延安时期中国共产党处于局部执政的地位，它在政治制度理论实践方面的巨大成就，不仅有效地保障了人民的民主权利，促进了抗日战争和解放战争的胜利，也为党最终夺取政权成为全国范围的执政党积累了丰富的经验。
　　一、党在延安时期局部执政政治制度的政策前提
　　1．从苏维埃工农共和国到苏维埃人民共和国。华北事变后，民族矛盾进一步上升，民族危机空前严重。在这种形势下，摆在中国人民面前的主要任务是反对日本帝国主义吞并中国。在日军炸弹的威力危及于全中国的时候，不仅工人阶级、农民阶级、小资产阶级有抗日要求，民族资产阶级的抗日呼声也日益增强。随着抗日救亡运动新高潮的到来，中国共产党面临着从土地革命战争向民族革命战争转变的新形势。1935年12月，中共中央在瓦窑堡召开政治局扩大会议，着重讨论了全国政治形势和党的策略路线和军事战略，确立了建立抗日民族统一战线的新策略，并相应地调整了各项具体政策。为了同抗日民族统一战线的策略相适应，中央政治局还决定将工农苏维埃共和国改变为苏维埃人民共和国。在会议通过的决议中指出：“为了使民族统一战线得到更加广大的与强有力的基础，苏维埃工农共和国及其中央政府宣告：把自己改变为苏维埃人民共和国，把自己的政策，即苏维埃工农共和国的政策的许多部分，改变到更加适合反对日本帝国主义变中国为殖民地的情况。这些政策的改变，首先就是在更充分地表明苏维埃自己不但是代表工人、农民的，而且是代表中华民族的。”①苏维埃人民共和国的提出，较之“苏维埃工农共和国”，阶级基础更为广泛，容纳了抗日的小资产阶级、民族资产阶级和知识分子，以及一切愿意参加抗日反卖国贼的个人、团体、政治派别和白军官兵。这是中国共产党政权建设思想上的一大转变，为向抗日民主政权的转变奠定了基础构想。
　　2.建立民主共和国的构想。1936年8月25日，中共中央在《中国共产党致中国国民党书》中强调指出：“全国人民现在热烈要求一个真正救国救民的政府，要求一个真正的民主共和国。”“这个政府的主要纲领，必须：第一，是能够抵抗外侮的。第二，是能够给予人民以民主权利的。第三，是能够发展国民经济、减轻以至免除人民生活上的痛苦的。”并郑重宣言：“赞助建立全中国统一的民主共和国”，在“全中国统一的民主共和国建立之时，苏维埃区域即可成为全中国统一的民主共和国的一个组成部分，苏区人民的代表，将参加全中国的国会，并在苏区实行与全中国一样的民主制度。”②9月17日，中共中央正式作出了关于建立民主共和国的决议。决议强调指出，“推动国民党南京政府及其军队参加抗日战争，是实行全国性大规模的严重的抗日武装斗争之必要条件。”③为此，中共中央提出了建立民主共和国的主张，因为“这是团结一切抗日力量来保障中国领土完整和预防中国人民遭受亡国灭种的惨祸的最好办法，而且这也是从广大人民的民主要求产生出来的最适当的统一战线的口号，是较之一部分领土上的苏维埃制度在地域上更普及的民主，较之全中国主要地区上国民党的一党专政大大进步的政治制度，因此便更能保障抗日战争的普遍发动和彻底胜利”。④这里所说的民主共和国，既不是苏维埃制度，也不是国民党的“一党专政”，而是团结一切抗日力量，实行抗日民主的，保障中国领土完整的国家。建立民主共和国的构想，虽然没有得到国民党方面的积极反应，但它比人民共和国的思想又迈进了一大步，更易为一切抗日的党派和阶级所接受。
　　3．两个政权对立局面的结束。西安事变和平解决以后，为了促进国共两党的合作，消除两个政权的对立，以便迅速地促成全国团结一致，对日作战，中共中央于1937年2月10日发出了《给中国国民党三中全会电》，在这个电文中中共放弃了在两党两个政权外，另组民主共和国政府的主张，而只要求国民党及其现政权实现以下方针，即：“(一)停止一切内战，集中国力，一致对外；(二)保障言论、集会、结社之自由，释放一切政治犯；(三)召集各党各派各界各军的代表会议，集中全国人材共同救国；(四)迅速完成对日抗战之一切准备工作；(五)改善人民生活”。同时，中国共产党还保证：“(一)在全国范围内停止推翻国民政府之武装暴动方针；(二)苏维埃政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导；(三)在特区政府区域内实行普选的彻底的民主制度；(四)停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领。”⑤1937年3月、6月、7月和8月，中国共产党和国民党就结束两党两军和两个政权的对立局面，进行了积极而诚恳的谈判，并取得了关于红军改编和苏维埃区域的一般性决议，终于结束了十年来的对立局面。在与国民党谈判改制的同时，中央还进行了对陕甘宁边区改制的实际准备工作。1937年4月下旬，西北办事处决定成立选举法、特区行政组织法、文化建设、特区经济建设计划四个专门起草委员会，着手研究苏区政权由苏维埃政府转变为特区政府的过渡时期，苏维埃政府所实行的政策及工作方式、方法的彻底转变问题。5月12日，西北办事处行政会议正式通过由特区行政组织法起草委员会拟定的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和选举法起草委员会拟定的《陕甘宁边区选举条例》等法规。9月6日，西北办事处改组为陕甘宁边区政府。陕甘宁边区政府的正式成立，标志着工农苏维埃政权时期的结束和建设抗日民主政权阶段的开始。
　　①西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷·上，中共党史资料出版社1990年版，第43页。
　　②《中国共产党致中国国民党书》，西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷·上，中共党史资料出版社1990年版，第65-66页。
　　③④西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷·上，中共党史资料出版社1990年版，第43、73页。
　　⑤西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷·上，中共党史资料出版社1990年版，第82-83页。
　　二、党在延安时期局部执政的政治制度考察
　　1．民主的选举制度。抗日民主的选举制度首先是从陕甘宁边区开始的。依据中共中央《给中国国民党三中全会电》提出的“在特区政府区域内实施普选的彻底的民主制度”①的精神，1937年5月12日，西北办事处召开行政会议，讨论并通过了由特区选举法起草委员会起草的《陕甘宁边区选举条例》。条例共13章29条。条例“遵照国民政府国民代表大会选举法民主的原则，并依据陕甘宁边区的特殊情形而制定”，“采取普通的平等的无记名的选举制，保证实现彻底的民主”。条例在选举资格中规定：“凡居住陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满十六岁的，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”。“犯下列各条之一的人，没有选举权和被选举权：(1)有卖国行为经法庭判决者。(2)经法庭判决有罪剥夺公权期限未满者。(3)犯神经病者。(4)(1)项人的家属，但其家属如系革命者不在此列。”条例在“选举议员的人数比例”中对各级议会区域选举被选举人与居民的比例做了规定，又规定“乡长、区长、县长、边区长官、边区法院院长由各级议会选举，但须得到出席议员三分之二以上的同意”。条例还规定各级议员的选举，由“各政党及各职业团体提出候选人名单，进行竞选活动，在不妨害选举秩序下，选举委员会不加以任何阻止”。②至于各级选举事项则由各该级选举委员会主持。“选举委员会由政府及各群众团体的代表组成，其人员以在该地工作或居住的人民为合格，遇特别情形时，可由上级政府从别处调去。”“各级政府现任长官不得为各级选举委员会委员。”③1939年1月，陕甘宁边区第一届参议会对该条例作了修改并正式通过，作为参议会文件。其第一条改为“本条例根据国民政府建国大纲之民主选举原则及陕甘宁边区之实际情形制定之”。选举资格中的年龄由l6岁改为18岁，并加上“无阶级、职业”之区别的规定；同时，删除没有选举权和被选举权人中的第四项规定，即对“有卖国行为经法庭判决者”家属之选举权和被选举权的剥夺。增加了对少数民族的照顾条文，选举参议员人数比例也有所变化。并增加改选条款：“乡参议会议员每半年改选一次”；“县参议会议员每一年改选一次”；“边区参议会议员每一年改选一次”；“边区各级参议会如遇特殊情形，未能按期改选时，得由边区参议会议决延长之”。④以上修改，使这个选举条例更趋完善和合理。《陕甘宁边区选举条例》奠定了边区抗日民主的选举制度。
　　继《陕甘宁边区选举条例》颁布之后，晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥、淮南、苏中等抗日根据地也都先后制定了边区或县、区、乡、村选举条例。这些条例的精神与陕甘宁边区选举条例基本一致，但又照顾到各抗日根据地本身的具体情况。如1940年6月15日制定的《晋察冀边区暂行选举条例》，1944年11月22日通过的《晋冀鲁豫边区县议员选举条例》中，都有敌占区议员选举条例的规定。即：敌占区各级议员不能进行直接普选时，得举行间接选举，或由边区政府或县政府聘请之。
　　抗日根据地选举制度有以下四个特点：第一，普遍性和广泛性。就是选举资格的范围极其普遍和广泛，除了汉奸、被判刑并剥夺公民权者和精神病患者外，不分阶级、党派、职业、宗教、民族、财产和文化程度，都有选举权和被选举权。第二，直接性。就是选举的方式十分民主。边区的各级代表、议员在可能的情况下都由选民直接选举产生。第三，平等性。这是每个选民在选举中享有平等的权利，不论什么阶级、党派、团体的人，只要是选民，其享有选举和被选举的权利是完全一样的。第四，无记名投票。就是在选举时，选票上只填被选人的姓名，不写选举人的姓名。这样做的目的在于保障选民的选举完全自由，以及防止对选举人的打击、报复。无记名使选民的选举自由有了法律的保障。中国共产党领导的抗日根据地的选举制度是使一切抗日的阶级、阶层、党派和各族人民享有充分民主权利的选举制度，也是当时国内最民主的选举制度。
　　由于历史条件、军事环境等方面的差别，各抗日根据地开展选举运动的具体情形不尽相同。其中陕甘宁边区的选举搞得最早，取得的成绩也最大。延安时期陕甘宁边区先后进行了三次民主选举。第一次选举从1937年7月至12月，由西北办事处和边区政府主持，结合边区的改制进行，通过选举产生了自乡、区、县至边区的各级民意机构——议会(1938年改称参议会)。第二次选举从1941年1月到11月，是在前一次选举基础上按照“三三制”原则进行的改选，其特点是贯彻“三三制”，故这次选举也称“三三制”选举。通过这次改选，进一步健全了边区的民主制度。第三次选举从1945年3月至1946年3月。它是在边区人民政治觉悟程度和民主生活习惯有了进一步提高的情况下进行的，又是在抗战胜利后的新形势下进行的，继续坚持“三三制”，完全做到了普遍、直接、平等，并在选举中检查了政府工作。陕甘宁边区的民主选举为其他根据地选举制度的建立起了模范和导向的作用，正如毛泽东所说，边区政府“在党中央的领导下，首先在西北广大地区，实施抗日的普选的民主政治，做全国民主政治之先导”；边区的民主又将“进一步推动全国的民主力量，围绕在特区政府的周围，在活的榜样之下，为实现全国的民主制度而努力”⑤。在敌后的各抗日根据地中，选举运动开展得最好的是“模范抗日根据地”晋察冀边区。从1938年晋察冀边区政府成立到1945年抗战胜利前夕，晋察冀抗日根据地举行过多次民主选举。其中1940年所进行的民主普选运动意义重大，当时被称为敌后根据地人民的一次“空前创举”，是继陕甘宁边区之后“我国政治生活中的一件大事”。⑥此外，其他敌后根据地如晋冀鲁豫根据地、晋绥根据地、山东根据地以及华中、华南等抗日根据地也都分别进行了各级政权的民主选举，其选举的规模和普及面虽不及陕甘宁边区和晋察冀边区，但都由此对原有的各级政府进行了改造，使民主政治在这些地方得到不同程度的推广和实施。
　　在一个经济、政治和文化落后的国家如何推行民主政治，应该说，延安时期各抗日根据地的民主选举运动的实践，创造了较为丰富的经验。如灵活多样的投票方式的创立，识字的采用选票，识字不多，或者是文盲的，则采用画圈、画道、点洞、投豆子等方法来计算选票，这就克服了因文化落后而造成的实行民主政治的障碍。如采取分散投票的方法，票箱设至行政村，甚至自然村，并设有流动票箱，挨门串户，以方便选民投票，这就扫除了因地广人稀和交通不便给推行民主政治带来的困难。特别是在民主选举中推行的民主协商制度，是一种行之有效的民主方法，这种民主方法今天我们还在广泛应用着，成为一种优良的传统。
　　选举作为一种体现民主的方式，在西方资本主义国家一直得到普遍的实行。但中国共产党在各抗日根据地开展的选举，从性质上讲与资本主义国家的选举明显不同。在资本主义国家，由于受到种种限制——主要是财产的限制，选举往往成为有产阶级的特权，而抗日根据地所实行的则是一种真正普遍平等的选举制，凡满18岁的、赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化、程度，均有选举权和被选举权。因此，抗日根据地的选举更能保证最广大人民真正享有民主的权利，使民主具有了更大的普遍性。
　　由于实行了普遍的、无差别的民主选举，抗日根据地的广大人民群众焕发出极大的参政热情，选举成为人民的自觉行动。如陕甘宁边区第一次民主选举中，参加选举的选民一般都在80%以上，有些地区(如延安蟠龙区)几乎全体选民参加了投票，最少的地区，参加选举的选民也在半数以上。⑦第二次选举运动中，选民以更加积极的姿态参加进去。据曲子县的统计，全县选民25175人，参加选举的选民有20233人，占80.4%；据吴堡县第六区的统计，选民3505人，参加选举的选民有2961人，占84.5%。边区参加选举的选民总计占80%以上。⑧1940年晋察冀边区民主选举运动，参加选举的人数北岳区和冀中区都达到选民总数的85%以上，个别县、乡(平山、阜平)达到了98%以上，游击区也达到了70%。⑨在太行山根据地腹地，广大群众参加民主选举的政治热情更高。通过宣传教育，广大农民群众懂得了民主政治，激发了参政的积极性，许多村庄投票人数达到村民总数的80%以上，有的地方达到95%以上。⑩中国的老百姓长期处于封建主义的统治之下，极少有享受教育的机会，他们当中大多数都是文盲或半文盲，其文化程度极为低下。这当然会给他们正常行使民主权利带来一些困难，但这些“技术上”的困难并不能成为推行民主的根本障碍。正如当时的记者李普撰文指出的：“民主问题的根本问题是人民有无真正的自由，如果真正享有，那么技术上的问题是可以克服的。如果我们不能大胆地信任人民大众在自由环境中的创造能力，如果我们仅仅局限于技术问题的顾虑，那么我们就只好走那条所谓从教育着手的永远走不完的老路。那是永远不会有好结果的。”(11)当然，群众的政治觉悟程度确有提高的必要，但这种提高不能以停止民主为代价。相反，它只有在民主政治的亲身实践中才能达到。离开民主的实践，失去实际参政的机会，老百姓的政治程度不仅不能提高，而且连对政治的起码兴趣也会丧失掉。
　　抗日根据地选举运动的开展，不仅以广大人民积极投身于民主选举运动的热情证明了他们迫切需要民主，也证明了他们有能力运用民主。而国民党所鼓吹的“人民没有民主的习惯”、“没有民主的要求”、“缺乏民主的觉悟”、“不可能实行民主”、只能实行“训政”的论调，则是完全没有根据的。
　　2．参议会制的政治体制。党在延安时期局部执政中，各抗日根据地一般都设立边区、县、乡三级政权机构，在政权组织形式即政体上实行参议会制。参议会制是延安时期中国共产党实施民主政治的集中体现，它不仅是民意机关或人民代表机关，还是边区的权力机关。边区、省和行政区的参议会由参议员组成。参议员的产生有两种办法：一是人民直接选举和聘任相结合；一是抗日党派和群众团体进行选举。前者如陕甘宁、晋察冀、苏南等抗日根据地，后者如山东等抗日根据地。1939年2月1日通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》中规定：“各级参议会之议员，由人民直接选举之，但同级政府认为必要时，得聘请边区内勤劳国事及在社会、经济、文化各方面有名望者为参议员，其名额不得超过参议员总数十分之一。”(12)1940年6月15日公布的《晋察冀边区参议会暂行条例》中也规定：“边区设参议会，参议员由边区人民选举之。”“但因环境之必要，得由边区行政委员会聘请抗战有功之名流、学者、士绅、少数民族，为聘任参议员，被聘人选由边区行政委员会与边区抗日党派、团体、部队、学校商定之。”但“聘任议员名额，不得超过参议员总额十五分之一。”(13)1940年7月下旬，山东省召开山东省联省大会，“由各地区选出之国大初选代表及全省各地工农青妇文化界代表共三百余人，遵全省三千八百万人民之委托，选出山东省临时参议会议员范明枢等八十一人”。(14)由此选举出来的边区、县、乡三级议员，分别组成边区、县、乡三级参议会。各根据地参议会组织条例，都对边区、省和行政区参议会的职权作了详尽的规定：选举和罢免边区政府或行政委员会成员和高等法院院长；制定根据地单项法规；监察、弹劾边区各级政府的行政、司法人员；决定边区各项基本政策，审议边区政府或行政委员会各项重要计划方案；批准、审查边区行政委员会或政府的预算决算；决定边区政权方面的重要兴革事项；决定关于人民生活之改革及救济事项；审议边区行政机关及各方面请议事项；督促及检查边区各级政府对边区参议会决议之执行事项，等等。延安时期各根据地的参议会，实际上担当着人民代表大会的职责，是一个真正的民意机关，也是地方最高权力机关。
　　参议会的基本组织原则是民主集中制。按各根据地参议会组织条例规定，非有过半数参议员的出席，参议会不得开会，非有出席参议员过半数的通过，不得作出决议。各边区、省或行政区参议会，均规定有定期的会议制度，大体上每半年或年一次大会。参议员非经参议会许可，不得逮捕或拘捕。参议员违法和失职，由原选单位罢免，有候补者依次递补，无候补者须另行选举。由政府聘请的参议员违法失职时，由边区政府解职。参议会在由人民选举组成后，又以人民代表的身份选举同级政府，监督、罢免政府人员，创制法律。各级政权之间的关系是下级服从上级；同级政权机关内部少数服从多数，集体领导，分工负责；政权各机关之间是相互统一的关系，只有分工，没有分立。参议会作为人民代表机关行使立法权；由它产生的各级政府行使行政权，对参议会负责，接受参议会监督；由参议会产生的司法机关，其工作接受参议会的监督和政府的领导。
　　各抗日根据地的参议会制经历了一个逐步完善的过程。在“三三制”原则提出之前，各级参议会虽然也经过普选，但参议员几乎是“清一色”的共产党员，政府所聘请的参议员因受重视不够也未能发挥实际作用。这就不能使各阶层的意见得到充分反映，影响了他们积极性的发挥和民主的发扬，并且因为缺乏各方监督，也不利于政权机关工作的改进与加强。这个弱点直到中共中央提出“三三制”原则并得到认真贯彻才逐步纠正。
　　1941年11月，陕甘宁边区召开了第二届参议会第一次会议。参议会选出的18名政府委员中，共产党员占6名；9名参议会常驻议员中，共产党员占3名；乡参议员中，共产党员平均占1/3左右。县参议会情况大致相同。有时某一地区共产党员当选人数高于1/3，一些当选议员和政府委员的共产党员即用辞职的办法，主动减少所占比例，以保证“三三制”原则的大体实现。之后选举的参议会都是在“三三制”原则下实施的，并进一步发展完善。1943年1月中下旬，晋察冀边区第一届参议会在阜平城南庄召开。到会的288名参议员中，共产党党务工作者占14.2%，国民党党务工作者占3.8%，政府人员占13.5%，军界代表占6.6%，民运领袖占12.8%，商人和宗教界领袖各占1.4%，少数民族代表占3.1%，妇女代表占5.6%，地主士绅代表占17.4%，学者名流代表占18.8%。(15)这次参议会的召开，标志着晋察冀边区民主建设在“三三制”原则下进入新的发展阶段。在“三三制”原则的指导之下，各根据地参议会的召开，都使得边区的建设事业进一步向前发展，真正做到了国家的事、人民的事，由人民自己来议来管，充分体现了人民当家做主，直接参加管理国家大事，实行民主政治制度的巨大优越性。
　　由此可以看出，敌后抗日根据地的参议会完全不同于国统区的国民参政会和各级参议会，它是一个拥有立法、议政、监督权的民意机关和权力机关，而不仅仅是一种咨询机构。国民参政会成立的目的、作用，只是“集思广益”。首先，参政员的产生是指定的，而非民主选举的。“由各省市政府及各市党部联席会议，按其本省市应出参政员名额，加倍提出。国防最高会议亦得提出同额候选人。”候选人产生后，先经“由中国国民党中央执行委员会指定的九人资格审议会审议”，然后由“中国国民党中央执行委员会会议决定之”。正、副议长也“由中国国民党中央执行委员会选任之”。其次，国民参政会的权力似是而非，微乎其微。国民参政会的职权有三：在抗战期间，政府对内对外之施政方针，于实施前，应提交国民参政会决议；以提出建议案子政府；有听取政府施政报告暨向政府提出询问案之权。这三大职权，只有第一条有些实际内容，但随之又加以限制：遇有紧急特殊情形，国防最高会议主席得依国防最高会议组织条例，以命令为便宜之措施，实际上并不受其限制。第三，参政员的任期、参政会的会期，都由政府决定。国民参政员的任期为一年，国民政府认为有必要时，得延长一年。国民参政会每三个月开会一次，会期为十天，国民政府认为必要时，得召开临时会或延其会期。因此，国民参政会是附属于政府、受制于政府的，仅仅是一个咨询机构。国民党的省参议会和国民参政会相差无几。而中国共产党领导的边区参议会权力范围更加广泛，不仅从形式上而且从实际上更加有效地保障了人民实现真正意义的民主。
　　3.“三三制”政权。所谓“三三制”政权，就是抗日民族统一战线政权。全面抗战爆发后，不论在陕甘宁边区还是在其他敌后抗日根据地，为保证民主的彻底实现，都普遍开展了直接的平等的选举，这极大地扩展了民主的范围。但是，中国共产党的崇高威望得到根据地人民的普遍拥护，以致在初期的选举中共产党员在政权机构中的比例过大，出现了“清一色”的共产党员掌权的现象；另一方面，少数地方由于旧势力影响较大，导致基层权力被豪绅地主所把持。这些情况的存在既不利于团结所有愿意抗日的人士进入抗日民族统一战线，也不利于根据地政权实现真正意义上的民主化。为了改变这种局面，中国共产党于1940年春提出了政权建设的“三三制”原则，即在抗日民主政权人员分配上，“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权”。“在抗日统一战线政权统治的区域，只要是不反对共产党并和共产党合作的党派，不问他们是国民党，还是别的党，应该允许他们有合法存在的权利。”(16)毛泽东强调：“这种人数的大体上的规定是必要的，否则就不能保证抗日民族统一战线政权的原则。这种人员分配的政策是我们党的真实政策，必须认真实行，不能敷衍塞责。”(17)
　　中共中央提出建设“三三制”政权的目的，是为了打倒日本帝国主义，建设一个新民主主义的中国。毛泽东曾说，抗日与民主互为条件，民主是抗日的保证，抗日能给予民主运动发展以有利条件。在国民党不给人民以民主和自由，又限制人民的抗日运动的情况下，共产党领导的陕甘宁边区和各敌后抗日根据地，把抗日和建设新民主主义的中国结合起来．实行人民战争路线，改革政治制度，给人民以民主和自由，使边区和各敌后抗日根据地成为全国抗战最坚决、力量最强大的地方，也是全国最民主的地方。“三三制”的提出，更进一步加强了边区和各敌后抗日根据地的政权建设，使其更民主化，更能团结广泛的抗日阶级和阶层，以及抗日的各党各派无党无派的人士，为着打倒日本帝国主义，建设新民主主义的中国而奋斗。
　　“三三制”原则提出之后，各抗日根据地的民主选举和政权建设都在此原则的指导下进行，情况得以大大改变。如陕甘宁边区第二次大选的结果，全边区近3万名乡(市)参议员中，总平均共产党员占1/3强，基本上符合“三三制”原则。从总体上看，县参议员中共产党员所占比例也占1/3强，大体符合规定要求。据参加边区第二届参议会的220名边区参议员的统计，其中共产党员123名，占56%；国民党员24名，占11%；无党派人士73名，占33%。(18)这里共产党员比例超过1/3，但这已经是边区政府采取聘请落选的非党候选人为正式参议员的措施以后的情形，而在原选的边区参议员中，共产党员所占的比例更大。经过第二次民主选举后的县、乡两级政府委员中的党派比例，与参议员的情况大致相同。即使共产党员所占比例偏高，共产党也要主动采取措施将其降下来。1941年7月，晋冀鲁豫边区临时参议会第一次会议在辽县桐峪召开，出席会议的参议员共133人，其中共产党员参议员46名，占1/3强。大会选出晋冀鲁豫边区政府委员15人，其中共产党员占6人，基本符合“三三制”原则。(19)苏中抗日根据地党政领导经过1940年下半年和1941年的努力工作，使苏中地区县以上政权得到基本改选。如皋、泰东、泰兴、如西等县相继召开了参政会，建立了“三三制”政权。苏北根据地贯彻“三三制”原则也很认真。在1942年5月中下旬召开的淮海区第二届参议会上，选聘参议员229人，其中军界25人，地主士绅48人，工商业主15人，中小学教师等22人，青年、妇女和工人48人，农民40人，船户2人，政府聘请29人(内尚有地主绅士13人)，工农、进步分子、中间分子大体依“三三制”原则分配。(20)
　　“三三制”原则是中国共产党关于边区各级民意机关和政权机关中组织成分的一种指导性规定，它的最后实现与否还要取决于民主选举。虽然共产党在选举过程中加强了有关的宣传和指导，但在平等的、直接的真正的普选中，要想百分之百地实现不大可能。尽管如此，正如彭真所说：“‘三三制’的规定仍是十分必要的，它使党在普选中有明确方向，可以预防并纠正党员在政权方面排斥非党干部的关门主义倾向，便于争取非党人士与我们合作。‘三三制’虽不可能普遍严格实现，但大体实现是可能的。”(21)周恩来也曾明确指出：“‘三三制’有两个特点：一个就是共产党不一定要在数量上占多数，而争取其他民主人士与我们合作。任何一个大党不应以绝对多数去压倒人家，而要容纳各方，以自己的主张取得胜利。第二个特点就是要各方协商，一致协议，取得共同纲领，以作为施政的方针。这两个特点是毛泽东同志‘三三制’的思想。”(22)由此可见，“三三制”原则的提出，并非仅仅着眼于政权组成人员的分配比例，更重要的是为了真正体现政权的民主性质。
　　由于贯彻了“三三制”原则，抗日根据地的政权性质已经发生了重大的变化。这个新政权既与地主资产阶级专政不同，又与严格的工农民主专政有别，它“是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政”。(23)这种政权因共产党员和左派进步分子至少占到2/3，而使共产党的方针政策能够得到有效的贯彻，从而确保了新民主主义的政治方向；又因其将政权基础扩大至工农群众以外的其他进步的阶级和阶层，从而使其更具有了鲜明的民主性。正因为如此，“三三制”的实行得到广大人民包括中间派的衷心拥护，即使地主也不便反对，这就大大有利于动员广大人民积极投身于抗战；同时它又推动了根据地民主政治发展的进程，成为中国共产党局部执政史上一座重要的里程碑。
　　“三三制”作为民主的政权形态，可以说在中国几千年的政权史上是空前的，它同排斥其他一切党派、坚持一党专政的国民党的独裁政权形态，形成了鲜明的对照。
　　①西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷·上，中共党史资料出版社1990年版，第83页。
　　②③《陕甘宁边区选举条例》，1937年5月23日延安《新中华报》。转引宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第127-128页。
　　④陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1集，档案出版社1986年版，第160-161页。
　　⑤西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷·下，中共党史资料出版社1990年版，第5页。
　　⑥1940年11月10日延安《新中华报》。
　　⑦⑧宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第137、243-244页。
　　⑨北京军区晋察冀战史编写组编：《晋察冀军区抗日战争史》，军事科学出版社1986年版，第147页。
　　⑩太行革命根据地史总编委会编：《太行革命根据地史稿》，山西人民出版社1987年版，第142页。
　　(11)李普著：《我们的民主传统——抗日时期解放区政治生活风貌》，新华出版社1980年版，第158-159页。
　　(12)陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1集，档案出版社1986年版，第156页。
　　(13)河北省社会科学院历史研究所等编：《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，河北人民出版社1983年版，第301页。
　　(14)中共山东省委党史资料征集研究委员会编：《山东抗日根据地》，中共党史资料出版社1989年版，第47页。
　　(15)中央档案馆等编：《晋察冀抗日根据地》第1册文献选编·上，中共党史资料出版社1989年版，第401页。
　　(16)(17)《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第750-751页。
　　(18)宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第228-229页。
　　(19)杨圣清著：《新中国的雏形——抗日根据地政权》，广西师范大学出版社1994年版，第200页。
　　(20)杨圣清著：《新中国的雏形——抗日根据地政权》，广西师范大学出版社1994年版，第205页。
　　(21)《彭真文选》(1941-1991)，人民出版社1991年版，第15页。
　　(22)《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第253页。
　　(23)《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第741页。
　　三、党在延安时期局部执政政治制度的特点
　　1.党在延安时期局部执政的政治制度是不同于国民党的新的民主制度，是当时最民主的政治制度。中国共产党与中间党派不同，并非一般意义上的在野党，它是一个拥有自己领导的军队和统治区域的特殊政党。就全国而言，它是一个在野党；而在局部地区，它又是一个执政党。因此，中国共产党的民主活动可分为两个层次来考察。一是作为在野政党，它尽力向实行一党专政的国民党政府要求分权，要求政治民主，这种民主当然是西式民主；二是作为区域执政党，它又在自己的统治区域探索试行新的民主制度，这种民主不同于西式民主，带有鲜明的共产党人的特征。
　　从抗战一开始，中国共产党便将民主与抗战联系在一起。它主张给予人民以民主和自由，并把它作为抗日战争取得胜利的前提条件。1937年8月，在《抗日救国十大纲领》中就要求“开放党禁”，“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日救国方针，选举国防政府”。“国民政府采取民主集中制，他是民主的，但又是集中的”。①11月初，淞沪会战败象已露，中国共产党再次提出召集临时国民大会以应付危局的主张，要求由临时国民大会决定国防纲领，通过民主的宪法大纲，并选举政府机关。中国共产党要求该临时国民大会必须是真正代表民意的机关，而不是少数人包办的机关，是国家的最高权力机关，而不是政府的咨询机关。与国民党打了多年交道的共产党，对于国民党能在多大的程度上实施民主、开放政权，其实是心存疑虑的。尽管从抗战伊始共产党便要求民主，但它并未天真地期望会很快实现。在一定程度上，要求民主是一种策略，一种生存和斗争的策略。而作为一个局部区域的执政党，共产党也面临着在自己的执政区如何实施民主的问题。在这一方面，共产党采取了远比国民党更为明智的政策，适时调整了自己的政治体制，以适应抗日战争的新环境。
　　中国共产党在各敌后抗日根据地实行的民主，既不是苏维埃式的民主，也不是旧式的民主，而是新民主主义的民主。它所给予人民的民主和自由权利，其内容和形式都有不同于旧民主的标准。它与旧民主既有联系，又有区别。体现敌后政权的民主化有两个标志，一是建立各级民意机关——参议会。敌后抗日根据地的参议会完全不同于国统区的国民参政会和各级参议会，它是一个拥有立法权、议政权、监督权的民意机关。实行“三三制”是民主化的另一标志。中共中央要求，在各级民意机关和行政机关中，必须尽力吸收进步分子与中间分子参加，要教育干部、党员与群众学会议会斗争的方式与民主作风，善于在民主斗争的形式、政府仲裁的形式下来保护基本群众的利益与实现党的政策。这样，中国共产党的民主政治制度便和国民党的一党专政之间划清了界限，实现了中国民主政治制度的创新。
　　2.广大民众尤其是农民大规模的政治参与，是党在延安时期局部执政政治制度的一个突出特点。公民政治参与的程度，在一定程度上取决于现实政治系统能否提供充分、有效、平等的参与形式和途径，政治系统的民主化程度越高，为公民提供的参与形式和途径就越多，公民政治参与的积极性也越高。在延安时期的局部执政中，中国共产党在各抗日根据地真诚推进民主，民众也真心拥护民主，是因为它事关根据地人民社会地位的提高和经济境遇的改变。两者相互促进，遂造就出抗日根据地良好的民主政治局面，这在国民党统治区是难以想像的，也有力地驳斥了国民党所谓人民“没有民主的要求”、“缺乏民主的觉悟”、“不可能实行民主”的论调。
　　由于各抗日根据地多在农村，没有或很少有近代工业，产业工人和手工业工人也不多，因此在各级政权中农民占了绝大多数。据陕甘宁边区统计，从成分上说，在参议会和政府委员会中，农民（包括雇农、佃农、贫农和中农，不包括富农）最低占71.8%，高的则占94.5%和95.5%②。1940年晋察冀边区民主选举中，具有代表性的定南、深泽、安平、饶阳、博野、清苑、蠡县等七县的统计，工人和贫农在村代表会中占49.2%，在区代表会中占44.6%，在县参议会中占30.5%。中农在村代表会中占37.9%，在区代表会中占47%，在县参议会中占51.6%。工人、贫农和中农等基本群众在各级民意机关中所占的比重分别是：村代表会87.1%，区代表会91.6%，县参议会82.1%，占了绝对优势③。晋绥抗日根据地在1941年村选中，据11县55个行政村的统计，主任代表中有44%是中农，38%是贫农、雇农和农村工人，16%是地主、富农，村长中有32%是中农，53%是贫农，14%是地主、富农④。农民参政主要集中在村、区和县三级，在村一级农民参政比例最高。农民大批担任抗日根据地各级党政机关领导职务，说明农民政治参与不仅在量上史无前例，而且在质上，即政治参与的水平上也前所未有。
　　中国共产党政治参与作为一种重要的社会动员手段，把农村最广大的农民群众广泛发动起来，使他们投身到伟大的抗日战争和根据地建设中去，这使中国共产党获得了巨大的政治资源。农民通过各种形式的政治参与对根据地政权产生认同，抗日民主政权由此获得合法性依据。这是中国共产党在抗战艰苦条件下力量不断壮大，最终取得抗战胜利，并在与国民党的力量角逐中明显占优的重要原因。就农民而言，摆脱封建剥削压迫，争取自身解放一直是他们世代追求的目标。在封建专制制度下，他们缺乏实现这一目标的现实手段，因此追求自我解放的愿望不能上升为推动农民采取直接革命行动的政治意识。共产党动员下的政治参与，使农民有组织地参与到广阔的社会政治生活中，开始从长期隔离于社会政治生活之外的传统农，向积极参与社会事务的现代农民转型。农民摆脱了小生产方式的束缚，不再像过去那样仅关注自己的生活，而把目光投向更广阔的社会政治领域，开始关注社会各阶级、各阶层的关系及相互斗争。在这一过程中，农民的政治责任感、公民意识、主动性和创造性得到培养和增强，从此焕发出蓬勃的政治热情，展示出巨大的革命力量。
　　3.党在延安时期局部执政的政治制度也是党与非党合作的典范。贯彻实施“三三制”政权建设原则，关键在于要搞好同党外人士的合作。毛泽东在1941年11月6日陕甘宁边区第二届参议会第一次会议开幕式的演说中讲到：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。只要社会上还有党存在，加入党的人总是少数，党外的人总是多数，所以党员总是要和党外的人合作”。⑤在实施“三三制”以后，在政权机关中工作的非党人士越来越多，根据中共中央西北局的统计，到1944年，非党人士从乡长、乡文书，到科长、县长、边区政府厅长、副主席和边区各级参议会议长、副议长和常驻议员等，共有3592名，可以说是一个庞大的队伍。陕甘宁边区党组织和边区政府在同党外人士合作方面创造了多方面的经验。首先，民主合作，遇事善于同他们商量。其次，生活上予以照顾。再次，坚持又团结又斗争，以斗争得团结的方针。这些经验，有力地争取和团结了中间势力，使抗日根据地民主政权得到进一步的巩固和发展，也为其他抗日根据地处理党与非党合作问题提供了借鉴。
　　“三三制”政权创造了中国共产党同各党各派共同合作参政的最好形式，为新中国建立后的多党合作制提供了丰富的经验。中国共产党和各民主党派的合作虽然不是开始于延安时期，但这种合作成功的经验应该说主要是在延安时期创造出来的，尤其是在政权中合作的经验，是在抗日根据地创造出来的。“三三制”政权的提出，是这方面经验的一个重要总结；同时在这个原则指导下，又有更丰富的经验创造出来，这就为新中国建立后多党合作制的建立奠定了坚实的基础。
　　4．延安时期局部执政的政治制度实践了共产党领导上的“以质取胜”。“三三制”原则规定共产党员在政权中只占1/3，但并没有改变共产党在抗日根据地政权中的领导地位。中共中央关于抗日根据地政权问题的指示中，明确指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”⑥这就是说，人家是否愿意跟着你来，是不能强迫的，而是靠着党的正确政策和自己的模范工作，只要你的政策合乎群众的利益，群众就跟着来；你这样讲，是否这样做，就要靠党员的实际行动的示范。例如，陕甘宁边区的两个带宪法性质的根本大法《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和《陕甘宁边区施政纲领》，都是在中共中央的直接领导下制定的，由边区党组织提出的。“三三制”政权的建立，改变了过去党的领导方面以数量代质量的状况，迫使各级党组织派出自己的优秀党员去从事政权工作以发挥先锋模范作用，从而提高了从事政权工作的党员的素质和工作效率，以质量代数量。正如谢觉哉在《边区政权工作经验点滴》一文中指出的：没有各阶层的人物当选，没有各阶层的意见反映，不仅非党的、工农阶级以外的，感到他们仍是被统治者，而且当政的党也会因无监督、无刺激而紧张不起来，妨碍工作的进步。
　　党在延安时期局部执政的政治制度，是区别于国民党政治制度的一种新的民主政治形式。它为新中国的政权建设积累了丰富的经验，准备了大量的干部，养成了一整套优良的作风，而这正是新中国政权能够顺利建立的原因。它的许多原则和方法，对我国现今的政治制度建设和创新仍具有重要的借鉴意义。
　　（西北大学 陈莉莉）
　　①西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷·上，中共党史资料出版社1990年版，第210-211页。
　　②宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第251页。
　　③北京军区晋察冀战史编写组编：《晋察冀军区抗日战争史》，军事科学出版社1986年版，第147页。
　　④晋绥边区财政经济史编写组等编：《晋绥边区财政经济史资料选编》，山西人民出版社1986年版，第20页。
　　⑤《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第809页。
　　⑥《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页。