社会的法制程度标志着社会的文明开化程度。加强法制，对于调整社会各阶级、阶层的利益，规范人们的行为准则，保证社会健康有秩地发展，极为重要。边区政权在中央苏区法制建设成果的基础上，借鉴古今中外的法制建设经验，像蜜蜂筑巢一样，从无到有，由小至大，积少成多，由疏简到缜密，构建既不同于欧美，也有别于苏联，既不同于国民政府，也有别于苏区的新边区的法制社会。
　　在“基本法”方面，先后制定、颁布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》和《陕甘宁边区施政纲领》，这两大《纲领》在当时具有“宪法的性质”，从宏观上对边区各个方面的建设进行了原则规定，既是边区政府的施政纲领，也是边区法制建设的纲领。在此基础上，边区政府于抗战胜利不久便制定颁布了《陕甘宁边区宪法原则》。在政权建设方面，先后制定、颁布了《选举法》，各级议会、政府、法院的《组织条例》。在经济建设、文化教育卫生建设和社会治安方面，分别制定、发布有大量分行业的实用法律、法令和行政法规。如经济立法，就分农村土地、金融、税务税收、商贸、经济管理机构、财政公债、工业交通、债务8大类78种①。在国防建设方面，条例、法令也不少。这些《纲领》、《条例》、《通令》、《命令》等，构成了一个比较完整的法制体系。
　　这是就广义法制而言。如就狭义的法制而言，其民、刑事的诉讼、审判方面的法制建设也很有特色和成绩。这方面的法制建设，对民众、对社会健康有序发展的影响面更大，也更直接和深远。一个社会的法制建设如何，人们往往首先看这一块。下面仅就边区政权在这方面的努力作一简要讨论。
　　笔者认为，边区政权在这方面的法制建设有四大特点，这些特点，使边区的法制建设更富有成效和更为边区内外的民众和社会各界看好。
　　一是由简到繁、逐步发展完善的渐进性。边区民法、刑法及其诉讼、审判立法，不搞一蹴而就，而是先根据需要和实践，陆续制定和颁布若干单行法令，以济司法急需；待条件成熟时，再综而合之，形成一套比较完整的法规草案，在内部试行，经一段时间的实践、检验、修改和完善，再定形正式公布。1942年边区政府和高等法院颁发了一系列单行法令：如1938年8月《关于裁判员工作手续规定之通令》，1939年2月《关于管辖文件通知》、4月《为呈报判决死刑案件应将口供判决书等附送审核通令》、5月《重新规定办理案件手续通令》，1941年3月《案卷归档方法通令》、12月《为饬严格遵行上诉程序训令》，1942年4月《关于诉讼手续的指示信》、6月为《案件调查务须确实迅速的命令》、10月《为判决书上须注明上诉期间之命令》等等。1942年边区高等法院检察长、代理院长段庵才根据1941年底边区高等法院第一届司法工作会议和第二届参议会分别通过的有关议案，起草《边区刑事诉讼条例草案》和《边区民事诉讼条例草案》。这两个《条例草案》1942年下发试行，使边区诉讼程序得以规范和初具规模。以后，又经多次修订，到1943年12月就进行了4次修改，直至抗战胜利。
　　二是着眼于解决存在的突出问题的针对性。由于受数千年旧中国行政与司法不分，行政长官兼理司法、以言代法传统的影响，以及长期从事“非法”武装斗争，养成了“以国情代政策，视法律为具文”的游击习气，边区军队、行政机关、学校、企业、团体任意抓人、羁押、刑讯、审判、处罚的现象相当普遍，有的甚至刑讯逼供致人死命。老百姓私下说：“不怕八路军新四军，就怕基干自卫军；不怕官(法官)，就怕管(区乡干部)。”②针对上述混乱局面，边区政府重申：“除司法系统及公安机关依法执行其职务外，任何机关部队团体不得对任何人加以逮捕审问或处罚。”③明确规定：
　　(1)拘捕权属于保安机关和司法机关：审判权只由法院行使，其他任何机关，包括保安机关都无权审判。
　　(2)非司法机关或公安职权之机关、军队、团体或个人，拘获现行犯时，须于24小时内连同证据送交有检察职权或公安机关依法办理④。
　　(3)军队不得逮捕审判人民群众。军事审判机关有权审判违犯军法的军民，但拘捕违犯军法的人民时，须通知当地政府⑤。
　　(4)机关、学校、群众团体只有自行处理违纪事件的权力而没有司法权。“不准捆绑吊打、禁闭任何人犯，亦不得擅自判刑。”⑥
　　(5)区、乡政府没有审判权。“乡、区政府如发现本乡、区内有汉奸、土匪、敌探、逃跑犯或破坏分子”，或“接到群众申诉的刑事案件，如认为确定及关系重大，因恐被告有发生意外或逃脱之虞时，乡、区长得负责签署命令，指挥自卫军加以逮捕。”但所逮捕之人犯，必须连同证据及有关材料解送上级政府或司法机关处理，不得在区乡政府拘留到24小时以上⑦。
　　从1941年开始，由于处于相对和平环境，又由于部队从事生产经营，与民争利、与缉私队纠缠，打骂群众和公务人员，以武力威胁的纠纷时有发生；对于军民诉讼案件，一些军方当事人所属基层单位不尊重政府，干扰司法机关行使职权。为了制止这种混乱，改善军民关系，边区政府于1943年1月颁布《陕甘宁边区军民诉讼暂行条例》和《调整军政民关系，维护革命秩序暂行办法》，明确“军民诉讼管辖之区别”，要求政府、军队共同遵守执行：
　　(1)军民诉讼属于民事范围的，如婚姻、土地、财产、债务和继承等，均由司法机关处理。地方党政人员有违反法令行为时，军队不得直接逮捕或轻侮打骂。
　　(2)军人违犯政令、军纪，如嫖、赌、抽鸦片、打骂群众等，均由军队司法机关处理，地方党政人民不得逮捕或轻侮打骂。
　　(3)对于现行犯，军政机关均可扣留或逮捕，但须于24小时内送交应受理本案之机关；对于军民共犯，案件性质系触犯军法的由军法机关处理，系触犯普通刑法的由司法机关处理。
　　(4)军民之间发生规模大或性质严重的重大案件，仅由军法机关或司法机关单方处理不便时，得组织临时军事诉讼委员会处理。
　　此外还规定，维持社会秩序、处理地方违警事件的责任，由公安机关承担，驻军不得干涉；对于一般士兵违犯地方治安及军风纪的行为，地方治安警卫部队则有约束权。
　　三是一切以广大群众利益为转移的人民性。边区幅员辽阔，交通不便，边远县市民众来延安告状，少则走几天，多则十几天。为了方便群众就近就地诉讼，边区政务会1943年3月决定在各专区设立高等法院分庭，《民事诉讼条例草案》规定“司法机关得派审判人员流动赴事件发生之乡市，就地审理”。边区文盲多，贫困者多，为减轻群众的诉讼负担，《民事诉讼条例草案》和《刑事诉讼条例草案》都规定：书面的口头的诉讼都可以，都同样具有法律效力，这就省去了诉讼人找人写诉状的开支。还规定司法机关对于人民诉讼不收取任何费用；不服一审判决，提起上诉，经二审判决败诉者，得赔偿胜诉者的路费、食宿费和误工费。
　　为了尊重群众的司法参与权，将审判工作置于人民监督之下，边区实行人民陪审制度，由审判人员和群众代表组织法庭，共同审理，民主判决。每个案件陪审员2—4人。处理工人严重违反劳动纪律的案件，请工会选派代表陪审；处理农民间的纠纷案件，请农会选派代表陪审；处理有关干部的案件，请县政府一科派代表陪审；处理军民诉讼，请军工机关派员陪审；处理婚姻案件，请妇联及有关团体的人员陪审。
　　为了减少群众的讼诉，体现人民当家作主，自己管理自己，自己教育自己，边区还实行人民调解制度。1943年6月公布了《陕甘宁边区民刑事件调解条例》，规定“凡民事一切纠纷均应厉行调解”，刑事除汉奸、反革命破坏罪外，均得调解。调解分民间调解、群众团体调解、政府调解和司法调解四种形式。无论何种形式，都要本着双方自愿的原则，遵守政府政策法令和照顾民间善良习惯，任何人不愿调解或不服调解，都有权向法院起诉。普及调解以后，各级司法机关收案逐年减少，受理的案件中以调解方式解决的比例逐年增加，如下表：
　　人民调解制度在新中国成立后得到了进一步发展，被西方法律界人士誉为“东方一枝花”。据时任司法部部长高昌礼2000年11月在一次会议上的介绍，人民调解制度经几十年的实践，已由当年的“四头”(田头、村头、炕头、口头)发展到今天的“四化”(法制化、规范化、程序化、科学化)，调解解决比例在全国达到40％。
　　当时受到干部群众热烈拥护和普遍好评，对边区的司法审判影响很大的马锡五审判方式，是其人民性的集中体现。华池县女子封捧儿1928年3岁时由其父包办，与张柏儿订婚。后封父贪财赖婚，将捧儿卖给另姓之子为妻。张父告发，华地县司法处判决买卖婚姻无效。1943年2月，捧儿与柏儿在钟家喝喜酒相见，双方相悦而表示自愿结合，但此时封父又将捧儿卖给任阳县朱姓地主之子为妻。捧儿违抗父命，暗中串通柏儿，让其父邀人深夜闯入封家抢亲。封父告到县司法处，司法处偏听封言，不追究封父反复卖女的不法行径，仅处罚张父抢亲的违法行为，处徒刑6个月，并判封张自主婚姻无效。时任陇东专署专员的马锡五下乡途中遇封捧儿告状，遂亲到封家园子调查，听取百姓的意见，经全面分析案情，依据法律，当场纠正了这起错判，既处理了非法抢亲，又判裁了买卖婚姻，最得人心的是坚持婚姻自主原则，成全了封张的美满婚姻。此案在《解放日报》披露后，社会各界反映强烈，文艺界以此真实故事为素材，编成陕北说书《刘巧儿团圆》、戏剧《刘巧儿告状》，宣传边区婚姻政策，抨击封建的包办买卖婚姻。马锡五也被时人称为“马青天”。这一案例，半个多世纪来一直被作为马锡五审判方式的经典。马1946年被选为边区高等法院院长，1954年被任命为新中国的最高人民法院副院长。
　　四是不分阶级、民族、地位，在法律面前人人平等的公正性。在边区政权建立之前的中华苏维埃工农民主专政时期，法律对于阶级成分不同的犯罪者，规定了同罪异罚，并照顾对革命有贡献的人。《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》第34条规定：“工农分子犯罪而不是领导的、或重要的犯罪行为者，得依照本条例各该条文的规定，比较地主资产阶级分子，有同等犯罪行为者，酌量减轻其处罚。”第35条规定：“凡对苏维埃有功绩的人，其犯罪行为得按照本条例各该条文的规定，减轻处罚。”边区政权1937年10月11日公审处决是革命功臣的杀人犯黄克功时，宣布“共产党与红军，对于自己的党员和红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律”⑧，从而否定了“同罪异罚”的规定而代之以法律面前人人平等的原则。1939年，又进一步规定“公务人员犯法处罚比一般人民加重，党员犯法与一般人民相同”⑨。1941年又将“共产党员有犯法者从重治罪”写进了“五一施政纲领”。
　　法律面前人人平等的原则，在诉讼活动中具体表现为：其一，一切抗日人民，不论阶级、出身，在适用法律面前一律平等。即使曾因反对边区政权外逃的地主富农，返回边区后只要拥护抗日，遵守法律，也一律既往不咎，并受法律保护。其二，一切公务人员，不论职位高低、功劳大小，与普通民众在法律面前一律平等。其三，原被告在诉讼过程中的合法权益和人身权利不受侵犯。保安司法人员的侵权行为将受到行政处分，一旦法律制裁，当事人有权得到赔偿。其四，尊重少数民族的信仰习惯，实行民族平等。少数民族在诉讼时有使用本民族语言文字的权利，在监所中吃住与汉族犯人分开。
　　正因如此，国统区来的参观者称赞边区诉讼“没有法制小人，礼遇君子的恶劣观念”⑩。1942年晋西北绅士参观团在旁听了审判延安学生疗养院干部妨害自由侵犯人权致死人命案后，向报界说：“延安的人权有了保障。”(11)
　　① 黄正林：《抗战时期陕甘宁边区的经济政策与经济立法》，《近代史研究》2001年第1期。
　　② 杨永华、方克勤：《陕甘宁边区法制史稿(诉讼狱政篇)》，法律出版社1987年版，第85、86页。
　　③ 《陕甘宁边区施政纲领》(1941年5月)，《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，第191页。
　　④ 《陕甘宁边区保障人权财权条例》(1942年2月)，《陕甘宁边区参议会(资料选辑)》，第277页。
　　⑤ 《陕甘宁边区抗战时期戒严条例草案》(1939年)。《陕甘宁边区政府文件选编》第一辑，第496、497页。
　　⑥ 《陕甘宁边区逃逮捕革命分子暂行条例》(1942年)。
　　⑦ 《陕甘宁边区政府主席高等法院院长训令》(1940年8月)。
　　⑧ 毛泽东就判处黄克功死刑致雷经天的复信，见《陕甘宁边区法制史稿(诉讼狱政篇)》，第93页。
　　⑨ 雷经天：《在边区县区长联席会议上的司法工作报告大纲》(1939年)，《陕甘宁边区法制史稿》，第93页。
　　⑩ 徐育英：《参观高等法院题词》(1939年9月21日)，《陕甘宁边区法制史稿(诉讼狱政篇)》，第97页。
　　(11) 杨永华、方克勤：《陕甘宁边区法制史稿(诉讼狱政篇)》，第97页。