三、边区的社会保障及成就
　　陕甘宁边区作为全国的模范抗日民主根据地，作为新民主主义国家的“实验区”，在抗日战争时期，边区政府就认识到建立社会保障体系对于稳定抗战的总后方、支援抗战的重要性。在艰苦的条件下，边区政府通过摸索，逐步制定和实施了较为完善的社会保障政策，推动了边区经济的发展和社会的进步，为抗日战争和解放战争的胜利打下坚实基础。
　　在社会保障建设方面 边区政府注意继承、吸收、借鉴苏区的成果，同时做了大量开创性的工作。洛川会议通过的《抗日救国十大纲领》和后来颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区施政纲领》，都对“增进人民福利”，保障社会各阶层人民基本生活作了原则规定。依据这些原则规定，边区政府陆续制定、颁发了一系列法律法规，对各方面的社会保障作了具体明确的规定。主要包括：《抗日军人优待条例》、《陕甘宁边区抚恤暂行办法》、《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》、《关于赈济工作的决定》、《陕甘宁边区劳动保护条例(草案)》、《陕甘宁边区战时公营工厂集体合同准则》等。为了贯彻落实各项社会保障政策，边区政府调整、完善了有关的组织机构。1937年10月，西北办事处司法内务部改组成边区政府民政厅，下设民政、社会保证、卫生三科。工厂企业设工厂委员会，下设劳动保护委员会。还建立了难民收容所、抗敌后援会、总工会以及抗敌互济委员会、抚恤委员会等等。社会保障的资金来源，1940年10月之前主要靠争取外援，1940年11月之后主要靠自力更生、发展生产。
　　在社会优抚方面 社会优抚的主要对象是抗日军人家属(包括友军在边区的家属)、抗日工作人员家属、残废退役军人等。按照先贫后富、先抗属后工属、公平合理的原则，从物质上的保障和精神上的安慰两个方面给予优待。具体优待内容包括公有土地房屋、场所器具物品在分给、借用、租赁、售卖于私人时(抗属以自种自用为限)，享受优先承领、承借、承租、承买；公营事业、公共机关雇用招收员工时，抗属优先；抗工属子弟入学优先录取；抗工属享受医疗保健优待；公营商店及合作社的商品货物，抗属凭优待证享受优惠，日用品缺乏时抗属优先购买；政府或银行农工商业贷款抗属享受优先权；救济家境窘迫之抗属办婚嫁丧事；家境贫困之抗工属，可酌量减轻或免除某些抗战负担；其他公益事业抗属优先享受；帮助缺乏劳力的抗属代耕、代收，供给抗属必需的柴米衣物，以确保其生活不低于当地一般人民生活并提高其社会地位。在享受这些优待的同时，边区政府注意对抗工属进行教育，鼓励其向自力更生方面努力。
　　抗日军人在战斗中牺牲或在工作中病故、致残者，享受边区政府抚恤。根据有关规定，牺牲将士由主管部门首长填具详细证明表，对其家属一次发给抚恤金大洋20元，其家属依照优待规定继续办理。对于致残废者，则根据边区政府规定的不同残废标准，发给残废证书和数额不等的抚恤金。
　　对退伍退职人员、复员将士及来边区的老弱病残的友军，边区政府按照不同情况，有区别地给予适当安置。具体分为有劳动能力和无劳动能力的，家在边区和家不在边区的，及家庭生活贫富等不同情况妥善安置。一般以自谋生计为主，当地政府给予照顾或救济，使其基本生活有保障。
　　对于抗日残废军人安置，边区政府更为慎重。一方面，对那些失掉全部劳动能力或大部分劳动能力的严重残废军人及部分中等残废军人，送入荣誉军人教养院长期休养，有些根据本人自愿安置在农村，由当地政府予以照顾，保障他们的生活；另一方面，对那些负过伤经过治疗已大体恢复的残废军人，则根据他们的意愿，或继续在部队服务，或转入后方机关、学校进行工作、学习。此外，对于年满45岁而参加部队及抗日工作者，由政府发给老年优待证，每年发优待金两次。对于来边区的老弱残废的友军，也予以妥善安置。①
　　在社会救济方面 由于陕甘宁边区地处西北高原，自然条件和气候条件都极其恶劣，自然灾害频繁，受战争及灾害影响的周边地区群众，不断涌向边区，大批灾民、难民需要赈济。社会救济是一项关系边区稳定与发展的重要工作，边区政府对此十分重视。社会救济的对象主要是边区及移入边区的灾民、少数享受社会优抚和社会保险之后生活仍很困难的抗日工作人员家属、工人等。边区政府赈济灾民的方式主要有：其一，拨粮拨款，发放急赈。这是边区政府在遇到突发灾害、灾情严重的情况下，经常采用的主要方法之一。一般通过选派得力干部深入调查统计之后，根据灾情程度、难民多寡分配赈济粮款数额。其二，发放农业贷款给贫苦农民，用于购买耕牛、农具、种子等基本生产资料，帮助其摆脱贫困。其三，以工代赈，兴办工厂、兴修水利。如1939年国民政府拨救济金10万元，边区政府用3万元赈急，5万元办难民纺织厂，2万元以工代赈，兴修水利。
　　积极组织发动群众互助互济，是边区社会救济的又一项得力措施。诸如鼓励变工队、扎工队等群众互助组织在灾荒中种旱田、修水利、开荒地以及进行抢种、补种等工作，通过增加生产解决灾荒。组织借粮借贷，允许适当收取利息。边区政府支持灾民向干部、劳动英雄、积极分子、进步人士借粮，向地主或亲戚朋友借贷；同时动员、教育有粮有钱人向无粮吃的人借粮借贷，允许收取低利。灾情严重时还采用募捐的方式救济灾民。此外，还普遍推广建立义仓，开展群众性的互济互助；建立粮食信用社，帮助群众备荒，抵制高利贷；动员群众防灾备荒；等等。边区政府还专门规定，对于边区外的移难民要予以优待，并制定了一系列政策措施来保障其贯彻执行，关于此点，前文已述，此处从略。
　　在社会保险方面 边区的社会保险涉及工伤、失业、医疗、生育等内容，保障对象主要为边区的工人。有关工伤、医疗保险，边区政策规定雇工生病、劳动致残或伤亡，雇主应承担一定的责任。1940年边区政府对于工厂集体合同工人工伤医疗问题作出具体规定：工人或学徒因病医治或住院者，医药费概由厂方负责，工资视病假长短按比例发给或停发，职工病愈时必须保存其工作地位；如其因病死亡，其家属无力埋葬者，应由厂方负责埋葬之，并据遗属情况酌量给予抚恤金；工人或学徒因公受重伤而不能工作，厂方除负责医药外，应发给其原有工资至病愈时为止，并由厂方酌给一定之保养费；工人因公受伤而致残废失去其一部分工作能力者，应分配其适当之轻便工作，保持其原有工资；失去全部工作能力者，除发给其半年之平均工资外，可享受抚恤，工人因公死亡者，厂方除负责埋葬外，要给予抚恤金。有关女工和生育保险，边区政府规定，妇女劳动者在生育子女期间应获得必要的休养和物质帮助，平时工作中应适当照顾。1940年底至1941年初，根据中共中央关于保育工作的精神，边区对保护女工及女工生育期间的待遇问题作了专门的规定。如孕妇产前产后的假期、休养费和生病治疗，孕妇和育婴女工应适当缩减工作时间和劳动强度，及女工的生理假期等等，都作了相应的规定。②
　　保证工人充分就业，是保障工人最低生活水平的基本途径。边区在强调保障工人生活，反对资方过分剥削的同时，允许资方盈利，要求工人遵守劳资契约和劳动纪律，通过严格解雇工人条件和兴办工业生产合作社、安置失业工人等实现工人就业保障。边区政府规定，雇主不得任意辞退雇工，如遇特别情形经雇农工会许可时，方可辞退，辞退后，得发全年工资给雇工。1940年至1942年，有关部门又规定，工厂如要解雇工人或学徒时，须在十天前通知工会，以便提出意见。如工会同意解雇时，应由厂方发给一个月工资作为解雇金；在厂工作未满六个月者，解雇金酌时间长短发给(工人因违法而被解除或自动辞返者除外)。残废荣誉军人在工厂工作，厂方因故若需解雇时，须先呈报其所属主管部门批准，否则不能解雇。对于少数解雇或流散的失业工人，主要通过各级工会解决再就业问题。由于采取上述一系列就业保障，使得边区形成基本无失业工人的良好局面。
　　在社会福利方面 主要受益者是儿童、老人和公职人员中的知识分子。其内容主要包括儿童保育、兴办福利设施及发放少量津贴等。根据中央有关精神，陕甘宁边区建立了各级保育行政组织，曾在民政厅下设保育科，各县市政府设保育科员，区、乡设保育员，主要任务是负责儿童的登记、统计、卫生、奖励和保护工作。1941年边区政府规定，凡人民生育婴儿，应向政府有关部门登记，并加强儿童保育宣传。满周岁的儿童经检查认为健康强壮者，发给奖励金二元。各党政军的卫生医疗机关，均应免费给儿童治病，对社会上贫穷无依靠之孤儿，得送附近托儿所抚养。对脱产工作人员子女，边区实行公家供给、抚养、教育制度，以解除他们的家庭顾虑，并根据年龄差别发给相应的保育费。各机关、团体设立托儿所；学龄儿童进保育小学、中学以及其他各类学校。
　　陕甘宁边区兴办公共福利设施，除建立托儿所、幼儿院外，还设立职业介绍所、学生疗养院、养老院、工人俱乐部、图书馆等适合不同年龄、不同人士需要的公共福利设施，为工人、学生、老人、知识分子及妇女儿童等提供福利待遇。
　　边区政府在坚持工作人员的报酬不得超过一般熟练工人原则的前提下，对各级干部实行发放津贴制度，对津贴数额作了具体规定。在1940年9月至1941年2月的困难时期停发津贴。1943年由于物价上涨，津贴标准相应提高。西北局、边区政府、联防司令部的主要负责人发特别津贴，非党员首长津贴一般比同级党员首长略高。
　　向边区民众提供防疫和医疗服务，是边区社会福利的另一重要内容。边区的医疗机构分三大系统：中共中央系统，中央军委系统和边区系统。除各自侧重本系统的医疗卫生工作外，都免费为所在地的民众防疫和治病，经常组织巡回医疗队下乡。加上边区所属的民办公助性质的保健药社、卫生合作社等在延安设有总社，在各县、乡设有分社，由上而下组成了一套医疗网。边区政府还大力推行“中医科学化，西药中国化”，以造福于广大民众。
　　总之，边区政府从边区的政治和财政经济状况出发，建立和实施了独具特色的社会保障政策，并取得显著成效：
　　第一，改善了边区社会关系，使边区呈现出以团结互助为主要特征的新型社会关系。陕甘宁边区社会保障政策的实施，使边区群众精神面貌焕然一新，社会风气明显改善，政治和生产热忱高涨。各地农民努力生产，纷纷通过政府有组织地参与优待抗工属，积极帮助移难民调剂粮食、生产工具等基本生产资料；工人踊跃购买救国公债，自动延长劳动时间，以多生产劳动产品，支援抗战部队；难民、抗属、残废军人努力生产自给，争取自食其力。于是，边区不断涌现出新人新事新风尚：原来卖了女儿也吃不饱饭的难民吴满有通过辛勤劳动，成为延安县劳动英雄、边区农民的楷模；难民陈长安，开荒种田成为劳动英雄；安塞退伍残废军人杨朝臣三年建立起自己的家业，还以自己的耕牛无代价地帮人助耕。1943年2月，吴满有、杨朝臣还共同发起生产大竞赛，组织自己所在村庄的男女老少，通过互相帮助、互相调剂的方法，组织变工，给贫苦村民调剂口粮、种子、农具，发挥集体生产的力量。在边区政府的重视、推广下，生产竞赛和劳动互助运动迅速在全边区掀起。从而使边区干群之间、群众之间、军民之间、军队之间呈现一种和谐、互助、团结向上的社会风气。
　　第二，稳定了社会，发展了生产，支援了抗战，同时也大大提高了边区政府的威信。边区的社会保障尽管是低水准的，但覆盖面广，效率较高。因此，边区不仅“没有乞丐”、“没有失业工人”，人民的生活水平每年还有所提高。农村的贫雇农户在减少，中农和新富农户在增多。城市工人的月工资收入1944年比1937年增长了140％以上。城乡人民安居乐业，拥护共产党和政府的领导，积极发展生产、多交公粮和送子弟参军上前线，使边区成为抗日战争的干部培训基地和重要的兵源、物资供应基地之一。据统计，抗战期间，边区人民共缴救国公粮100余万石，输送了4.5万热血青年参加抗日部队。在保证7万党政军脱产人员供给、安置1.5万名退役军人、优待10万余抗日军烈属的同时，源源不断地支援前线，为抗日战争的胜利作出了重大贡献③。
　　第三，边区在社会保障方面所作的努力和进行的探索，为新中国成立之后的社会保障事业提供了丰富的经验和借鉴，成为新中国在社会保障方面的奠基。边区实施社会保障的实践，继承和发展了中央苏区的社会保障实践，走出了一条符合中国社会实际的社会保障路子，不仅为当时中共中央制定有关政策、领导各抗日根据地实施社会保障提供了借鉴和根据，例如这一时期制定的《中共中央关于劳动政策的初步指示》、《关于保育工作的通知》、《干部保健条例》等，而且为新中国建立后社会保障政策的制定打下了基础。边区社会保障实践的许多基本原则和基本经验，至今仍显示着它的生命力。
　　① 参见杨志文：《陕甘宁边区社会保障政策初探》，《中共党史研究》1997年第6期。
　　② 甘肃省社会科学院历史研究室编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社1981年版，第61—66页。
　　③ 胡民新等：《陕甘宁边区民政工作史》，西北大学出版社1995年版，第88、90、279页。