困难，开荒60万亩，增加产量40万担，奖励外来移民；发展工业生产与商业流通，奖励私人企业，保护私有财产，欢迎外地投资，实行自由贸易，反对垄断统制，发展合作事业，扶助手工业；健全财政机构，调整金融关系，维护法币，巩固边币，以利经济发展与财政充裕。在文化上，继续实行消灭文盲政策，推广新文字教育，健全正规学制，普及国民教育，改善小学教员生活，实施成年补习教育，加强干部教育，推广通俗书报，奖励自由研究，尊重知识分子，提倡科学知识与文艺运动，欢迎科学艺术人才，保护流亡学生与失学青年，赋予在校学生民主自治权利，实施公务人员两小时学习制。推广卫生行政，增进医药设备，欢迎医务人才，同时，救济外来灾民难民。在这些原则指导下，经过不到3年的艰苦努力和奋斗，边区军民的生活，开始进入了丰衣足食的境地，文化面貌发生了翻天覆地的变化。
    ①中共中央西北局宣传部：《陕甘宁边区施政纲领及其解释》，1941年4月30日。
    ②毛泽东：《论政策》，《毛泽东选集》第2卷第768页，人民出版社1991年6第2版。
    ③毛泽东：《论政策》，《毛泽东选集》第2卷第767页，人民出版社1991年6月第2版。