(一)各级抗日民主政权的建立
　　陕甘宁边区政府成立后，随着中国共产党各项政策的转变，开始了由苏维埃制向抗日民主制全面转变的民主改革和民主建政时期。
　　边区民主改革以抗日和民主为根本指导思想，在中国共产党的抗日民族统一战线政策指导下，按照新的民主选举原则，开展了普遍的民主选举运动，建设了模范的抗日民主政权。
　　1937年5月12日，苏维埃政府西北办事处讨论通过了《陕甘宁边区选举条例》，5月23日，公布并成立了以蔡树藩为主任、高朗亭为副主任的特区政府选举委员会。此后，边区开始筹备选举。各地组织了选举委员会，利用报纸、墙报、标语等进行宣传动员，组织宣传队到乡村、工厂宣传选举的意义和办法。6月12日，西北办事处指定由内务部举办的边区选举工作人员训练班开学。7月15日，边区正式开始民主普选工作。凡年满16岁以上，不分阶级、党派、民族、性别及宗教信仰，普遍具有选举权；不论职业、文化程度、财产、资格及民族差异，在选举上一律平等。共产党提出自己的候选名单和施政纲领，其他阶级、党派、社团也提出自己的竞选名单参加竞选。这次选举用直接的、不记名的投票方式和投豆、在选票上画圈、画杠、用香火烧眼等灵活多样的方法，以20人为单位选出1名乡代表，由代表会推选乡长；以50人为单位选举区议员，由区议会推选区长；居民每200人选举县议员1人，由县议会产生县长；居民每1500人选举边区议员1人，由边区议会推选出边区政府主席、副主席。
　　8月底，乡选普遍完成，9月底区一级的选举完成，10月底县级选举全部结束，70％的选民参加了选举运动，2／3的选民提出了具体的提案与批评建议，保证了工农出身的代表参加政权。在乡、区、县级政府选举的基础上，边区议会的候选人名单及其简历在11月底陆续向群众宣布，12月选举完毕，由林伯渠、张国焘、习仲勋、徐特立、刘景范、马明方、高岗组成边区政府，推选林伯渠任主席，张国焘任副主席，首府设在延安。历时半年多的选举运动，建立起了自乡至边区的抗日民主政权，实现了由苏维埃民主制度到议会民主制度的转变。
　　(二)民主改革与民众运动
　　为了更好地组织各阶层抗日人民，加强抗日民族统一战线，边区的党和政府对原有的群众团体进行了改革，并新成立了许多抗日救亡团体。原来以生产互济为主的农业“互济会”转变成为“民众抗敌互济会”，吸收一切愿意抗日救国的农民兄弟包括富农和地主分子参加，扩大了抗日阵营。农民自卫军成了边区农民运动的主要组织形式，人数始终居于各群众团体的首位，在支援抗战、保卫边区、河防、剿匪锄奸等活动中作出了贡献。苏区各省工会在苏区改制后成为边区的各分区工会，并成立了边区总工会临时委员会。
　　1937年11月26日，边区总工会筹备委员会成立。筹委会根据边区地广人稀，交通不便，没有大企业，农业工人居多等特点，按照产业和地区相结合、以地区为主的原则来划分和建立工会的组织系统，采用民主选举的形式，在分别召开城市和乡村工人代表会议的基础上，逐步建立健全了各级工会组织。到1937年12月，全边区已成立了20个县工会，116个区工会，546个乡工会。1938年4月17日在延安召开的边区第一次工人代表大会上，正式成立了边区总工会(简称“边总”)，推选毛齐华为主任，管瑞才为副主任。1938年，又成立了10个公营厂矿企业工会。到1938年底，参加工会的工人已达到4.8万余人，占边区工人总数的90％以上，其中约占边区工人总数7％的印刷、修械、煤矿、石油矿4个部门的2800多产业工人全部加入了工会组织。工人们按照自己的意志，选出他们信赖的代表400多人到各级政府中工作，工会与政府的关系在民主改革中得到改善。政府不再用命令去干涉工会的事务，工会保持着相对独立性。同时工会亦经常与政府交换意见，反映情况，并主动接受政府的指导，以使边区工人运动沿着正确的方向前进。
　　1936年下半年，共青团根据中共中央的指示，决定改变自己的组织形式，发起组织了“西北青年救国联合会”，并于1937年4月12日至18日，在延安召开第一次代表大会。大会到会代表300余人，代表西北各省会员20余万人。毛泽东、张闻天、周恩来、朱德、博古、林伯渠等到会讲了话。大会通过了《目前政治形势与青年救亡运动任务的决议》，提出了《全国青年救国纲领草案》，决定建立西北青年救国联合会(简称“西北青救”)，并一致同意在全国青年救国会成立之前，“西北青救”即为全国各地青年抗日团体的最高领导机关，边区2万多人的共青团组织，也以边区青年救国会的名义统归“西北青救”领导。
　　1937年12月3日，“西北青救”常委会决定移驻泾阳县云阳镇，由高朗山等9人组成边区青年临时救国会，并责成边区青年临时救国会立即开始各级青救组织的改选工作，正式成立边区青年救国联合会。边区青救会接收会员不分党派、阶级、信仰、性别、籍贯、地区，只要是抗日的青年、儿童，从7至23岁都可加入，不到一年，会员扩大到16万人。青救会的基层组织单位是乡，采取俱乐部这种适合青年特点的组织形式，到抗战三年时，农村俱乐部已发展到802个。
　　1938年4月，国民党临时全国代表大会决定设立“三民主义青年团”(简称“三青团”)，6月，蒋介石就任“三青团”团长，并为成立“三青团”发表告全国青年书。不久，“三青团”临时中央团部在武昌成立。在这种情况下，1938年10月2日至7日，边区第二次青年代表大会在延安召开。西北青年救国联合会第二次代表大会于11月下旬也在延安举行，会议就青年统一战线、青年参战、青年生活等问题，提出了团结全国青年的具体办法，发表了告全国青年宣言，通过了《抗日少先队章程》和《儿童团组织章程》，决定成立“中华青年救国团体联合办事处”，作为指导全国青年运动的机构。1939年5月，在延安纪念五四青年节大会上，边区青年发出了一封致三民主义青年团的信，号召全国青年团结起来，一致抗日，反对妥协投降。同时，毛泽东为纪念五四运动20周年写了题为《五四运动》的论文，并在延安青年群众的纪念会上发表了题为《青年运动的方向》的讲演，总结了五四运动以来中国青年运动的经验，高度评价了中国青年运动在新民主主义革命中所起的先锋作用，特别是总结了抗战以来延安青年运动的特点：首先他们本身是团结的；其次，他们和工农群众相结合；第三，他们学习革命理论；第四，他们参加生产劳动。同时指出“延安的青年运动的方向，就是全国的青年运动的方向。”①
　　1937年7月，中共边区党委根据形势的变化和中共中央的指示，就妇女组织问题作出决定：在老苏区仍旧建立妇女代表会；在没有组织起代表会的地方，最好以村为单位组织妇女救国联合会的小组，由村妇女群众大会选出小组长；然后经过乡、区妇女代表会(有条件的地方开妇女群众大会)选出乡和区的妇女救国联合会委员会。1937年8月，中共中央政治局洛川会议指出，党的最中心的任务是“动员一切力量争取抗战的胜利”，当前的关键，就在于使已经发动的抗战发展成为全面的全民族的抗战。据此，1937年9月，边区党委又作出了《关于边区妇女群众组织的新决定》，指出，边区妇女的紧迫任务，就是把各阶层的广大妇女群众更广泛地团结与组织起来，扩大抗战力量。9月中旬，边区各界妇女联合会筹委会成立，选举李坚贞、史秀云为正副主任。1938年3月8日，在延安师范学校举行了边区妇女代表大会，正式成立了边区各界妇女联合会，中共中央、边区党政以及河南、西安的妇女团体都派代表参加了大会。会议讨论了抗战形势，检查了边区妇运工作，分析了边区妇女运动的特点，提出了边区妇女运动的任务：一方面使妇女运动和整个民众救亡运动统一起来，成为整个民众运动的一部分，配合各种救亡团体，坚持为保卫边区、西北、全中国而斗争；另一方面发动边区妇女群众积极参加紧急的抗战动员工作，使边区成为全国妇女运动的先进地区，成为全国妇女运动的推动机。会议决定边区妇联总机构设在延安。毛泽东应邀出席并讲了话，号召广大妇女积极抗日，努力生产。大会还向全国姊妹们发了宣言书，指出要争取妇女的自由解放，首先要争取民族的自由解放，要不惜牺牲一切地去争取抗战的胜利。
　　妇女的革命热情在民主改革中日益高涨，她们积极参加选举，行使自己的权利。1939年1月举行边区参议会时，被选入参议会的妇女占到了20％。在抗日救亡组织的工作岗位上，到处可以看到精明能干的女性。1938年4月，全边区妇女自卫军人数为10212人，到1938年底时，激增至46712人。1939年3月，边区妇联根据中央妇委作出的关于妇女组织“原则上应向着达到使各地组织的群众性、统一性和民主性的目标前进”的指示精神，召开了各直属县妇联主任联席会议，提出了整顿妇联组织、培养妇女干部等六项具体任务，讨论了妇女支前、武装、知识教育等问题，并通过了建立妇女自卫军模范班、排、连的决议。不久，边区妇女直属自卫军就涌现出了了8个模范班，1个模范连；在各分区出现了319个模范班，4个模范排；妇救会会员也由边区妇联成立时的17万人增加到21万人。
　　伴随着抗日民主政权建设的加快，边区文化界的救亡活动也轰轰烈烈地开展起来。1937年8月，作家丁玲、吴奚如、史沫特莱等人，在延安发起组织了全国第一个慰问抗战将士的文艺性战斗团体——西北战地服务团。10月间，边区文化工作者发起筹备组织边区文化界救亡协会，11月14日，在陕北公学举行成立大会，大会通过了协会章程及宣言，选举了领导机关。边区文协先后把社会科学研究会、国防教育研究会、民众娱乐改进会、抗战文艺工作团等数十家文化团体团结在自己的周围，并与全国文化界取得密切联系，成为全国文协的一个模范分会。1938年8月间，在毛泽东的赞助下，文协成员艾思奇、周扬、成仿吾、徐懋庸等人发起成立了“中国新哲学会”，并很快在延安各学校机关成立了许多哲学研究小组，推动了边区党政干部的理论学习。他们的研究成果还为中共中央制定抗战时期的政策提供了重要的依据。
　　在全国各种民众抗敌团体纷纷成立和边区民众团体的抗日救亡运动大规模展开以后，国民党政府颁布了《抗敌后援会工作纲要》。为使边区的抗日救亡活动和全国相联系并使全国都朝着政治生活民主化的方向发展，1938年1月，边区总工会等团体代表经过讨论，决定成立陕甘宁边区各界抗敌后援会，并于1月29日在延安举行成立大会。大会确定后援会的任务是统一边区民众运动，巩固和扩大抗日民族统一战线，进行政治动员工作，加紧民众教育，武装动员民众，发展自卫军与少先队，锄奸，帮助政府建设国防工业，开展卫生工作，实行新生活，慰劳抗战将士家属等。大会同时讨论通过了边区各界抗敌后援会章程和成立宣言，并发表了通电，选出了齐华、沙可夫、周兴、崔田夫等人组成的执行委员会。抗敌后援会成立后，把边区25个群众团体统一在自己的领导之下，使这些民众团体在统一的目标和方针下，互通情报，互相帮助，共同发展，保证了各项任务的完成。
　　(三)法制建设
　　抗战爆发后，边区政府根据抗战时期的特点和边区的具体情况，按照国民党政府司法制度和中国苏维埃时代的司法制度，于1937年7月12日成立了边区高等法院。1938年3月15日，边区政府委员会第24次会议决定成立法会研究委员会。8月26日，成立了地方法规起草委员会；10月26日，又成立了边区法制委员会；1939年1月8日，成立了法令审查委员会；4月4日，公布了《陕甘宁边区高等法院组织条例》。至此，边区基本上建立起了人民司法制度。
　　边区高等法院为边区的最高司法机关，受边区政府主席团的领导。1938年7月5日，在边区高等法院内设立延安市地方法庭(后称延安市地方法院)，其它各县均设承审员。边区法院的院长由边区政府委员中之1人充当，并由边区政府主席团加以委任。各县承审员由县政府委员中1人担任，并由边区高等法院加以委任。其他各级司法干部，也由人民推选并需接受培训。边区司法采行最简便的诉讼程序，对当事人的诉讼权利不加任何限制。诉讼的形式有书面与口头两种，均有同等法律效力。若口头诉讼，须由法院书记员笔录，然后由本人签名盖章或按指印。在受理案件中，不向诉讼人征收任何诉讼费和手续费，而且对特别穷困的劳动者还提供经济援助和其他必要的帮助，以保证其诉讼权利的实现，从根本上改变了几千年来“有理无钱莫进来”的状况。
　　边区司法机关的主要审判方武，是解释说服与探问方式，即在同当事人的交谈中将案情审问清楚，寻求恰当的解决途径，完全取消肉刑与逼供。组织巡回法庭到各地巡回审判，以更好地依靠群众，方便群众。对于与祖国、民族、人民的利益密切相关或对群众有教育意义的典型案件，如对汉奸、敌探、政治土匪以及民愤很大的罪犯，边区则采取交给人民审判的“公审”方法。在边区曾实行过三种公审：一是代表公审会，二是群众公审会，三是宣判大会。如边区法院对黄克功枪杀刘茜一案的公审，既显示了人民的力量，又教育了人民。黄克功枪杀刘茜案件发生后，边区对如何处置黄克功产生了不同的看法，引起了争论。许多人认为，这件事败坏了边区的名誉，造成了极坏的影响，既违犯了边区法律中婚姻自主的原则，更破坏了人民军队铁的纪律，因而主张处以极刑。也有相当一部分群众，鉴于黄克功资格老，虽然只有26岁，但已是多年的共产党员和红军指挥员了，他15岁参加革命，参加过井冈山斗争和二万五千里长征，为革命出生入死，屡建战功，因此，主张用别的责罚代替枪毙。黄克功本人也曾幻想共产党和边区政府会考虑他的资格和功劳而减轻对他的惩罚，他还写信给毛泽东，希求免于罪。
　　边区高等法院对黄克功一案进行了认真的讨论，决定依法办事，杀人者偿命，对黄克功处以极刑。刑庭审判长雷经天给毛泽东写信谈了边区法院的处理意见，征求毛泽东的看法。毛泽东在和部分中央领导人商定之后，于10月10日给雷经天回信，认为“黄克功过去的斗争历史是光荣的，今天处以极刑，我及党中央的同志都是为之惋惜的。但他犯了不容赦免的大罪，以一个共产党员红军干部而有如此卑鄙的、残忍的、失掉党的立场的、失掉革命立场的、失掉人的立场的行为，如为赦免，便无以教育党，无以教育红军，无以教育革命者，并无以教育做一个普通的人”，“正因为黄克功不同于一个普通人，正因为他是一个多年的共产党员，是一个多年的红军，所以不能不这样办。共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。当此国家危急革命紧张之时，黄克功卑鄙无耻残忍自私至如此程度，他之处死，是他的自己行为决定的”②。鉴于此案案情重大，且群众对此案处理看法又不一致，边区高等法院决定对此案进行公审。
　　公审大会于1937年10月11日在陕北公学举行。这次公审使边区广大军民认识到黄克功的罪行严重地损害了共产党、红军和边区的威信，在共产党努力争取和动员各阶层力量投入抗战、以挽救民族危亡的严重关头，践踏了法律，破坏了纪律，产生了极坏的影响。最后，合议庭根据边区广大人民群众的要求和愿望，议决判处黄克功死刑。这一判决，伸张了正气，打击了邪气，严肃了法纪，对边区民主政治的发展起了很大的促进作用，并受到了国统区有识之士的赞扬。一位来自国统区的参观者在给边区高等法院的题词中说，陕甘宁边区司法没有“法制小人，礼遇君子”的恶劣态度。边区把监狱看作是犯人的学校和教育机关，组织犯人劳动与学习。许多犯人经过劳动改造，掌握了一定的生产技术，为就业和从事生产打下了基础。原来不识字的犯人到出狱时一般能够认识六七百字或能写简短的白话文章，有的犯人出狱后成为抗战与建设事业中的先进分子。边区法院还十分注意犯人的卫生与健康，从未发生过“病死狱中”的事。边区法院不但注意改造犯人，还注意对犯人获释出狱后的安置工作，愿意做工的，安排以适当的工作，愿回乡务农的则礼送回乡。
　　国民党人士施方白参观后，认为“边区的监狱等于学校”。1938年7月初，世界学联代表团的傅路德在参观访问后也说：“边区司法系统中无可怕的威风，只充满了平等与正义的精神。”
　　在边区法制建设过程中，庆环专区副专员马锡五严格按法律制度办事，正确、妥善地处理刑事案件和纠纷。从1943年起，马锡五担任陇东专区专员兼边区高等法院陇东分庭庭长，他从实际出发，密切联系群众，民主办案，审判与调解相结合，创造了著名的“马锡五审判方式”，得到了中共中央和边区政府的肯定，并为各抗日民主根据地所仿效，边区的民主司法受到了全面的好评。
　　①《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第287页。
　　②房成祥、黄兆安主编：《陕甘宁边区革命史》，陕西师范大学出版社1991年版，第82-83页。