第一节 调解制度的历史发展

    陕甘宁边区的调解制度，发源于第二次国内革命战争时期的苏区根据地里。抗日战争时期，陕甘宁边区政府继承了这一光荣的革命传统，在适应民族解放战争的需要，确立和加强人民司法工作的同时，大力扶植和推广各种形式的调解。边区参议会和政府在总结广大人民创造的调解工作经验的基础上，用法律的形式巩固下来，使调解获得了普遍遵守的效力，加强了调解工作的法律地位，使调解工作有了很大的充实和完善，不论是调解的原则，还是调解的内容，不论是调解的组织形式，还是调解的程序，都有进一步的发展，形成了我国特有的法律制度。调解制度成为边区人民司法的必要补充和得力助手，是司法群众化的重要标志。调解工作在促进边区革命和建设中，发挥了重大作用，具有伟大的历史意义，这是边区人民对人民司法工作的伟大贡献。它成为边区司法优良传统和作风的重要组成部分，是今天人民调解工作的源泉。
    陕甘宁边区的调解制度，经历了一个不断发展和逐步完善的过程。根据边区政府、高等法院发布的文件和实践可以看出，调解制度的发展经历了三个阶段。
    第一阶段，从1937年7月陕甘宁边区政府成立到1943年6月《陕甘宁边区民刑事件调解条例》公布以前。在这个时期内，借鉴苏维埃时期乡苏维埃设裁判委员裁判群众纠纷的制度，结合边区的实际情况，在各乡“选出人民仲裁员、人民检查员，组成人民法庭。经过人民法庭调解乡村民众的一切纠纷，并检举在乡村中一切违犯法律的行为。”①为了加强对这项工作的领导，由乡长、自卫军连长、锄奸主任、工、青、妇群众团体负责人组成人民仲裁委员会领导人民法庭工作。后来两个组织合而为一，组成调解委员会。由于战争环境和领导重视不够，有的地方建立了调解委员会，有的地方未建立起来，建立了组织的地方，在减少诉讼案件，保障边区革命秩序方面，发挥过一定作用；也有的地方形同虚设，徒有其名；甚至有的仲裁员、检查员利用职权，借调解骗取吃喝，不事生产，引起群众不满。1942年12月8日，边区高等法院根据以上情况，适应简政的需要，发布命令“取消仲裁员之组织”、规定“所有人民纠纷问题，可由当事人所住之乡村地邻亲友出面调解，无须专设固定之机关。”从此开始了边区民间调解的历史。
    人民法庭或乡调解委员会有权调解民事纠纷，当事人不服即可向司法机关起诉。刑事案件则“采取干涉主义”，不允许调解。当时，人民仲裁员的调解往往带有强制性，司法机关只审判不调解。总之，这时的调解的原则不明确，调解的范围较狭窄，调解的程序不完备，调解的形式不齐全，整个调解制度处于初期阶段。
    根据1942年10月至1943年1月陕甘宁边区高级干部会议的精神，边区政府和高等法院批评了不顾边区实际，硬搬旧型法律和旧司法制度的错误倾向，要求司法完全符合边区和人民的需要，改善司法工作，制定了新的司法政策，即大规模开展民间调解，彻底解决人民的实际问题，以减少诉讼。这就为公布“陕甘宁边区民刑事件调解条例”，普及调解制度，奠定了思想和组织基础。
    第二阶段，从1943年6月《陕甘宁边区民刑事件调解条例》的公布到1947年3月蒋胡军队进攻边区以前。在这个时期内，为了推行和普及调解制度，边区政府和高等法院采取了如下几个步骤：
    首先，制定政策、公布条例。1943年陕甘宁边区政府发布了《关于普及调解的指示》。6月8日高等法院公布了《实行调解办法，改进司法作风，减少人民讼累》的指示信。6月11日《陕甘宁边区民刑事件调解条例》公布施行。
    这些文件阐述了新的司法政策，提出了调解的方针和目的；批评了司法工作中的“推事主义”、“了事主义”；阐述了调解的重要性；规定了调解的范围和形式；调解的方式和原则，以及调解书的内容等。此外，为了提高干部对调解工作的认识，强调指出了调解要比判决麻烦，“法官是要多费心力，多费唇舌。但是我们要贯彻这项政策，我们不要怕难，要耐心设法予人民解决实际问题。”“要耐得烦，忍得气，态度要庄重诚恳，要苦口婆心，不可存急躁和厌烦的心理，自能得到成功和减少诉讼的效果，无形中替诉讼人民增进了福利。”
    其次，加强领导，推进人民调解运动。《陕甘宁边区民刑事件调解条例》公布以后，在各级政府和法院的领导下，大力开展了各种形式的调解工作，冲击了教条主义的思想禁锢和旧的衙门作风，解决了数以万计的纠纷和案件。但是，还有的司法干部仍然沿习旧的作风，惯用判决解决民间纠纷。针对这种现象，边区高等法院1943年12月20日发布《注意调解诉讼纠纷》的指示信，教育干部认识，“纠纷之解决，尤以调解办法最为彻底，既可和解当事人的争执，复可使当事人恢复旧谊，重归于好，无芥蒂横梗其胸，无十年不能忘却之恨，是调解纠纷办法，不仅减少人民讼累一端，且含有不少的教育感化的意义在内。”为搞好调解，司法干部必须在弄清是非，明其曲直，了解肇事根源之后，“以理折服，以理开导，晓以利害，劝以是非，使归结于和解一途。”总之，“要以能替人民解决实际问题为主，不以判决形式为主。”②
    随着调解工作的逐步展开，民间调解崭露头角，显示出它的优越性。为了扶持民间调解，边区政府于1944年1月6日和6月6日两次发出号召，“提倡并普及以双方自愿为原则的民间调解，”并规定了调解应注意的事项，要求各级政府和司法机关，对“已经公布的《民刑事件调解条例》的推行情况，即应检查、总结经验。”
    高等法院绥德分庭副庭长乔松山在本区检查《条例》执行情况后，向边区参议会常驻会和边区政府提出了《普遍建立调解制度，订入乡村公约，切实做到减少人民诉讼纠纷》的提案，他指出：“年来，政府虽颁布《民刑诉讼调解条例》，并迭有调查指令、命令，而收效不显著，究其原因是未能将调解制度推广到群众中去，发挥群众力量进行调解，而各机关团体，也未能拿调解纠纷视为职务里的主要工作，所以，讼案的减少，未能达到应有的程度。”这个提案，经过1944年7月边区参议会常驻会第十一次会议、边区政府第五次政务会议讨论通过。为了贯彻这个提案的精神，高等法院于8月发布指示信，要求以各种方法宣传教育，发动广大群众切实搞好民间调解，以减少诉讼、增加生产。同时指出“调解案件时，要遵守双方自愿原则，……倘确有不能调解之案件，仍须提起诉讼，再为研讨案情，予以适当处理。”在边区政府和高等法院的领导和大力提倡下，调解工作风起云涌，形成了群众性的热潮，取得了巨大的成绩。
    再次，总结经验，补充条例，使调解工作制度化。边区调解工作，在两年半的摸索过程中成绩很大，但是，也由于缺乏经验，发生过某些偏差。根据边区政府的指示，高等法院通令所属各级司法机关全面系统地调查调解等工作，并于1945年10月到12月份召开了规模盛大的陕甘宁边区第二届司法会议(亦称推事、审判员联席会)。会上，充分发扬民主，各抒己见，对调解工作进行了专题讨论，肯定了成绩，吸取了教训，补充和发展了边区政府和高院的指示和《调解条例》，形成了比较完善的调解制度。二届司法会议后，1946年上半年，虽然调解工作稍有缩手缩脚现象，但是总的来看，调解工作走上了健康发展的道路。总之，经过四年来在实践中的探索，不断地总结提高，取得了比较符合规律的认识，使这个时期的调解工作走上了法律化、制度化的阶段。
    第三阶段，从1948年4月光复延安到1950年5月陕甘宁边区建制撤销。在这个时期内，1948年8月6日、9月1日和1949年3月，边区高等法院先后发布有关调解工作的指示信，明确指出：“由于边区的巩固和扩大，民刑案件相对增多，要求大力加强调解，在老区继续贯彻调解的政策，在新区要以调解的范例教育群众，培养调解积极分子，使群众相信调解，然后逐步推行调解制度。”并要求区乡设专人负责调解工作，加强领导，保证调解工作顺利进行。尤其需要指出的是，《九·一》指示信重新解释了调解的原则，使之科学化，并且特别强调，在调解工作中，要发动群众，调查研究，适当照顾经济贫困的群众，合理解决纠纷。
    边区推行调解制度，是人民政权本质的反映，是人民掌握政权，当家做主，自己管理自己，自己教育自己的组织形式之一。它从人民的根本利益出发，为广大群众排难解纷，实事求是而又心平气和地解决群众的迫切的实际问题，“对于教育人民服理向善，维持人类和平，增进社会生产，于公于私均有利益。”③因此，是受群众欢迎的，深得民心的。
    ①  《陕甘宁边区高等法院对各县司法工作的指示》(1941年5月10日)。
    ②  《陕甘宁边区高等法院指示信》(1943年12月20日)。
    ③  《陕甘宁边区高等法院指示信》(1943年6月8日)。