一、三三制的提出和在边区的试行

    (一)中共中央关于三三制政策的提出
    1940年3月6日，中共中央颁布了《抗日根据地的政权问题》的指示，指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政有区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占1/3，非党的左派进步分子占1/3，不左不右的中间派占1/3。”这是调节各抗日阶级政治利益的统一战线的政权政策，简称三三制政策。
    中国共产党之所以在这个时候提出三三制政策，首先是为了反对国民党一党专政，推进全国政治的民主化，争取抗日战争的最后胜利。在抗日战争时期，国民党政治集团坚持实行一党专政的独裁统治，特别是抗日战争进入相持阶段以后，国民党加紧了反共反人民的活动，造成了抗日战争的危机。为了坚持团结抗战必须坚持政治民主，中国共产党既不赞成国民党的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合政治。只有充分调动各个抗日阶级的积极性，才能求得中华民族的独立与解放。
    其次是为了更好地争取中间势力，孤立顽固势力，巩固抗日民族统一战线。抗日战争时期的中间势力(主要是其中的民族资产阶级和开明绅士)和当权的大地主大资产阶级有区别。他们虽和广大的劳动人民有矛盾，但是可以和共产党共同抗日，也可以和共产党共同建立抗日民主政权。他们是一个很重要的政治力量，在进步势力和顽固势力斗争时，他们的态度往往可以成为决定胜负的因素。但是对于争取中间势力的重要性，当时并没有为全体共产党人所认识，尤其在打退了国民党第一次反共高潮后，共产党内开始出现了“左”的倾向，在政权建设中忽视争取中等资产阶级和开明绅士。这种错误倾向如不严格纠正，共产党的统一战线政策就要受到危害，抗日统一战线的政权也不能巩固。《指示》明确指出：“给中间派以1/3的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士。这些阶层的争取，是孤立顽固派的一个重要的步骤。”
    最后，三三制也是中国共产党约束自己的一种政策。共产党在敌后抗日根据地处于领导地位，在群众中有很高的威信。但是处于领导地位的党，很容易出现把持包办等消极现象，这不但会使人民不满意，对于党本身也很不利。规定共产党员不超过1/3，这有利于团结共产党外的人士，加强同广大群众的联系。
    (二)三三制在绥德、陇东等地的试行
    陕甘宁边区为了取得执行三三制政策的经验，于1940年先后在绥德、陇东两个分区试行三三制。
    绥德分区，包括绥德、清涧、吴堡、米脂、佳县等5个县。1940年3月，边区军民粉碎了国民党第一次反共高潮，在绥德警备区结束了“双重政权”的局面，绥德等5县组成绥德分区，隶属陕甘宁边区。为了在这一地区建立一个抗日的民主的统一战线的地方政权，同年五六月，边区政府在绥德、吴堡、清涧3县通过人民的直接选举，产生了各县的保甲长、联保主任及县长等行政工作人员。为了进一步发扬民主，增强抗战力量，巩固河防，在分区参议会未正式选出前，绥德警备区于1940年7月28日至8月4日，召开了警备区临时参议会，作为一个过渡的民意机关，参议员系遵循三三制原则，由全警备区中各地方士绅、抗日党派、救亡团体，及当地政府驻军中临时选派的，共计75人。其中国民党参议员9人，共产党参议员17人，其余均为无党无派的各县各界的代表，以及在各县有声望的绅士，主要代表人物有绥德的安文钦、刘绍庭、霍子乐、张哲卿；米脂的李鼎铭、姬伯雄、杜瑞兰；佳县的任文林；清涧的师道成、惠仁齐；吴堡的樊一平、王国宏等。大会由绥德分区王震专员致开幕词。他希望大家以革命的三民主义为政治基础，来彻底实现民主政治。大会以无记名投票方式选举张秀山为临时参议会议长，安文钦为副议长，边区政府代表谢觉哉向大会作了政治报告，警备区专员公署向大会作了4个月政府工作报告。与会代表进行了热烈的讨论，大会通过了政府工作报告和施政纲领及有关政治、经济、文化教育等提案。
    陇东分区，包括庆阳、合水、镇原、环县、曲子、华池等县，在粉碎了国民党第一次反共高潮后统一于边区。边区政府一方面在陇东分区积极进行县乡两级的民选运动，以成立各级正式的民意机关和行政机关。同时，积极筹备召开陇东分区临时参议会，以便听取民意，商讨今后施政方针。临时参议员系由各党派、驻军。群众团体选派，计国民党5人，共产党5人，驻军2人，各县保安队3人，警卫队3人，民众团体10人、妇联4人，工会6人，商会4人，青救会5人，文协5人，自卫军3人，并由专署聘请在社会上有威望的人士16人，登报征求其他抗日党派选派代表4人，共计75人。1940年9月18日至26日，陇东分区临时参议会正式召开，出席会议者计50余人。大会选举当地绅士刘仲邠为议长，段得章为副议长，参议员们讨论和通过了专员公署王维舟专员所作的政府工作报告，以及有关陇东今后抗战建设工作的提案。
    绥德、陇东分区各县还按三三制原则，聘请各方面的代表人士组成各县的临时政府委员会。如镇原县，由县政府聘请当地各界、各阶层、各党派共35人组成政府委员会，其中国民党员10人，共产党员14人，无党无派11人；当过旧行政人员的6人，并有回民1人。
    绥德、陇东两个分区临时参议会和各县临时政府委员会的成立是贯彻三三制政策的初步尝试，收到了良好的效果。绥德警备区临时参议会参议员李鼎铭说：“辛亥革命至今29年，29年来号称民国，但回头想一想，人民究竟参加管理了什么政?人民获得了什么民主的权利?今天边区政府真正给予了警备区人民以抗日的民主的权力，使大家有了参政的机会，我们参议员应切实负起责任，代表民意，始不辜负警备区50万人民对我们的希望!”他的讲话反映了共产党外的中间人士对三三制政权的心声。
    与此同时，在鄜县(今富县)也进行了三三制的试点。
    三三制的原则不仅在政权组织中试行，而且在其他工作中也发挥了积极作用。1940年底，边区政府在延安中区五乡的征粮试点工作中，以民选方式组织征粮委员会，选举结果在27名征粮委员中，有9名共产党员，18名为共产党以外的人士，其中还有当地的富有者的耆绅3名。由于这个三三制式的征粮委员会有各个阶级和阶层的代表参加，发扬了民主，使征粮任务超额完成，深得群众的称赞。这种征粮委员会的经验被推广到其他县乡，也收到了好的效果。
    边区政府在总结绥德、陇东等地试行三三制经验的基础上，决定在全边区普遍推广。