第三节 适合中国国情的民主政治制度

    
    一、独具特色的参议会制
    参议会制，是抗战时期中国共产党领导下的抗日民主政权在苏维埃时期工农兵代表会议制度的基础上，参照国民党地方参议会的某些形式建立起来的抗日根据地各革命阶级联合专政性质的政权组织形式，它既非工农民主专政性质的政权组织形式，也非国民党一党专政性质的政权组织形式。陕甘宁边区是最早实行参议会制度的抗日根据地。1937年年底，边区在普选的基础上产生了议会。1938年7月国民参政会一届一次会议作出在各省、市召开参议会的决定，并于9月公布了省参议会临时组织条例。与此相适应，陕甘宁边区政府于同年11月25日决定将边区议会改为边区参议会。1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区召开了第一届参议会第一次会议，到会700余人，其中议员145人，另外为国共两党及无党派人士、工人、农民、知识分子、商人、地主、社会名流等。①不过，边区第一届参议会的弱点在于各级民意机关和政府机关中几乎是“清一色”的共产党员，缺乏民主性和代表性，不利于团结各抗日阶级和阶层，不利于党的领导。“三三制”政权模式确立后，这一弱点才被逐步纠正。②会议通过了《陕甘宁边区参议会组织条例》和《陕甘宁边区参议会选举条例》，条例规定：“边区各级参议会之议员，由人民直接选举之。”参议会制由此确立。会议还选出了议长、副议长，政府主席、副主席，制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。朱德评价说：“在中国，由议会选举政府，决定施政纲领，边区是第一个。”
    边区的参议会，是苏维埃时期工农兵代表会议制度在抗日战争条件下的一种新的发展形式。两者除了在阶级构成上有所区别外，在职能上也不尽相同。苏维埃时期在政权上采取完全的议行合一制，表现为权力机构(“议”)和执行机构(“行”)是结合的。各级苏维埃代表大会选举的执行委员会及其主席团，既是苏维埃代表大会的常设机构，又直接领导政府工作。而抗日根据地政权在边区和县没有采取完全的议行合一制。从形式上来看，边区和县的最高权力机构是边区与县的参议会，但其常设机构在参议会闭会期间只是一个监督和建议性的机构，此时的边区政府可以自行决定重大事务，颁布单行法规，而参议会的常驻机关对此无审查、变更和撤销之权。这时，由参议会选举出来的边区政府或县政府实质上成为当地的最高权力机关。对边区政府实质上成为最高权力机关的做法，当时有人提出批评，认为是世界各国所没有的，只有满清末年的宪法、国民党、墨索里尼、希特勒才如此。但客观地说，在当时的战争环境下，参议会的正常召开是非常困难的，而一些重大决策及法令又需要及时作出。因此，授权政府成为最高权力机关，进行权力的适当集中是必要和可行的。边区当时多次采用参议会常驻会与政府委员会联席会议的形式，作出有关重大决策，制定和颁布一些法律。③而且在当时，“一般情况下，边区政府和县政府与边区参议会和县参议会，是平行的而不是隶属关系，只是在参议会召开期间，参议会才成为最高权力机关，参议会闭会后，政府就成了最高政权机关”④。根据《陕甘宁边区参议会组织条例》第22条的规定，边区政府还有请参议会复议的权利，即边区、县(市)参议会的决议案送达同级政府执行时，如政府委员会认为不当时，应予开会期间详具理由送请参议会复议。参议会复议后，仍持原议时，行政委员会应即执行。此种制度的实行，保证了边区政府和县政府在战争中能集中有效地行使权力，使行政机关和首长能相机处理重大问题。⑤
    边区的参议会与由国民党召集的国民参政会和国民党统治区的省、市参议会虽然在名称上相统一、相一致，但在性质、职能、代表产生的途径与构成等方面有着本质区别。国民参政会于1938年由国民党政府成立，名义上是最高民意机关，实质上只是一个咨询机关，对国民党政府的政策措施没有任何约束权力。“虽然含民意机关的一点点微微的曙光，但至多只是政府的一个顾问机关。”⑥参政员都是由国民党政府指定的，虽也包含了各抗日党派的一些代表，但是国民党员占大多数，而且国民党政府不承认各抗日党派的平等合法地位，也不让它们的代表以党派代表的身份参加国民参政会。中国共产党参政员在1941年皖南事变以后，曾经几次拒绝出席参政会，表示对国民党政府的反动措施的抗议。根据省参议会临时组织条例规定，省临时参议会的职责主要是：“省政府主要施政方针，于实施前，应提交临时参议会决议”；“省政兴革，得提出建议案于省政府”；“有听取省政府施政报告之权”；“参议会开会时，有依议事规则向省政府提出询问之权”。但行政院在对省参议会职权的解释中明确规定：“省临时参议会对于省政，仅立于赞襄⑦地位，一切责任均应由省政府负之。”可见，国统区各级参议会都只不过是咨询性质的机关。而边区参议会不是由一个党选定的单纯咨询机关，而是经人民普选产生的、包括各党派各阶级在内的边区全体人民的代表机关和边区最高权力机关。它有广泛的职权，包括选举或罢免边区政府主席、副主席、委员、高等法院院长；监察及弹劾边区各级政府工作人员；制定边区单行法规；审查批准边区政府预决算；决定征收、废除或增减地方税收；批准有关民政、经济建设、文化教育、地方军事等各项计划，以及其他应兴应革事宜等。这是一种人民享有真正民主权利的代表会议制。参议会与政府的关系表现为“在行政系统上是各自独立的，但在立法关系上政府是属于参议会的”⑧。国民参政员不是通过民选，而是由国民政府“遴选”产生，因此国民党在数量上占有绝对优势，其代表性大打折扣。国统区的省市参议会议员也是通过“遴选”产生的，参议员绝大多数是国民党员，工人和农民很少。边区参议会是由选民直接选举产生的，参议员绝大部分是工人、农民和知识分子。参议员对选民负责，受选民监督，代表选民的利益和意志决定重大问题，并监督其执行。
    边区实行的参议会制是抗战时期中国共产党采用的民主政治制度，也是中共在抗日战争时期实行的一种有中国特色的民主法制制度，是边区人民参与国家管理的主要组织形式。这种制度保障了边区各抗日阶级、阶层的民主权利。虽然当时的参议会还有一些不足之处，如各级参议会未能全部按期召开会议，各种成文的法规尚不完备等，但作为一种新型的、独具特色的代议制民主形式，为新中国的人民代表大会制度的建立提供了丰富的实践经验。
    二、“三三制”的新型建政原则
    抗战时期，中日民族矛盾是中国社会的主要矛盾。团结抗战，维护独立和主权成为摆在每一个中国人面前的神圣职责，抗日民主政府的主要任务也转变到领导抗日、发展生产、稳定社会上来，这些任务的完成都离不开旧有地方精英的参与。“中国共产党要和全国一切抗日的党派、阶级、民族合作，只要不是汉奸，都要联合一致，共同奋斗。”⑨1940年3月6日，毛泽东为中共中央起草了《抗日根据地的政权性质》的党内指示，正式提出抗日民族统一战线的政权在人员构成上实行“三三制”。毛泽东指出，在抗日时期所建立的政权的性质，是民族统一战线的政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。这种民主专政是与地主资产阶级的反革命专政和土地革命时期的工农民主专政相区别的。根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为代表无产阶级和贫农的共产党员占三分之一，代表小资产阶级的非党的左派进步分子占三分之一，代表中等资产阶级和开明绅士的不左不右的中间派占三分之一。其中，“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权。”⑩同年3月11日，毛泽东在延安党的高级干部会议上做了题为《目前抗日统一战线中的策略问题》的报告，指出：“这种人数的大体上的规定是必要的，否则就不能保证抗日民族统一战线政权的原则。”这是“我们党的真实政策，必须认真实行，不能敷衍塞责”。同年7月，毛泽东在《中国共产党中央委员会为抗战三周年纪念对时局宣言》中指出：“宣言的中心是号召抗战到底，团结到底……全国必须加紧团结，内部磨擦必须消除，国共关系必须调整，内战危险必须根绝，抗日民族统一战线必须巩固。”在政权问题上，宣言主张各党、各派、各界、各军的联合专政，即主张统一战线政权。在敌后抗日政权中，无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作，也即采取“三三制”的政权模式。(11)同年12月，毛泽东在《论政策》的指示中再次强调指出：必须坚决地执行“三三制”，共产党员在政权机关中只占三分之一，吸引广大的非党人员参加政权。在苏北等处开始建立抗日民主政权的地方，还可以少于三分之一。不论政府机关和民意机关，均要吸引那些不积极反共的小资产阶级、民族资产阶级和开明绅士的代表参加；必须容许不反共的国民党员参加。在民意机关中也可以容许少数右派分子参加。切忌我党包办一切。邓小平在1941年4月的《党与抗日民主政权》一文中也指出，“三三制”政权“表现为几个革命阶级对汉奸、亲日派、反动派的联合专政，既能合乎统一战线原则，团结大多数以与日寇、汉奸、亲日派、反动派进行斗争，又能保证由共产党员与进步势力结合起来的优势，所以这不仅是今天敌后抗战的最好政权形式，而且是将来新民主主义共和国所应采取的政权形式。”(12)“三三制”政权的具体内容是：“第一，在组织形式上，无论行政机关或民意机关，共产党员只占三分之一或少于三分之一，进步势力占三分之一，中间势力占三分之一。”“第二，在政策性质上，必须照顾一切抗日阶级和阶层的利益”，“必须放在争取多数、反对少数的基础上”。“第三，既是几个革命阶级的联合专政，既是在政权中有各个抗日阶级抗日党派的代表参加，就必然在政权中反映出不同的利益、不同的政治立场、不同党派阶级的民主政治的斗争”。“第四，既是几个革命阶级的联合专政，就必然产生政权中的优势问题。我党必须要掌握这种优势，所以产生了我党对政权的领导问题。优势从何而得?一方面从组织成分上去取得，这在三三制原则本身是包含着的；但更基本的是从民主政治斗争中去取得，即是说，主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得。确切地说，党的优势不仅在于政权中的适当数量，主要在于群众的拥护。民主政治斗争可以使党的主张更加接近群众，可以使群众从自己的政治经验中更加信仰我党。所以，只有民主政治斗争，才能使我党取得真正的优势。”(13)“三三制政权的实质是民主问题。党在领导政权工作时，必须贯彻民主的精神。否则，即使你努力保证了党员不超过三分之一，也还是表现着对三三制的怠工。”(14)
    1941年5月1日，《陕甘宁边区施政纲领》对“三三制”政策继续加以强化，明确提出：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟、并在候选名单中确定共产党员只占三分之一。以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任。共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”同年11月，在陕甘宁边区第二届参议会第一次会议上正式批准“三三制”作为中国共产党同各党、各派、各界共同的政治纲领和边区政权建设的政治基础。边区第二届参议会出席会议的参议员共219人，其中有共产党员123人，国民党员24人、救国会员1人，无党派人士61人。居住在边区的国际友人10人。大会在选举本届参议会常驻议员和政府委员时，严格贯彻了“三三制”原则。当时，在所提的候选人名单中，由于共产党员人数超过了三分之一，王世泰、萧劲光以及谢觉哉、王维舟等18位共产党员申明退出。选举结果，参议会常驻议员9人中，共产党员占3人；政府委员18人中，共产党员有7人，超过了三分之一，徐特立当即声明退出，补进了非党派人士白文焕，真正做到了“三三制”原则的要求。“十八个政府委员当中，和九个常驻委员当中，共产党员都只有三分之一。”同时，被选入本届参议会的议员，“有共产党员、国民党员、有工农的代表，有地主、绅商的代表，有回、蒙少数民族的代表，并有居住边区的东方民旅的代表(日、韩、荷、印人士均有)。”
    在陕甘宁边区，不仅边区政府，边区政府下属县乡政权都认真贯彻和落实“三三制”原则。从县一级来看，据1943年3月的统计，当时边区已有“二十二县完全实现了三三制，只有八个县还未完全实现。”(15)主要是共产党员超过三分之一。如关中分区的淳耀、赤水、新宁、新正补选后县议员中中共党员占37.5%。从乡一级来看，在老区，乡参议会议员、乡长及乡政府委员中的共产党员人数超过了三分之一。在乡参议会议员、乡长及乡政府委员中的共产党员人数则不到三分之一，平均数为三分之一左右，其他如国民党员、无党派人士、哥老会分子等占了三分之二左右。如“在绥德、吴堡、合水、米脂、安定、镇原、环县、新宁等县里，非共产党人士都占大多数，例如这八个县的乡参议员中，共产党员只占百分之一九点八，国民党员占百分之四点九，其他无党无派人士占百分之七五点三”。(16)
    “三三制”政权是适应当时抗战和民主政治建设需要而建立起来的政权形式，是一切赞成抗日又赞成民主的人民政权。“三三制”政权在本质上是中国共产党领导下的抗日民族统一战线政权。正如毛泽东指出的，在政权问题上，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而是主张统一战线政权。(17)共产党与党外人士的真诚合作，对于边区的巩固和建设，对于团结各个爱国阶级和阶层，动员和组织广大群众投身抗战斗争，起到了积极作用。尤其是到了1940年，绥德、陇东等富裕的新区转到中共手中，中共希望稳定这些地区并能从那里获得经济支持。这些地区与巩固区不同，它们没有经过土地改革，而且地方上有很强的绅士和商人势力，为此，如何拉拢和吸收这些力量进入边区政府变得相当重要。(18)毛泽东敏锐地意识到，“中国社会……无产阶级和地主大资产阶级都只占少数，最广大的人民是农民、城市小资产阶级以及其他中间阶级。任何政党的政策如果不顾到这些阶级的利益，如果这些阶级的人们不得其所，如果这些阶级的人们没有说话的权利，要想把国事弄好是不可能的。”(19)因此，“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。”(20)为此，边区还创造了“党外人士座谈会”这一民主新形式。在边区、分区和县，通过举办党外人士座谈会的方式，就政府工作和其他各项工作听取党外人士的意见，以此作为政府制定政策，颁行法律的参考，使“三三制”在政权机关以外得到补充和发展。(21)同时，边区政府注意尽量照顾各个阶层的利益，给所有赞成抗日的人以说话的权利。从1941年开始，一些地主和商人利益的代表承担了边区政府要职，如边区政府副主席李鼎铭、边区参议会副议长安文钦和边区教育部副主任贺连城，都是绥德地区有名的绅士，米脂县参议会和政府委员会里甚至包括了像马国臣那样的大地主。1941年五六月间，边区政府还邀请了许多绥德地区的士绅名人到延安考察，受到毛泽东、朱德、林伯渠、高岗、王明等中共领导人的盛情款待。“三三制”政权里面容纳一部分传统乡村统治权威，使中国共产党与原有地方精英的关系得到了改善。这批人回来以后，纷纷发表观感，热情赞扬边区建设的成就。有的学者将“三三制”视为中国共产党对原有地方精英的一种制度性妥协，并认为这种妥协是成功的。非党成分的增加，使一些原来被压制的“传统能人”脱颖而出，基层政权代表性增加，代表面加大，边区政府政令也就更加畅通了。(22)
    三、以选举为核心的民主制度
    选举制度是政治制度的重要组成部分，是民主政治的基础。民主选举是体现“主权在民原理”的最为重要的环节。边区从1937年5月到1946年3月先后进行了三次普选：第一次是在1937年5月至12月，其任务是按照抗日民族统一战线的要求，选举产生各级议会，并由议会选举产生同级政府，建立由乡至边区的抗日民主政权，实现由苏维埃民主制度到抗日民主政权的转变；第二次是在1941年5月至10月，此次选举将民主政治建设引向深入，自下而上地建立了“三三制”抗日民主政权；第三次是在1945年10月至1946年3月，此次选举是在抗日战争胜利后，在争取和平民主新阶段的历史条件下，为实现“建设模范自治省区”的新任务而进行的。通过参加选举，人们认识到了自己的权利和尊严，所以参加选举的积极性很高。据统计，陕甘宁边区1937年第一次选举中，参加选举的选民一般占选民总数的80%，差一点的地区也在半数以上。如安塞西安蟠龙镇，除看家、出外、有病以及个别小脚妇女外，差不多全数参加；少数地方参加较少，但也都在半数以上。在延安，北一区差不多全体都参加，其他地区一般都在80%以上，尤其是小脚妇女、老太婆，都觉得非到会不可。(23)在1941年的第二次选举中，仅据曲子县的统计，全县选民共25，175人，参加选举的为20，223人，占80.4%；另据吴堡第六区的统计，全区选民3，505人，参加选举的为2，961人，占84.5%；总计全边区参加选举的选民占选民总数的80%以上。(24)选民在行使选举权利的同时，也开始利用选举权利来检查监督政府的工作，提出自己的要求，选举自己所信任的人去实现自己的希望。比如，当时边区在候选名单公布后，每个乡村都热烈地参加讨论，有的批评某人对革命不积极，某人曾经贪污过，某人曾经是流氓，某人曾吸食鸦片等。安塞四区一个乡长因工作消极，蟠龙区一、三、五乡长因不能代表群众利益，提名为候选人时都遭到反对。而那些平日对抗战工作努力的分子，在选举中都当选了。(25)然而，并不是所有的人对选举都有一个正确的认识，有些人轻视甚至排斥选举制度。为此，陕甘宁边区政府在1941年1月30日的《为改选及选举各级参议会的指示信》中强调：“边区政府是民主政府。民主和不民主的分别：一是恃强霸占政权，不许老百姓说话，老百姓一点权利都没有。一是凡事老百姓做主，老百姓直接出来议事管事，或选代表出来议事管事。我们革命，为的是推翻那不民主的政府，建立民主的政府。民主的第一着，就是由老百姓来选择代表他们出来议事管事的人……如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就等于不要民主，不要民主，就等于不要革命。必须用教育与训诫的方法，克服某些干部中的这种错误观点。”(26)当然，也绝不能将选举偶像化和神圣化，正如任弼时指出的，《指示信》中关于选举的两个“等于”把好多党员及革命群众都送进“不要革命”的营盘里了。因为，他们认为，选举就是一切，边区之所以能够保卫，能够巩固，能够发展，并不是由于边区有能够打仗的军队，并不是由于边区老百姓的努力生产建设，并不是由于党的政策的正确，而只是由于“不断选举”的结果。对于这种认识，任弼时强调，边区民主政治的中心问题，不是“选举第一”，而是如何组织人民的经济生活和文化生活，特别是经济生活。就是说，边区的中心任务，不是选举，而是建设，尤其是经济建设。在经济建设的事业中，发动人民大众的积极性，使每户每人都积极地劳动，参加生产，以改善人民生活，解决战争需要，造成行动的民主，这便是边区民主政治中的中心任务，才是边区民主政治的实质。只有在进行与领导边区建设事业中，才能考察政府是否真正和人民打成一片，才能有力量反对官僚主义分子，才能识别出暗藏的破坏分子，使政权的民主内容丰富起来。也只有在这些建设事业中，才能发动群众的积极性，发动群众对于改正边区民主政治中的某些缺点的积极性，那时，选举的民主意义才更丰富，民主政治才能更进一步。(27)
    陕甘宁边区于1939年1月第一届参议会和1944年12月第二届参议会第二次大会分别通过了《陕甘宁边区选举条例》和《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，以立法形式将边区选举制度固定下来。规定选举依据三民主义民主原则及陕甘宁边区实际情形，采取普遍、直接、平等、无记名的投票选举制，选举边区、县市(等于县的市)及乡市(等于区的市)三级参议会议员。在民主选举实践过程中，陕甘宁边区根据现实要求，不断总结、发展和完善选举形式和方法，形成了独具特色的选举制度。民主选举深入人心，边区百姓传唱着“青青的天，白白的云，选举不分各阶层，男女穷苦齐平等，自己来管自己事，不许任何人来欺压我们”(28)的民谣，以此来表达对民主选举的拥护和赞誉。
    关于选举的普遍性问题，边区同苏区的做法有明显不同。苏区认为，选举权及被选举权属于劳动群众，只有一切被剥削被压迫的民众才享有完全的选举权和被选举权，对于剥削阶级则不加区分，一概剥夺选举权。甚至连宗教人士、知识分子都没有选举权和被选举权。而边区选举条例则规定，除有卖国行为，经政府缉办负案者；经法院或军法判决被剥夺公权尚未复权者；有神经病者以外，凡居住在边区境内的人民，年满18周岁，不分民族、阶级、党派、职业、性别、宗教、财产及文化程度等，都有选举权和被选举权。边区在选举上所实行的普遍的原则意味着，一切抗日的阶级、阶层，不论工人、农民还是地主、富农、资本家，以及一切赞成抗日与民主的党派和团体的人士，均享有同等的选举权利，他们不但可以参加各级参议会参议员的选举，而且都有被选为参议员和政府公职人员的权利。例如在第一次普选中，民主选举产生的县、区、乡参议员包括各阶层人士。以固林、延长、安定、曲子四县为例，县参议员中，工人和贫农占69%，中农占25%，知识分子占2%，地主、富农和商人占4%；区参议员中，工人和贫农占71%，中农占22%，知识分子占2%，地主、富农和商人占5%；乡参议员中，工人和贫农占77%，中农占17%，知识分子占1%，地主、富农和商人占5%。
    第二次普选中，选出的各级参议员中既有工人、农民、教员、学生，也有地主、富农、商人、绅士；既有汉族，也有蒙族、回族，还有住在边区的外国友人；既有无神论者，也有伊斯兰教、天主教信徒；既有知识分子，也有文盲。特别是妇女，享有同男子完全平等的政治权利。在第二届参议会选举中，涌现出了大批女参政人员，边区级女参议员达到20余位。县、乡级女参议员数量更多。一些妇女还走上了领导岗位，如24岁的女青年邵清华被选为安塞县长。(29)
    关于选举的原则问题，早在工农苏维埃时期，依据《苏维埃暂行选举法》，选举采用直接选举与间接选举并用的原则。其中乡、区属市、县属市、省属市和中央直属市苏维埃代表大会的代表，由乡或市选民大会选举产生，实行直接选举。区、县、省和全国苏维埃代表大会的代表，分别由下一级苏维埃代表大会选举产生，实行间接选举。到了陕甘宁边区时期，选举的方式变为选民直接选举各级代表、参议员，而不经过中间环节。这样使得选民的积极性得到充分调动，许多足不出户的小脚老太太骑着毛驴翻山越岭参加选举，反映自己的意志。同时，直接的选举也便于选民对各级代表、参议员以及政府工作进行监督和检查。对于候选人的提名，采取各抗日政党及职业团体联合推荐或单独推荐、一定人数选民联署推荐三种方式。在正式候选人的名额多于应选名额时，实行差额选举。而且，在不妨害选举秩序的原则下，可以进行竞选，选举委员会不得加以干涉或阻止。(30)
    关于选举的平等性问题，工农苏维埃时期，由于阶级不同，选民所享有的选举权利也不相同，如在乡苏维埃选举中，工人成分的13人可选乡苏维埃代表一人，农民成分的50人才可选乡苏维埃代表一人。(31)边区选举条例则规定，所有选民，不论民族、阶级、党派、职业、性别、宗教、财产及文化程度等，所享有的选举和被选举权是完全一样的。一人一票，效力完全相等；在选举的人数比例上也一律平等，没有任何差别。各级参议会名额和代表的产生均以一定人口数为基础，即每一代表所代表的人口比例相等。如1944年以前，边区乡、市(等于乡的市)参议员由20—60人组成的居民小组产生，每组选举参议员一名；市(等于区的市)参议员由60—250人组成的居民小组选举，每组产生市参议员一名；每400—800人选举县(或等于县的市)参议员一名；每8，000人选举边区参议员一名。(32)1944年以后，产生代表的人口比例有所变化，即不满400人的乡市选举乡市参议员15名，400人以上的乡市，每增加居民100人增选参议员一名；不满5，000人的市(等于区的市)选举市参议员20名，5，000人以上的市每增加居民1，000人增选参议员一名；不满二万人的县市(等于县的市)选举县(市)参议员30名，二万人以上的县(市)，每增加居民3，000人增选参议员一名；不满二万人的县(市)选举边区参议员二名，二万人以上的县(市)，每增加居民二万人增选参议员一名。(33)边区在坚持选举平等性的同时，还从实际情况出发，采取了一些照顾民族和单位的法律措施。如本着实行民族平等、加强各民族团结、巩固和扩大抗日民族统一战线的精神，边区规定，少数民族选举不受一般选区划分的限制，得以各级参议会的区域为选举单位(即将分散居住于各地的少数民族联合起来进行选举)，其代表产生如果不足法定人数，在乡(市)只要达到当地选举每一代表所需人口数的1/5，县(市)达到1/7(后改为1/5)，边区达到1/8(后改为1/10)，即可单独进行民族选举，选出各该级参议会参议员一名。另外，为了照顾抗日部队、工厂、机关、学校和人民团体的特殊情况和利益，法律规定，它们可以单独进行选举(当时称职业选举)，其应选代表名额由法律专门加以规定。如根据1944年12月《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，驻防边区抗日部队、边区保安部队、抗日军政大学共选举边区参议员13名，50人以上各产业工厂共选举边区参议员六名，专门以上学校选举边区参议员一名。(34)
    关于选举投票方式，为充分保证选民参加选举的权利，陕甘宁边区根据边区地广人稀、交通不便、群众文化水平较低等情况，从实际出发，采取灵活多样、方便选民的投票方式并坚持秘密投票的原则。边区当时通常采用的投票方式有票选法、豆选法、画圈法、画杠法、画点法、烧洞法、“背箱法”等。
    票选法。由选举委员会统一印制选票，选票上不印代表候选人姓名，由选民自己填写。选民可以填写列入候选名单的人，也可以填写未列入候选名单的其他任何选民，但每张选票所选人数不能多于应选代表人数，超过规定应选代表人数的作废，少于规定应选代表人数的有效。乡村选举使用票选法时，大多会增加一些变通措施，如红绿票法：发给投票人额定的红绿票，每位候选人背对投票者坐在台前，背后放一个票箱。红票意指同意，绿票意指反对，投票人只能投一种颜色的票。当场投票，当场开箱验票，红票多于绿票者当选。(35)
    豆选法。这种方法采用的最为普遍。主要用于不识字的选民。做法是在开选之前，为每位候选人准备一只碗，并贴上其名。按应投几票交给选民几粒豆子(黄豆、绿豆和蚕豆不等)来代替选票，每粒表示一票。候选人背对选民，选民同意的则在其身后的碗里投一粒豆子，豆多者当选。后来，边区对豆选法进行了新的创造，在候选人数不多(乡的选举中候选人一般是不会太多的)的情况下，依照候选人的人数，发给选民几颗颜色不同的豆子，再发给每个选民一张小纸，如果想选谁，就把代表谁的豆子用纸包上，放在碗里，同时包几颗者作废。这样就真正实现了秘密投票和无记名投票。当时边区农村编出歌谣来传唱“豆选”法——金豆豆，银豆豆，豆豆不能随便投，选好人，办好事，投在好人碗里头。
    画圈法、画杠法、画点法、烧洞法。这些方法主要适用于稍有文化的选民。选举委员会在正式投票前将印有代表候选人姓名的选票印好，选民想选谁，就在谁的名字上画圈、画杠、画点或用香火烧洞。
    “背箱法”。此法实际上就是流动票箱。即将选票事先发给各选民，到了选举之日，选举委员会准备若干个上锁贴封的票箱，由选择出来的忠实可靠的司票员背着箱子挨门串户，分途收票。待选票收齐后，召开居民大会当众开票。这种方法能使多数选民投到票。1941年延川用这种方法，90%的选民都投了票，有些地方选民投票率达100%，特别是在边远地区，此种方法尤为适用。
    ①参见张建儒、杨健主编：《陕甘宁边区的创建与发展》，陕西人民出版社2008年版，第56页。
    ②参见宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第151页。
    ③参见宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第502页。
    ④王永祥主编：《戊戌以来的中国政治制度》，南开大学出版社1991年版，第248页。
    ⑤参见丛文胜主编：《中国共产党的法制理论与实践》，白山出版社1997年版，第172—173页。
    ⑥邹韬奋：《经历》，工人出版社2007年版，第364页。
    ⑦赞襄意为辅助、协助。语本《书·皋陶谟》：“皋陶曰：‘予未有知，思曰赞赞襄哉。’”
    ⑧1942年7月1日延安《解放日报》。
    ⑨《毛泽东选集》第三卷，人民出版社1991年版，第765页。
    ⑩《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版，第742页。
    (11)参见中央档案馆主编；《中国共产党抗日文件选编》，中国档案出版社1995年版，第311—315页。
    (12)《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年版，第8—9页。
    (13)《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年版，第8—9页。
    (14)《邓小平文选》第一卷，人民出版社1994年版，第8—9页。
    (15)《陕甘宁边区简政实施纲要》(1943年2月第二届边区政府通过)。
    (16)《陕甘宁边区简政实施纲要》(1943年2月第二届边区政府通过)。
    (17)参见《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版，第742页。
    (18)参见[美]马克·赛尔登著，魏晓明、冯崇义译：《革命中的中国：延安道路》，社会科学文献出版社2002年版，第161页。
    (19)中共中央文献研究室主编：《毛泽东年谱(1893—1949)》(中卷)，人民出版社1993年版，第337—338页。
    (20)《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版，第742页。
    (21)参见宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第249—251页。
    (22)参见张鸣：《乡村社会权力和文化结构的变迁(1903—1953)》，广西人民出版社2001年版，第196页。
    (23)参见于鸣：《陕甘宁边区怎样实现了民主制度》，《群众周刊》第4卷第1期。
    (24)参见宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第137、243—244页。
    (25)参见于鸣：《陕甘宁边区怎样实现了民主制度》，《群众周刊》第4卷第1期。
    (26)1941年2月2日延安《新中华报》。
    (27)参见《任弼时选集》，人民出版社1987年版，第265—266页。
    (28)1945年10月15日延安《解放日报》。
    (29)参见中共陕西省委党史研究室主编：《民主中国的模型——陕甘宁边区政治文明建设》，陕西人民出版社2005年版，第115页。
    (30)参见刘琳：《中国共产党在延安时期的民主选举制度论析》，《党史研究与教学》2006年第4期。
    (31)参见宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第129页。
    (32)参见《陕甘宁边区各级参议会选举条例》(1941年11月)，载《陕甘宁边区第二届参议会汇刊》，1942年。
    (33)参见《陕甘宁边区各级参议会选举条例》(1944年12月)，载《陕甘宁边区第二届参议会第二次大会撮录》，1945年。
    (34)参见张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，中国社会科学出版社2007年版，第145—146页。
    (35)参见汪俊玲、王立梅：《延安时期陕甘宁边区政权的民主选举及启示》，《宁夏党校学报》2006年第6期。