第六节 政府调解

    
    陕甘宁边区政府、专员公署、县政府的民政部门，特别是区乡(市)政府，都有调解民间纠纷的职权。1943年6月11日公布的《陕甘宁边区民刑事件调解条例》规定，凡民间纠纷，首先应由双方当事人各自邀请地邻、亲友、或民众团体进行调解，“前条所列调解不成立时，得由当事人双方或一方申请乡(市)政府、区公署，或县(市)政府依法调解之。前项乡、区、县(市)各级政府，接受调解事件，必要时，得邀请当地各机关人员及民众团体、公正士绅，从场协助调解。”(第五条)这就确定了各级政府进行调解工作的法律地位。
    政府调解系指陕甘宁边区政府民政厅第三科，各专员公署、县(市)政府第一科，以及区、乡政府的调解。其中，边府民政厅以其调解案件的特殊性，在调解工作中占有重要的地位，区、乡政府则由于它接近群众，调解的案件多，发挥了骨干作用，从而取得了首屈一指的地位，是调解民间纠纷最基本的形式。
    边区各级政府从事调解工作是有客观根据的。1944年8月17日关中分区副专员张鹏图在介绍调解经验时回答了这个问题。他说：“群众说‘夜饭少吃、赢官司少打’，‘遇婚姻说合，遇官司说散’。可见，群众有纠纷也是不愿意打官司的，是盼望人从中说和的，群众这种认识，是我们提出调解工作的根据与条件。”①在边区群众中，爱打官司、无理取闹的缠讼者是极少数，广大农民有着珍视乡谊，以团结为贵的传统观念和社会道德，遇到纠纷，宁肯吃亏受气遭受冤抑，不到万不得已是不会诉诸法院的。
    边区政府是人民的，人民的政权最关心群众的疾苦，为民伸冤、为民排难解纷，是这个政权应尽的义务和职责。以调解的办法和解民间纠纷，更能体现人民的愿望和要求。尽管调解比判决要麻烦困难得多，人民的政权本着对人民负责的精神，有责任把调解工作搞好。
    边区各级政府的领导同志和公务人员是经过革命斗争锻炼的优秀分子，在人民群众中享有很高的威信。他们有能力、有条件在人民群众的支持下，按照调解的政策和法律的规定，通过自己的辛勤工作，用和谐的阳光雨露滋润纷争的心田，把调解的丰硕成果奉献给人民。
    陕甘宁边区政府民政厅“为了保障抗日人民的人权、政权、财权及其他民主权利”②，专设第三科负责民事调解的管理工作和调解工作，民厅的调解是随着边区政府的成立而开展工作的。当时，各县及区乡政府的调解尚未普及，民间调解也没有发动起来，使得民厅调解的任务显得十分繁重。1943年《调解条例》公布后，各种形式的调解波澜壮阔地发展起来，大大减轻了民厅调解工作的压力，使它能集中精力调解重要而复杂的案件。
    民厅调解的范围除民间纠纷(主要指土地、婚姻、债务、劳资纠纷等)外，多为基层政权难以处理的群众控告公务人员、军队人员违反法令、侵犯人民利益的民事案件。对于轻微的刑事案件，凡经调解不服者，即送高等法院或县裁判员依法处理。
    民厅的调解以其认真负责、合理合情合法为特点，具体做法是：人民翻沟越岭远道而来，既使直诉民厅，也不拘形式，均予受理；听取人民申诉之后，双方俱在，当即进行调解，如一方不在，则根据案件的性质和情况，分别处置，有的转送所属专区、县，有的转送八路军后方留守处政治部，有的则须转送司法机关，各接受单位处理完毕后，都要向民厅书面报告处理经过和结果，以便备查；民厅直接调解的案件非常慎重，要经过三、五次的调查，认真分析研究才进行处理，而且“注重教育调解，不能治之以罪”③；案件和解后，要做到有案备查，并发给当事人结案文件，以示郑重。
    民厅在调解工作中取得了很大成绩。据统计，1939年下半年共调解51件；1940年全年调解266件；1941年上半年，调解129件。总计两年时间，共调解446件。主要包括土地、婚姻、债务、劳资纠纷，以及军民关系等案件。
    民厅三科除自己进行调解工作外，还负有领导和管理边区民间调解、群众团体调解和各级政府的调解工作的职责。它规定“各区乡(市)政府应切实处理民间一切纠纷，不得推诿和敷衍”④；它申明各级政府要改变对人民的控告熟视无睹、麻木不仁的态度，凡有来民厅申诉者，不得以不发路证进行刁难和压抑；它要求各级政府对民事调解未能满足人民愿望者，应准上诉，不准压制，以保障人民的诉讼权利。
    民厅的调解具有重大的意义：一方面以它严肃慎重的态度，实事求是的精神，教育而不罚的手段，健全而不繁琐的程序，为各级政府的调解工作提供了丰富的经验和树立了学习的榜样；另一方面；“可以揭发民隐，反映人民呼声，根据法令，保障民权，教育人民，发扬人民运用民主，有问题即可来政府讨论解决”，人民对于任何公务人员非法行为的控告，民政厅都认真负责予以处理。政府为人民排难解纷，平抑冤情，从而，“更加密切了政府与人民的亲密联系”⑤。
    专署、县一科的调解。专署和县政府的调解由民政科(即一科)负责。各专、县都进行了很多工作，取得了显著成绩。“某县府一科会调解，有了信用，原被两方常搭伙来请求调解，一块坐下，一科的同志弄清了情况，替他们提出了适当的解决法子，当面商讨，求得双方都能同意。”⑥边区政府要求各县都要这样做。如1945年清涧县一科共收案76起，自己调解44起，占全部案件的57％，介绍到司法处判决的32起，占43％，过半数的案件都由一科调解解决。此外，一科还负责组织和领导民间调解工作。至于县一科要不要直接从事调解工作，在当时的司法干部中是有争议的。一种意见认为，一科调解是有成绩的，也取得了丰富的经验，由直接负责民主建政的一科调解民间纠纷是理所当然的；另一种意见则认为一科调解是多余的。一是一科工作繁忙，兼搞调解，往往使人民的纠纷长期拖延，不能及时解决，对此，人民群众有意见，二是一科的调解与司法处工作重复，一科调解不成，再到司法处，还要进行问案、笔录、讲道理、调解等程序，所不同者一科无权判决而已。因此，他们建议将一科主管并熟悉调解工作的同志调往司法处工作。1945年，在边区第二届司法会议上，经过研究，采纳了后一种意见，代院长王子宜同志正式宣布，经过民政厅和高等法院协商同意，今后一科不再直接从事调解工作。
    专署和县政府的调解，除一科外，专员、县长也依职权进行这项工作。群众对他们亲自深入民间，为民止讼解忧表示衷心拥护。由于群众对专、县领导同志的信任，他们的调解深得当事人信服和广大群众的赞助，为干部和群众做出了榜样，推动了整个调解工作的顺利发展。陇东分区专员马锡五同志带头调解，成绩卓著，典型案例流传边区。其他各个专、县领导同志也不干落后，奋起直追，调解了大批案件，出现了一批好案例。如关中分区副专员张鹏图亲赴赤水调解潘、王两家*(左土右佥)畔纠纷案就是其中之一。
    此外，有的县还组织了调解委员会，由抗联会主任担任主任，县一科科长、司法处审判员、驻军民运股长、县常驻会议员、劳动英雄和有威望的人士当委员。调解委员会除了帮助县政府研究司法工作外，它的主要任务就是调解那些几经调解，未能解决的有影响的疑难案件。
    区乡政府，做为边区政权的基层组织，人民的直接政权机关，更应该进行调解工作。一则区乡政府接近群众时间多，和群众生活在一起，群众敢说真话，便于了解和掌握真情；二则纠纷发生地点距离区乡政府近，便于调查访问，实地勘查，弄清问题快。同时，群众少走路，不花盘费，省时间，方便群众。因此，《陕甘宁边区乡(市)政府组织条例》(草案)第十四条规定的乡(市)政府任务的第五款，就是“凋解民间纠纷”。边区政府要求区乡领导充分认识调解工作的重要性，克服借口“工作忙，厌烦调解”，“怕麻烦、推上推下”，“伯调解不好丢面子”的错误思想，提高认识，把调解工作做为自己的一项主要任务，不仅应接受人民调解的请求，而且要主动出去调解，或调来调解，并组织领导好民间调解。
    区乡政府的调解组织形式有三种，第一种：区长、乡长、区委书记和乡支书亲自出面调解。
    第二种，区乡政府从方便群众出发，邀请劳动英雄和有威望的公正人士帮助调解民间纠纷。
    第三种，是在区乡政府领导下，成立调解委员会，专门负责调解工作。边区政府成立之初，乡的调解委员会由乡长、自卫军连长、锄奸主任组成。乡参议会建立后，乡议长成为调解委员会的成员。1943年大规模开展调解工作以后，乡调解委员会由群众选举产生，当选者多为行政村主任、文化主任、锄奸主任，代耕主任、劳动模范以及公正人士。1947年以后，区乡调解委员会由妇代会、农会、商会的代表、公正人士和区乡领导干部组成。
    区乡调解委员会的组织及活动的情况，保存下来的材料很少，现仅根据绥德分区制定的《绥德诉讼调解委员会组织与办法》(草案)，可从中窥知当时区乡调解委员会的组织及工作的大致情况。条例指出：“为便利当事人计，为求事实正确计，更为免去不必要之消耗计，均有建立诉讼调解制度之必要。”这就明确了调解的目的和宗旨。一方面要求调解工作必须贯彻实事求是的精神，只有把争执的起因弄清楚，事实搞正确，才能为合理解决纠纷奠定科学的基础。另一方面，要求调解工作自始至终贯彻方便人民，为了人民的原则。这就与国民党反动政府的调解制度划清了界限，体现了在人民政权下推行调解制度的本质。《条例》第一、二、三条阐明了调解委员会的隶属关系及其组成，规定“在市镇之区公署市政府领导下，组设诉讼调解委员会”，“以委员三人至五人组织之”，“由该市镇之区(市)级党政府群众团体及当地公正人士挑选组成。”第四、五、六、七条规定了调解的范围和活动的原则。“民事纠纷全部可以调解。刑事案件，国家为被害主体者不能调解，私人为被害主体者亦可调解。”“对当事人只有说服义务与调解责任，而无强制或执行之权利；”“调解有复杂性之事件时，须由充分调查研究，探微索隐，以理折服，倘不能完成调解任务时，则介绍到县司法处审讯，并将调解经过及所得材料，所有调查事件，向司法处和一科陈明，以备参考；”“调解民刑事件，以全体委员出席过半数时行之；”实行回避原则，“其有自请回避或被请回避者，由调解委员会决定之。”
    区乡政府在解决民间纠纷中，发挥了巨大的作用。如延安县1944年一年中，经区乡政府解决的纠纷就有1900件。鄜县在这一年，经区政府解决的有1100件。曲子县天子区，1945年1至8月份，全区发案21件，由区政府解决了19件，转司法处的只有两件。1949年，清涧县法院结案44件，全县八个区，据六个区的统计，区政府就解决了299件。
    应该特别指出的是，在区乡政府解决的案件中，除了严格按照《调解条例》规定，实行和解的少数案件外，大多数案件都是区乡采取行政手段解决的，即所谓“区乡政府处理”。如子洲县裴区，1945年5至7月份共解决民刑事件94件，其中调解占8.2％，转司法处占4.2％，区乡政府处理占87.6％。绥德县义合二乡，1945年1至7月份共解决民刑事件63件，其中调解模范王新正调解占14％，乡政府调解占14％，上告到司法处占18％，乡政府处理占54％。
    为什么会出现这种情况呢?区乡政府是基层政权，由于历史的原因和职权的关系，它习惯于采用行政手段来处理矛盾、解决问题。同时，一些区乡领导同志对民主有误解，不了解发扬民主，群众敢于大胆发表意见，正是搞好各项工作的基础，相反，认为“政府对老百姓太民主了，老百姓不怕政府，不听话，使得政府不好办事。从这种观点出发解决民间纠纷，自然处理多于调解。”⑦而居住分散的广大群众，慑于路程遥远，宁肯就近由区乡政府处理或调解，也不愿长途跋涉到县上解决纠纷。
    “区乡政府处理”民间纠纷算不算调解?在1945年边区第二届司法会议上展开了争论。一种意见认为，区乡政府处理只能算做民间调解，这些同志看到区乡处理往往采取强制的形式，以至违背政策和法律，迁就落后的习俗和封建迷信，这不能叫政府调解。也有的同志看到区乡政府处理民间纠纷数量大，感到不把它包括在民间调解之内，民间调解就微不足道了。另一种意见认为区乡政府处理纠纷，既非调解，又非审判，是一种特殊形式，调解不许强制，区乡处理都带强制性，审判要遵守法律，区乡处理并不完全按法律手续办事，应该说这是一种特殊形式，为了与民间调解有所区别，不妨叫做区乡政府处理。这些同志的看法不是没有根据的，区乡干部在处理民间纠纷时，有的偏听偏信，搞刑讯逼供；有的罚钱、罚物、罚苦役；有的甚至捆绑、吊打、关禁闭。鉴于这种情况，这些同志主张一方面要纠正错误倾向，另一方面又认为要给区乡政府五天到十天罚苦役的权利，但不准罚款和关押。经过讨论，取得了一致的意见，认为区乡政府处理民间纠纷仍属于调解范围，应遵守双方自愿原则，不得加以强制，也不应有罚五天或十天苦役的权利，过去出现的随便押人、罚人等现象是错误的，必须彻底纠正，否则区乡政府将变为一级合法的审判机关，这是不能容许的，只有如此，才能把区乡政府处理民间纠纷纳入调解的轨道。
    ①  《解放日报》(1944年8月17日)。
    ②  《陕甘宁边区政府民政厅工作报告》(1941年)。
    ③  《陕甘宁边区政府民政厅工作总结》(1941年上半年)。
    ④  《陕甘宁边区政府民政厅通令》(1941年6月25日)。
    ⑤  《陕甘宁边区民政工作三年总结》(1941年10月)。
    ⑥  《陕甘宁边区政府关于普及调解、总结判例、清理监所指示信》(1944年6月6日)。
    ⑦  陕甘宁边区高等法院：《子洲裴区调查的几个问题》。