无产阶级政党内的民主是由民主制度演变而来的，是民主制度所采用的基本原则在党内生活中的运用。中国共产党的民主建设，是以马克思主义党内民主理论为行动指南，不断探索党的建设规律的一个伟大实践。而延安时期是党内民主理论和实践发展最辉煌的时期。
　　一、延安时期党内民主的理论建设
　　1．延安时期党内民主的理论渊源。马克思、恩格斯是无产阶级革命理论的创造者，同时也是党内民主的创造者。1847年马克思、恩格斯起草的《共产主义者同盟章程》获得通过，该章程的基本精神是将党内的生活制度、组织制度完全建立在民主的基础上。此后，马克思、恩格斯在无产阶级政党建设的实践中，特别是在创建和领导第一国际、第二国际的斗争中，进一步坚持和发展了党内民主制，使之成为一切以科学社会主义为指导的无产阶级政党都必须遵守的基本制度。
　　首先，马克思、恩格斯认为，党内民主思想的核心，是在党内事务中所有成员一律平等，“在党内绝对自由地交换意见是必要的”。①《共产主义者同盟章程》中规定，盟内的一切事务都由盟员或通过代表来处理。这就是说，全体盟员是党的主体，所有参加共产主义者同盟的人，都有相同的参与党内事务的权利。为此，他们还规定了盟员的选举权和撤换权，指出，支部、区部委员会和中央委员会的委员都由选举产生，选举者如认为担任公职的人员工作不能令人满意，可随时撤换之。赋予党员以撤换权，体现了马克思、恩格斯主张的真正的党内民主。当少数人已经取得公职并随之已经拥有权力的时候，撤换权就体现了一种民主的真实性。
　　其次，马克思、恩格斯所阐述了党内民主机制，主要是创立党的代表大会制度，树立党代表大会的权威。《共产主义者同盟章程》指出，代表大会是全盟的立法机关，代表大会每年定期举行；中央委员会是全盟的权力执行机关，要向代表大会报告工作。后来又规定，“代表大会于此次会议后除发表指示信件外，还可以代表全党发表宣言。”②马克思逝世后，恩格斯特别强调要通过召开代表大会来集体决定党的重大问题。他告诫德国党，“应当坚持每年召开一次党代表大会。即使为了遵守党章，你们执行委员会也必须这样做。”③列宁在领导无产阶级革命运动的过程中，以马克思、恩格斯的建党学说为指导，在建设新型的无产阶级政党的实践中，用新的理论，进一步丰富和发展了马克思、恩格斯的党内民主思想。
　　列宁对党内民主新贡献的首要方面，是民主集中制的理论和实践。列宁认为党必须是有组织的总和和整体，党员必须参加党的组织；党必须有统一的纲领和组织章程，必须有统一的严格的纪律，党必须有统一的最高领导机关——代表大会，而在代表大会休会时则有中央委员会；党严格遵循“少数服从多数”、“下级机关服从上级机关”、“局部服从整体”的原则。列宁的集中制“力求由上层出发，坚决主张扩大中央机关对于部分的权力和权限”，认为“这种上层机关必然是党的代表大会，即党的最高机关”。①
　　列宁对党的民主建设新贡献的另一个方面，是用一些新的结论、新的思想丰富了党内民主的理论，使党内民主制更加系统完备。他首先提出了党内生活公开化的原则，他对党内选举的原则和程序作了更为具体的说明，特别强调了罢免权的行使，他还阐述了在服从多数的前提下，尊重少数人的意见，保护少数人的正当权利的重要性；他很注意维护和加强党中央的集体领导，坚决反对个人专断和个人崇拜；他非常重视党内监督，强调监督机构独立行使监督权；他还十分注意从组织制度、组织机构的改革方面，扩大和健全党内的民主生活，等等。
　　2．延安时期党内民主理论的发展。延安时期，党进一步发展、完善了民主集中制，党内民主思想进一步成熟。这个时期的党内民主建设有三个方面的特点：一是有良好的革命形势支持与推动；二是有一个稳定有力的党中央；三是党本身的成熟。新时期党的建设和发展正是在这样的起点上开始的。
　　1937年5月，在延安召开的党的全国代表会议上，党把争取民主自由作为党的中心工作的一个重要环节，强调政治制度的民主改革和人民的民主权利是抗日民族统一战线确立和发展的前提条件。因而“党内的民主是必要的。要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”⑤为了总结抗战以来的斗争经验，进一步明确党的基本路线，加强党的建设，1938年10月，在党的六届六中全会上，毛泽东对民主集中制建设着重强调了两点：一是要通过严格的纪律，尤其是通过党内的法规，来建立健全党内关系。二是必须在党内施行有关民主生活的教育，使党员懂得什么是民主生活，什么是民主制和集中制的关系，并如何实行民主集中制。这样，一方面扩大了党内的民主生活；另一方面，不至于走到极端民主，走到破坏纪律的自由放任主义。毛泽东所强调的这两点，是民主集中制建设的关键，前者关系到党内民主的制度化和法律化；后者关系到党内民主生活主体的民主意识和民主习惯的形成和发展。
　　在中国共产党的建设史上，延安整风运动具有十分重要的地位。对于党内民主发展来说，这次整风运动所作出的贡献也是十分积极的，体现在四个方面：一是为党内民主发展提供了实事求是的思想路线，从而使党的思想和理论建设摆脱了教条主义的禁锢；二是为党内民主实践提供了群众路线的工作方法，从而使党的领导工作找到了克服官僚主义工作作风的有效方法；三是为党内民主实践提供了批评和自我批评的生活方式，从而使党内民主的政治生活有了明确的形式；四是为党内民主实践提供了治病救人的价值原则，从而使以党内斗争形式表现出来的党内民主实践有了合理的取向。
　　1945年党的七大胜利召开，将党内民主建设和发展推上了一个新的台阶。刘少奇在会上作的《关于修改党章的报告》，对党内民主作了建党以来最为全面系统的总结：阐述了民主集中制的内在精神和原则；民主集中制的政治生活形态；民主集中制的制度原则；民主集中制的目标及其限度。就党章来说，党的七大通过新的党章对党内民主发展的最突出贡献在于，第一次规定了党员的权利与义务，使党员有了行使民主权利的法规保证和合法基础。党的七大对党内民主发展的推动是全面的、根本的，具有里程碑的意义。
　　①《马克思恩格斯全集》第37卷，人民出版社1971年版，第435页。
　　②③《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1958年版，第575、574页。
　　④《列宁全集》第7卷，人民出版社1958年版，第391页。
　　⑤《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第278页。
　　二、延安时期党内民主的制度建设
　　党内民主的最本质意义在于党组织的全体党员、或党员选出的党员代表、或代表选出的党的委员会及其常务委员会，集体决定党内的各项事务。列宁肯定了党内民主的这个最本质意义，认为从党内民主的全面内容来说，应该强调党内的选举。所以，他认为党内民主的实质是：“党内的一切事务由一律平等的全体党员直接或者通过代表来处理；并且党的所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举出来的，是必须向党员作工作报告的，是可以撤换的。”①因此，集体决定是党内民主的最高原则，而党内选举和监督是党内民主的制度保障。党内民主的实质决定了党内民主的有效运作必须有一套完整的制度体系。加强党的制度建设，增强党内制度的合理性、权威性和有效性是党内民主建设和发展的重要前提和基本保证。延安时期，党针对中国的实际，对党内民主制度建设进行了积极的探索，初步形成了一系列行之有效的民主制度，而贯穿其中的则是党的民主集中制原则。
　　1．党的代表大会制度。在制度层面上，党内民主是直接民主与间接民主的结合。直接民主制度的表现就是党的最基层组织以党员大会的形式决定党内重大事务，间接民主制度的表现就是党的各级组织以党代表大会的形式决定党内重大事务。对于党内民主来说，不论党的代表大会还是党员大会，都具有决定性的意义。因为它们是党内的最高决定机构，是党员意志的集中表现。列宁指出：“党的最高机关应当是代表大会，即一切有全权的组织的代表的会议，这些代表作出的决定是最后的决定(这是民主代表制度原则，它同协商性代表会议原则和把会议决定交付给各组织举行投票即举行全民投票的原则是相反的)。”②
　　1948年9月中央政治局扩大会议通过的《关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》明确规定：(1)必须遵照党章的规定，按时定期召开党的各级代表大会及代表会议，不得用普通的干部会议替代；(2)对各级党的代表大会和代表会议，必须赋予党章所规定的一切权力，不许侵犯，但代表行使权力时，也必须严格遵守党章的规定；(3)党的下级组织的代表大会、委员会及代表会议的重要决议，必须呈报党的上级组织批准以后方准执行；(4)各级党的领导机关，必须将大会小会的不同意见争论及时地、真实地向上级报告，其中重要的争论还须报告中央，以便上级和中央能及时地明了党内的思想动态，给以指示；(5)各级党委会召集各级代表大会或代表会议，必须有充分的准备；(6)健全党委制，是良好地实现全党民主集中制的重要环节。显然，在这个决议中，党章是扩大与建立党内民主生活基本依据，各级代表大会和代表会议是党内民主生活展开的制度保障，党委会是推动党内民主生活的领导力量。这样，党章、代表大会和代表会议以及党委会就构成了中国共产党党内民主生活展开的基本制度架构。
　　2．党委会制度。集体领导是党内民主的本质要求，集体领导的实质在于，一切重要的、原则性的决议，都采取由党员或党员干部在党员大会、代表会议、代表大会和党委会的会议上，在自由讨论的基础上进行表决。在集体领导的各个环节中，党委会具有十分重要的地位，因为由党代表大会或党员大会选举产生的党委会在代表大会闭会期间，将作为党的领导机关负责该地区或单位党的日常工作，是该地区或单位工作的领导核心。作为集体领导的一个重要环节，党委会的确立以及实际的领导过程，必须以集体领导为根本原则。
　　1947年2月27日，刘少奇为中央起草的给晋察冀军区政治部的复电中，强调关于在军队中组织党委会，应根据古田会议决议的原则。1948年，毛泽东为中央起草了《关于健全党委制》的决定，邓小平认为这个决定“对于加强党的集体领导，尤其起了重大的作用”。③决议指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。近查有些(当然不是一切)领导机关，个人包办和个人解决重要问题的习气甚为浓厚。重要问题的解决，不是由党委会议做决定，而是由个人做决定，党委委员等于虚设。委员间意见分歧的事亦无由解决，并且听任这些分歧长期地不加解决。党委委员间所保持的只是形式上的一致，而不是实质上的一致。此种情形必须加以改变。今后从中央局至地委，从前委至旅委以及军区(军分会或领导小组)、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健全的党委会议制度，一切重要问题(当然不是无关重要的小问题或已经会议讨论解决只待执行的问题)均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。”“此外，还须注意，集体领导和个人负责，二者不可偏废。军队在作战时和情况需要时，首长有临机处置之权。”④
　　3，党内选举制度。中国共产党向来重视党内选举制度，从建立之初就明确规定党的代表和党的领导干部都由党员选举产生。在延安时期，党内选举制度在实践中得到了进一步的发展，逐步达到了制度上的成熟，这主要表现在以下两个方面：
　　第一，从建设全国的群众性政党出发健全党内选举制度。随着国共合作局面的形成，共产党成为全国性合法的政党。1937年9月23日，蒋介石表示承认共产党的合法地位。在这种新的形势下，党面临三个基本任务：一是如何在统一战线中保持其独立性和主导性；二是如何利用合法地位，“建设一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”；⑤三是如何在国共合作的基础上，推进宪政运动，“真正实现新式代议制的民主共和国”。⑥为实现以上任务，1938年党召开的六届六中全会，在明确党在统一战线中的任务的同时，提出了全面建设党的主张。会议制定了关于党纪党规的三个主要文件，分别规定了从中央到地方各级党部工作的任务、职责范围和纪律。其中《关于各级党部工作规则与纪律的决定》，明确了有关具体选举规则，要求在党取得合法地位之后，党的领导组织应普遍通过选举来组织，“凡各地党部已经取得合法的地位，并能召集党员大会、党的代表会者，应依照党章召集各级代表会及党员大会，并在各级代表会或党员大会上选举各该级党的领导机关——党的委员会。有监察委员会之党委，监察委员会亦须由代表会选举。”⑦这些文件是中国共产党成为合法的全国性政党的要求，反过来，它也为党在组织上和制度上趋向成熟奠定了基础。
　　第二，党章正式规定了党员的选举权利并在制度上增强选举的民主性。党的七大通过的新党章中，进一步规定了党员的权利和义务，党员在党内有选举权和被选举权。刘少奇在《关于修改党章的报告》中对此解释道：“一切党员都有权按照党章参加可能的应有的选举及被选举到党的领导机关中去，除党章规定者外，不得加以限制。”⑧对于党内民主来说，党员所拥有的选举权和被选举权不仅是一种权利，而且是一种职能。党员拥有了这种职能，党内选举制度的运作也就有了合法基础和动力机制，这就为党内民主选举发展带来两个积极的效应：一是使党员权利在党内选举中得到尊重和保障，保证了选举的严肃性；二是使党内选举不仅有选举的意义，而且有监督的意义。党员权利的规定，对党内选举制度所带来的这两大效应表明，在党内选举制度建设和发展过程中，党的七大的贡献具有决定性的意义。
　　4．党内监督制度。监督与民主，不仅互为前提，而且互为实现方式。从一般政治过程来看，没有监督，也就等于没有民主；反过来，没有民主，也就形不成监督。因而监督的过程实际上就是民主的实现过程，而民主的过程，一定包含着监督。
　　在党内民主建设和发展中，党内监督的完善和发展是党的建设的重要内容。延安时期，党内监督进一步发展，党在建立抗日民主政权的过程中，在加强党内纪律监督的同时，也建设和发展党内的民主监督。这一时期，党内民主监督发展的最重要表现之一就是在制度上加强了党的组织生活。依据党的六届六中全会通过的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》和《关于各级党部工作规则与纪律的决定》，所有党员都必须按照党章的要求参加组织生活，“无特殊人物，无特殊组织”，支部内实行民主，开展批评和自我批评。中央委员和中央政治局委员在地方党委任职，仍必须服从该党委。这样，党内的民主监督就在所有党员要参加支部组织生活这个组织原则的基础上开始发育和成长。到了党的七大，随着党章对党员权利的规定，以及党内组织体系和制度体系的进一步健全，党内就基本上形成了双向互动的党内纪律监督和民主监督。这里必须指出的是，由于党是按照民主集中制原则建立起来的，因而以保证党的政治纪律和组织纪律贯彻执行的纪律监督，在保证党的集中的同时，也保证党的民主，例如，对干部的政治纪律和组织纪律的监督，对于维护党员群众的基本权利就具有积极的意义；对党内制度运行状况的监督，对于党内民主制度的有效运作就有积极的促进和推动作用。
　　①《列宁全集》第11卷，人民出版社1987年版，第418页。
　　②《列宁选集》第9卷，人民出版社1987年版，第152页。
　　③《邓小平文选》第1卷，人民出版社1989年版，第229页。
　　④《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1340-1341页。
　　⑤《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第602页。
　　⑥中央档案馆编；《中共中央文件选集》第12册，中共中央党校出版社1991年版，第200页。
　　⑦中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校。出版社1990年版，第766页。
　　⑧《中国共产党党章汇编》，中国人民大学出版社1991年版，第53、114页。
　　三、延安时期党内民主的实践和民主作风的形成
　　1．抗日战争时期党内民主建设的实践。由于日本帝国主义的大举入侵，中国社会的主要矛盾变成了日本帝国主义侵略者与中华民族的矛盾，革命的主要矛头指向日本侵略者。与此相适应，党的建设主要围绕增强党的战斗力，争取抗战早日胜利而展开。
　　1935年12月召开的瓦窑堡会议，不仅是中国革命实现从第二次国内革命战争到抗日战争转折的重要会议，而且是党实现从一个领导阶级革命的政党向一个领导全民族解放运动的政党转变的重要会议；不仅确立了抗日民族统一战线的政策，而且确立了必须在组织上扩大与巩固党的建设与发展新战略。
　　1937年5月，党在延安召开党的全国代表会议，强调把争取民主自由作为党的中心工作的一个重要环节，要求政治制度的民主改革和人民的民主权利是抗日民族统一战线确立和发展的前提条件。革命的民主努力是为了实现革命的政治联合以及在此基础上形成全民族的抗日力量。但是，这种民主努力必须时刻以中国共产党掌握革命的领导权为前提。党要完成领导中国人民反帝反封建的资产阶级民主革命的任务，不仅要实现组织上的扩大与巩固，而且要从国共合作、各革命阶级的联盟以及创建民主共和国的内在要求出发，改变自身的组织方式和工作方式。为此，毛泽东认为，新的形势对党的建设和发展提出了更高的要求，不仅要有严格的纪律，而且要有适应民主建设的组织基础和领导能力。因此，“党内的民主是必要的。要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”①指导伟大的革命，要有伟大的党，而党的伟大在于能够领导和驾驭革命的历史进程，并使其走向成功。这是毛泽东用于指导党的建设的战略思想。因而，在毛泽东的建党实践中，时刻把党的建设与党领导的事业紧密结合，力图从事业发展的大局定位党的建设和发展。
　　为了总结抗战以来的斗争经验，进一步明确党的基本路线，加强党的建设，1938年10月，中共中央召开六届六中全会，毛泽东在会上围绕中国共产党在民族战争中的地位这个战略主题作了重要报告。再次强调了党的建设和发展是保证党在统一战线中的独立性和拥有革命领导权的关键。认为在新的形势下，党要发展，要有力量，需要三方面的有力支撑：一是干部队伍的不断发展壮大；二是党认识世界、把握规律的马克思主义理论水平不断提高；三是党自身的团结不断增强。要形成这三方面的支撑力量，党就必须形成积极健康的政治生活，即必须全面健全民主集中制，并使其在党的工作和政治生活内发挥积极作用。党的六届六中全会后，依据全会的规划，党的建设全面展开，形成了党的建设和发展的新高潮，党内民主建设和发展因此积累了丰富的思想资源和组织资源。
　　党的六届六中全会之后，党的建设的中心任务之一就是加强党内教育，尤其是党内的干部教育，其目的是要使党“从狭小的圈子走了出来，变成全国性的大党”，使中国共产党成为一个素质高、基础牢、能力强的政党。为此，在思想建设方面，中央就党员和干部教育与培养作出一系列重要决定，并初步建立了承担干部培养的正规教育体系，即党校体系，刘少奇的《论共产党员的修养》就是这个时期党建的重要理论成果。在组织建设方面，核心任务是巩固党的组织。从1939年10月开始，党开始了以整顿党员队伍，加强支部建设和推动党员教育为内容的党的组织建设工作，其目的是增强党在思想上和行动上的统一，实现党的高度团结。这两方面的建设为后来延安整风运动的开展，奠定了十分重要的组织基础和思想基础。
　　延安整风运动是中国共产党的建设史上辉煌的一页。整风运动以普遍深刻的马克思主义教育运动的形式展开，其目的是使党从建党以来出现的各种错误思想，特别是从“左”倾教条主义思想的桎梏中解放出来，消除各种非马克思主义思想的侵蚀和影响，全面掌握马克思主义的世界观与方法论，解放思想，增强党性，改进作风，从而全面提高党的凝聚力和战斗力。中国共产党和中国革命的历史发展表明，这次整风运动为党领导革命战争取得最后的胜利提供了正确的思想路线、合格的干部队伍、有效的组织体系和团结的领导核心，有力地促进了党内民主的发展。也正是在延安整风运动的实践经验基础上，党成功地召开了第七次全国代表大会，也正是在党的七大上，对党内民主作了更为全面完整的阐述，从而发展了马克思主义的党内民主理论。
　　2.解放战争时期党内民主的发展。抗日战争胜利后，中国革命转入全国解放战争时期。在势如破竹的革命形势发展中，党充分感受到强大而有力的政党是革命事业发展的重要推进器。于是，抗日战争时期成功的党建实践在解放战争时期得到了有效的延续，党开始更多地从实现未来全国范围执政的角度进行党的建设。这样，解放战争时期的党内民主发展也就有了新的特点。
　　随着新的革命高潮的到来，党的规模的扩大，抗日战争开始时党员只有几万人，到1945年抗日战争结束解放战争开始时，党已发展到120万人，到1947年发展到270万人。党因此成为一个组织庞大的全国性政党。党在迅速发展和增强党的实力的同时，也给党组织带来一些负面影响。解放战争开始后不久，党就认识到要使党的数量优势真正化为将革命进行到底并取得最终胜利的胜势，就必须整顿组织，纯洁队伍，统一思想。为此，从1947年开始，各解放区结合土地改革进行了一次大规模的整党运动，以推进土地革命进程和党的全面建设。
　　这次整党的步骤是先由上而下，目的是去掉障碍，有效推进土地改革；然后再由下而上，巩固党的组织，扩大整党成果。由于整党与土地改革相结合，所以整党的重点在农村，而且把党外群众作为促进整党的重要力量。党中央提出，在已巩固的解放区整党应采取经过党的支部，邀集党外群众参加党的会议，共同审查党员及干部的方法。一方面，使参加会议的党外群众能够尽情地批判与审查他们所反对的或赞成的党员及干部，使他们感觉到他们已与党通了气；另一方面，“在党内展开批评和自我批评，彻底地揭发各地组织内的离开党的路线的错误思想和严重现象。”②党的领导者又可根据群众意见及党内情况，全面地考虑问题，分别是非轻重，给以应罚应奖的公正的处置，使党内外群众均感觉满意。这种公开整党实际上把党的建设置于群众的参与和监督之中，党在容纳群众意见的过程中扩大了自身的民主性，同时也在这个过程中，拉近了党与群众之间的距离。当时的公开整党虽然只是为了提高整党效果，保障土地改革的顺利进行，但客观上所确立的党与群众的关系，对于提高党在群众中的认同度和支持度，壮大党的群众基础和社会基础，起了十分重要的作用。对于即将掌握全国政权的党来说，这种党群关系对党的未来执政是一项十分重要的政治资源。
　　整党的过程是解放战争不断取得胜利的过程。现实的形势决定整党必须与建党结合，以迎接革命胜利的到来。所以，1948年五六月，中央关于晋绥整党工作的两次指示就强调在整党中要加强建党工作。以整党为基础的解放战争时期的建党工作，总体上是由下而上的，与由上而下开始的整党形成有机呼应；而且基于延安整风在思想建党上所取得的成果，制度建党成了这个时期党建的重要内容。制度建党的展开，为这个时期党内民主的发展提供了新的空间。
　　在基层，制度建党主要体现为建立健全基层党支部。在农村，改选基层党支部，产生新的支部委员会，健全支部的各项工作，如党内的民主生活制度，支委会、小组会和党员大会等会议制度，群众对党员进行批评和监督的制度等。③在城市，建立一元化的组织体系和领导体系，即坐落某个大城市的工厂、机关，不问其行政隶属机关如何，其党的支部应统一于该城市的市委、区委，其职工工会应统一于该城市的职工总会。这样，一方面可以使机关支部、小组密切与地方群众的联系，参加地方的活动；另一方面，城市党委又可以统一该城市的工作。另外，城市基层党组织健全发展党员的机制，严密党的组织，加强干部管理与监督。在军队，努力通过整顿组织、整顿思想、整顿作风，加强军队内部的政治民主、经济民主和军事民主。其中政治民主体现为两方面：一是评议党员，包括公开党的支部，邀请非党战士对党员和支部提意见，参加审查和推荐新党员，参加审查候补党员的转正等；二是评议干部，包括采用民主方法检查领导，建议选拔干部，建议撤销不称职的干部，以及在战评会上民主地评功过、评纪律等。党的基层组织的健全和完善，是党内民主发展的重要组织基础。
　　人民解放战争转入全面进攻后，原先分散的解放区逐渐连成一片，战争的正规化程度大大提高。为了统一协调全局，克服分散和无纪律、无政府状态，从1948年1月起，党中央多次发出关于建立请示报告制度的指示。为了使全党从政治上思想上深刻认识坚持请示报告制度的重要性，毛泽东指示全党干部学习列宁的《共产主义运动中的“左派”幼稚病》第二章。《中共中央宣传部关于重印〈左派幼稚病〉第二章前言》中指出，过去由于游击战争和根据地建设形成的高度发展地方自治权的方针，在当时是完全正确和必要的方针，但这种方针也在实践中造成了部分同志的分散主义和无政府主义。战争的不断胜利已改变了原先的情况，在把革命胜利推向全国规模的时候，我们需要的是团结、统一与纪律，需要有效的集中统一领导。没有统一的意志、统一的纪律和统一的行动，就不可能取得革命的最后胜利，建立统一的国家。正是在这样的背景下，1948年9月中央政治局扩大会议通过了《中央关于中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，就总的方面以及政治、军事、经济、文化、党务各方面的工作，何者决定权在中央、何事必须事先请示中央并得到中央批准后才能付诸实行，何者必须事后报告中央备案，作了明确规定。这个决议虽然强调的是集中统一，但对于党内民主建设的意义依然是十分重大的，它使党内中央与地方关系纳入了制度和程序，从而使党内整体的领导和运作有了基本秩序。
　　延安时期党的民主建设取得了巨大的成就，正是由于党坚持发扬党内民主，时刻关注党内民主建设，从而使得党始终保持着马克思主义政党的本色，并使得全党得到了空前的团结。正是由于党始终关注党内民主建设，从而在延安时期形成了一系列的民主作风。
　　1．坚持党的群众路线的领导方法和工作方法。1945年4月，毛泽东在党的七大作的政治报告中，将中国共产党在中国人民中产生的新的工作作风概括为三大作风：即理论和实践相结合的作风，和人民群众紧密地联系在一起的作风以及自我批评的作风，认为这是中国共产党与其他任何政党相区别的显著标志。④其中和人民群众紧密地联系在一起的作风，正是党的群众路线的具体体现。
　　群众路线，是中国共产党的根本工作路线，也是根本的领导作风和工作方法。党在领导中国人民的长期斗争实践中，创造和发展了从群众中来到群众中去的群众路线。毛泽东把它解释为：“将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”⑤
　　党的性质和根本宗旨决定了党不仅要存在于群众之中，而且要全心全意为人民服务，代表群众的利益和意志，以群众的利益为最高的利益。这也就决定了党内民主运作不完全是为民主而民主，必须是为实现党的根本宗旨而发扬民主。只有这样，党内民主才能在促进党内健康发展的同时，保证党的领导地位和执政基础。这样，群众观念就成了党内民主运作的一个重要价值取向；同时，群众力量也是促进党内民主的重要外部力量。在党内民主运作中，群众观念和群众力量，既是对党内民主运作的一种规范，也是对党内民主运作的一种推动和保障。
　　密切党群关系是党的一切工作的根本。健康的党群关系，不仅要求党的组织、党员和党员干部要关心和服务广大人民群众，而且要时刻接受人民群众的批评和监督。要积极吸纳人民群众的批评和监督，党自身就必须有良好的民主运作体系，一方面在党内形成吸纳人民群众批评和监督的空间和氛围；另一方面形成通过民主方式消化群众意见，改进领导工作，密切群众关系的工作机制。这决定了党内的民主运作体系不可能是全封闭的，必须有一定的开放性，不仅具有调整党内利益关系的能力，而且具有接受党外群众监督的能力。
　　对于党内来说，群众路线既是一种领导方法，也是一种工作方法。在《关于领导方法的若干问题》一文中，毛泽东指出的第一个问题就是“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合”。⑥作为一种领导方法，群众路线要求在领导和决策中，必须充分考虑群众的意见、建议和要求，吸纳群众代表参与党内的决策和党员干部的评议；作为一种工作方法，群众路线要求使群众成为党的工作主体，积极动员群众力量，紧紧依靠群众的积极性和创造性。由此可见，基于群众路线而展开的党内民主，不仅是一种以制度为基础的党内民主，而且也是以党员和群众参与为基础，以党员和群众利益为取向的党内民主。这样的党内民主，在充分保证党的先进性的同时，也为推进人民民主奠定了重要的组织基础和政治基础。
　　2.坚持集体决策的领导原则。不论是作为一个政治组织，还是作为一个领导力量，决策都是政党的基本行为。决策产生政策，而政策直接决定着党的工作和党领导的事业。毛泽东指出：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。”⑦因此，政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。
　　对于中国共产党来说，不论是决策本身的要求，还是组织结构、组织性质以及组织任务对决策的要求，都决定了党内决策必须实行集体决策，而且这种集体决策不是集体讨论、个人决定的集体决策，而是集体讨论、集体表决的集体决策，即民主的集体决策。为此，党在长期的革命实践中，创设了能实行这种民主决策的制度，即党委制。毛泽东在《关于健全党委制》一文中指出：党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度……重要问题的解决，不是由党委会议作决定，而是由个人作决策，党委委员等于虚设。从毛泽东对党委制的定位来看，在党的领导制度中，集体决策实际上是集体领导的体现。它不仅是一个决策行为，而且也是一个领导行为。这样，党内的集体决策必须同时遵循两种行为原则：作为集体决策行为，它必须遵循多数决定原则；作为集体领导行为，它必须遵循共同协商和平等表决原则。党内的集体决策，只有同时遵循了这两种行为原则，才能实现真正意义上的集体决策，从而保障和促进党内民主的发展。
　　3．创造了整党整风的思想教育模式。从形式上看，整党整风是党内民主的一种形态，涉及党内动员、全体参与、民主评议以及党内监督；从内容上看，整党整风是党内进行马克思主义教育，解决特定时期党内主要矛盾和思想倾向的一种有效形式。毛泽东曾经指出：整风运动是一次普遍的马克思主义的教育运动，就是全党通过批评和自我批评来学习马克思主义。在这个过程中，党的各级组织和全体党员通过学习、教育、反思和民主生活，提高认识，统一思想，加强纪律，解决矛盾，纯洁组织，增强活力。
　　整党整风这种党内民主运作形态，诞生于1942年的延安整风运动中，在党的建设和发展史上，延安整风是一次创造性的党建实践，它既推进了中国共产党党建思想的成熟和党建实践的发展，也为党取得新民主主义革命胜利奠定了重要的政治基础。延安整风为党的建设和发展创立了一种有效实现自我教育、自我整顿和自我发展的党建模式，而这个模式的核心精神就是民主集中制，即以民主集中制原则主导整风行动的整个过程，而整风的最终目的就是在党内形成符合党的性质与宗旨、全面体现民主集中制的健康的政治生活。因而，在延安整风运动之后，党的每一次重大整风实践，基本上都以延安整风的精神和方式展开；而以延安整风的精神和方式展开的整党整风，都是以党内民主方式进行运作的，因而，从形式、过程和目标来看，整党整风的整个过程实际上就是党内民主的一种有效实现形式。
　　①《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第278页。
　　②《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1253页。
　　③陈至立主编：《中国共产党建设史》，上海人民出版社1991年版，第563页。
　　④⑤《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1093-1098、899页。
　　⑥《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第897页。
　　⑦《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1286页。
　　四、延安时期党内民主对民主执政的影响
　　延安时期是中国共产党的历史上党内民主制度发展的一个重要的阶段，它不但有力地发展了马克思主义党内民主理论，推动了党内民主的发展，而且还极大地影响和有力地推动了抗日民主政府民主政治的建设。
　　1．在民主政治建设上，实行民主选举制度。民主政治建设问题一直是毛泽东所关注的一个重要问题，1937年毛泽东在《中国共产党在抗日时期的任务》中指出：“政治上、军事上、经济上、教育上的国防准备，都是救亡抗战的必需条件，都是不可一刻延缓的。而争取政治上的民主自由，则为保证抗战胜利的中心一环。抗战需要全国的和平与团结，没有民主自由，便不能巩固已经取得的和平，不能增强国内的团结。抗战需要人民的动员，没有民主自由，便无从进行动员。没有巩固的和平与团结，没有人民的动员，抗战的前途便会蹈袭阿比西尼亚的覆辙。阿比西尼亚主要地是因为封建制度的统治，不能巩固内部的团结，不能发动人民的积极性，所以失败了。中国真正的坚实的抗日民族统一战线的建立及其任务的完成，没有民主是不行的。”①
　　在毛泽东的论述中所反复强调的民主，在政权建设中的体现就是人民当家做主。人民当家做主有许多方面，但最重要的是实行民主选举制度，即通过选举组成民意机关，通过选举产生各级政府。抗战期间，陕甘宁边区的选举搞得最早，取得的成绩也最大，这期间边区有过两次较大规模的选举，一次在1937年下半年，一次在1941年。第一次大选是结合边区的改制进行的，通过选举产生了自乡、区、县至边区的各级民意机构(1938年改称参议会)，但由于共产党在群众中有很高的威信等诸多原因，而使当选议员都是“清一色”的共产党员。第二次选举是在前一次选举基础上，按照“三三制”原则进行的改选，实行真正、普遍、平等的选举制，“凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权”。②实行这种普遍的无差别的民主选举，使根据地的广大人民群众焕发出极大的参政热情，使选举成为人民的自觉行动。当时陕甘宁边区百姓文化程度低下，他们当中大多数都是文盲或半文盲。为了保证这些人能够参加选举，群众自发创造了适合于他们的选举方式。如，在投票时采用画圈、画杠或投豆、燃香点洞等方法。在一些地广人稀难于集中的地区，则采取分散投票的方法，票箱设至行政村甚至自然村，并设流动箱，由选民委员会成员背箱挨门串户送票、收票。所有这些方式方法，都是为了保证最广大人民真正享有民主的权利，使民主具有了更大的普遍性。尽管当时边区的民主选举受到战争环境的严重制约，处于敌后的各抗日根据地的选举计划和进程常常被迫改变或打乱。但边区的民主选举在边区的建设依然发挥了巨大的作用，不仅极大地调动了广大群众的抗日积极性，进一步造成了陷敌于灭顶之灾的汪洋大海；而且变更了农村社会的政治秩序，推动了革命的实际进程。
　　2．在政权的构成上，提出“三三制”原则。1940年3月6日，为了加强党对抗日根据地政权的领导，充分发挥抗日根据地政权在抗日战争中的作用，毛泽东在《抗日根据地政权问题》中对党组织在抗日根据地的政权如何构成作了明确的指示，指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。对于这种政权性质的明确了解和认真执行，将大有助于全国民主化的推动。过左和过右，均将给予全国人民以极坏的影响。”③这是党在政权构成上实行“三三制”原则的理论基础，正是由于有了对边区政府政权性质的正确把握，毛泽东和党中央才规定政府的构成人员“在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。④这就是所谓的“三三制”的政权结构。在“三三制”的政权结构中，毛泽东特别强调的是“必须保证共产党员在政权中占领导地位”，“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。”⑤这些规定充分体现出“三三制”政权的基本特点：一是共产党不一定在数量上要占绝对多数，而要争取其他民主人士与共产党合作；二是各方要相互协作相互协商，达到协议的一致，从而取得共同纲领作为施政的方针。从这两个特点我们可以看出，“三三制”原则的提出，并非仅仅着眼于政权内部人员组成的比例分配，更重要的是为了真正体现政权的民主性质。
　　随着“三三制”原则的贯彻，根据地的政权性质也随之发生了重大的变化。这种政权因共产党员和左派进步分子至少占到2/3而使党的方针政策能够得到有效的贯彻，从而确保了新民主主义的政治方向；因其将政权基础扩大至工农群众以外的其他进步阶级和阶层，而使其更具有了鲜明的民主性。正因为如此，“三三制”的实行得到了广大人民包括中间派的衷心拥护，即使地主也不便反对，这就大大有利于动员广大人民积极投身于抗战，同时它又推动了根据地民主政治发展的进程，成为中国共产党民主建设史上的一座里程碑。如同毛泽东所说：人民普选的参议会与“三三制”的民主政权，是团结各个阶级共同抗日的最好的政治形式，战后更需要贯彻这种精神，团结各个阶级的人民，共同建设民主共和的新中国。
　　3．在权力运作机制上，坚持民主集中制原则。民主集中制原则是马克思、恩格斯在创立无产阶级政党的实践中提出的建党原则，而毛泽东则把民主集中制原则创造性地运用到了政权建设方面。毛泽东在遵照马克思、恩格斯、列宁关于民主集中制原则精神的基础上，逐步确立并不断发展完善了符合中国实际的民主集中制，他指出：“民主与集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。”⑥
　　在陕甘宁边区和各抗日根据地，民主集中制始终贯穿于根据地党领导的边区政权运作的全过程。边区施政方针的制定和实施的过程，也就是贯彻民主集中制的过程，也正是在这一过程中，毛泽东提出并发展了党的群众路线，他指出在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。毛泽东所提出的党的群众路线既是对民主集中制原则的进一步发展，同时又和民主集中制原则具有共同的哲学基础。总之，在权力运作机制上坚持民主集中制原则，不仅保证了政权建设的主体——人民群众能够充分地享有人民当家做主的权利，使边区政权有了深厚的群众基础，也有效地防止了个人专断及无政府主义的出现，保证了政权建设的健康发展。民主集中制也成为建国后我们政权运作的一项基本原则。
　　(解放军西安政治学院 李发红)
　　①《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第256页。
　　②《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第743页。
　　③④⑤《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第741、742、742页。
　　⑥《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第383页。