一、边区开展内外贸易的条件
　　国民党顽固派对边区的军事包围和经济封锁，使恢复中的边区经济碰到了严重困难。由于资金匮竭，各通商口岸被严密封锁，使原材料供给中断，边区工业生产处于半停顿状态；需要从区外购进的日用品也无法进口，边区市场一时供应紧张，人民生活困难，尤其是党政军大批人员的供给告罄，陷于“饥寒交迫”的困境。因此，迅速发展边区商业，开展边区与友区之间的贸易①，以打破经济封锁、保障物资供给，便成为边区政府重要议程了。
　　1941年初，边区政府成立了边区贸易局，並制定了贸易政策。
　　然而，在敌顽的严密封锁之下，开展内外贸易是非常困难的。
　　首先是资金困难。边区的公营商业，如前所述，承担着保障党政军三方面必需品供给的艰巨任务。当时，边区的公营商业并不组织任何出口；边区的国民经济也还处于恢复阶段，支付大批必需物资的进口，完全依靠边区政府的财政拨款。皖南事变后，作为边区政府财政收入的主要来源的外援完全断绝。为了渡过难关，1941年1月，边区政府开始发行边币，禁止法币流通。但是边币在区外不能使用，加之物价上涨，边币币值下跌，购买力日低。因此，边区的公营商业几乎成了无米之炊。
　　其次，货源困难。日寇在沦陷区实行严格的经济统制，严禁军需、民用物资输入边区。国民党顽固派则以数十万军队围困边区，严密封锁通往边区的各口岸，禁止任何必需品如棉花、布匹等运进边区。西峰镇城门口哨站，不让1匹布、1斤棉花出城。南义等地规定每家不得有2匹布、8斤盐。邠州、西峰、平凉、宜川、耀县、延川、三原等地都设立百货登记管理局，凡运输布匹、洋沙等必须领取运销证，限制销地。对过境货物亦采取保单办法，不遵者货物没收，人受重惩。边区与外边的货物流通，几乎完全停止。边区市场商品奇缺，物价飞涨。
　　第三，行商萎缩。国民党顽固派对于出入边区的商人，更是采取各种方式予以打击。以“没收”为名，进行有组织的公开抢劫。在通往边区的各口岸，如在驿马关口岸，国民党的正规部队、地方保安队、专署、党部、乡公所的便衣队，或以排连分驻口岸附近各地，或三五成群藏匿在庄稼地里，或身着便衣四处“游击”，组成几道防线，对出入边区的商人层层抢劫。驻防部队多则一月，少则几天即换防，利益均沾。
　　枪杀行商，扣押运货商民。对过往行商、运货脚户，轻则扣押，重则枪杀。对放货通行的国民党官兵一经发现亦严加惩处。脚户柴清朝运出边区土产，被扣押在宜川，人坐禁闭，货被充公。庆阳刘怀达等到西安、宝鸡采办零星杂货，返回时先被扣押，后被秘密枪杀。
　　敲诈勒索商民。孟坎、三岔、西华池等地，通往国统区的大小道上，每驮布收贿1500元到5000元法币，每驮盐收贿200元。西峰、杂社、早胜等地每驮布收贿2000元左右。商民被敲诈勒索之后，不一定就能保住货物。庆阳商人高迎臣、杨应科等由西安购回四十七八担杂货，路经杂社原，被勒索法币五六万元后放行，并派兵护送。行至杂社原下，护兵急忙退回，枪声四起，商人顾命逃去，货被抢走没收。商民损失法币300多万元。又如韩城商人高康福等运往边区棉花布匹100余驮，被富县国民党驻军扣押送交营部，经贿赂团部花费45万元后放行，途经第二哨站又被勒索，至第三哨站全部货物仍被抢走。
　　造谣惑众。国民党封锁部队经常制造谣言，恶意中伤边区政府，阻挡商民前来边区经商。
　　遭此种种打击，出入边区从事长途贩运的商民，畏于路途风险而裹足不前；在边区开有商店的行商，也因运输成本剧增，亏赔不起，于是关门歇业，将资本转移到区外。
　　总之，日寇和国民党顽固派的经济封锁，阻碍了边区商业贸易的发展，尤其使从事出入口贸易的私商受到很大打击。因此，开展边区内外贸易，是一场克服重重困难、封锁与反封锁的艰巨的经济斗争。
　　但是，边区也存在着发展内外贸易的有利条件。
　　第一，边区是抗日民主模范根据地，经过三年来的休养民力，边区人民生活有所提高，边区自给经济已初具规模，这就为发展内外贸易建立了一定的基础。
　　第二，边区虽然需要从区外输入大批军需民用物资，特别是棉花、布匹、纸张等生活文化用品；但是，边区也有自己的资源，尤其是食盐、皮毛、药材等，不仅为边区人民之必需，也是友区军需民用的必需品。国民党顽固派虽然用压价、限价、限购、高税封锁、统制等办法限制边区土产外销，却又不能完全断绝购买边区的食盐等土产品。因此，食盐等土产品是边区反封锁斗争的有力武器。大力组织食盐、土产的生产和出口，並配之以机动灵活的斗争策略，边区的对外贸易就有可能掌握必要的物资力量去换回必需物资和法币，从而摆脱被动挨打局面，取得出入口贸易的主动权。
　　第三，几年中由于农村生产发展，商业确有飞跃的发展，集市到处都有，商业资本在两年中增加了10倍②。其中公营商业和消费合作社发展更快。1941年公营商店仅延安一处就有46家，全区已有17个县建立了消费合作社，计达127社。在边区政府统一领导下，公营商业、合作商业和私人商业紧密结合，开展区内外的流通，这是打破经济封锁的重要力量。
　　第四，敌顽虽然对边区实行经济封锁，企图从经济上困死抗日根据地，但他们一则需要边区的食盐、土产等重要物资；二则封锁部队之间、上下官兵之间也有矛盾，加上国民党军队贪污腐化，所有这些都是可供利用的有利因索。何况封锁部队中也不乏主张抗日的爱国将士，更不用说友区和敌占区广大人民的人心向背，使敌顽的经济封锁更显其不得人心，而边区的工作却得到广泛的支持，这是发展内外贸易广泛的群众基础。
　　总上所述，发展边区内外贸易，在敌顽经济封锁下面临着严重复杂的困难；同时，也具备着战胜困难，打破封锁的有利条件。正如边区中央局所指出的，只要“主观上能够有计划的贯彻执行”，那末“预期成功是完全有把握的。”
　　二、边区贸易机构的建立
　　为了加强对边区商业贸易工作的统一领导，边区政府遂决定恢复陕甘宁边区政府贸易总局，同时决定光华商店改归贸易总局领导。
　　1941年2月，陕甘宁边区贸易总局正式恢复。局长刘约三，副局长秦炎、余建新。同年3月，局长由边区银行行长朱理治兼任。贸易总局下设分局，分局下设贸易站。总局直接受边区政府建设厅领导。各分局及贸易站受当地同级政府的指导与监督。在总局和分局二级各设贸易委员会，分别为总局、分局的最高权力机关，负有指导与监督该局工作之责。
　　总局的贸易委员会于1942年9月正式成立。主任秦炎，副主任张建中。委员有秦炎、章柏生、李予昂、刘华春、张建中、余建新、王子新、李延年、吴习智、许兴等。总局成立后，在陇东、关中、绥德、三边、延安及富县等地建立了六个分局。各分局设分局长、副局长、指导员、秘书各一人，设指导股、业务股、调查股等办事机构。指导股负责团结公私商店及指导督促公私商店与消费社执行商业政策，并举行商业之登记、审查与处理违犯贸易政策等工作；业务股负责领导光华商店分店、支店执行商业政策与价格政策，并决定与检查其业务方针；调查股负责调查统计出入口贸易之种类、数量、价值、路线、交通与运输等情，以及内地之生产与消费量和土产与工业原料之种类、数量、价值与集中地等工作。
　　1941年5月1日，边区政府作出了《关于贸易局工作决议》，对贸易局的性质和任务作了明确规定，提出了边区的贸易政策。
　　决议指出贸易局的任务是“具体执行政府贸易政策，从事贸易，並有计划地领导各机关部队、公营商业和消费合作社及团结私商。”因此，贸易局在照顾全局，实施政府贸易政策上说，“它等于政府的行政部门”。但从实际业务上说，“它和普通贸易机关完全一样”。这就是说，边区贸易局既是领导边区内外贸易的行政机关，又是实际从事贸易的业务单位。
　　关于贸易局的具体任务，决议规定：
　　(1)保证党政军民必需品的供给。经过贸易局各级组织，经过各地合作社，经过其它关系，收购土产，组织输出，以输入边区必需品与法币，同时刺激各种土产品的生产。
　　(2)与银行及公营商店保持密切联系，以便吸收各方面的投资，增加资本，发展商品流通。特别是要发展与组织运盐工作，争取食盐大量出口。
　　(3)在出口货多的地方，在土产产量多的地方建立贸易据点。
　　(4)在业务上，本着互利合作精神，与私营商业及各种消费生产合作社紧密配合，结成经济上的统一战线，以利打破经济封锁。
　　(5)调剂市场，平抑物价。贸易局在各重要地区设立评价委员会，防止囤积居奇。同时，贸易局必须做到真正能够保证必需品供给，随时在价低的地方购买必需品，及时抛售出去。
　　(6)督促各公营商店带头执行边区贸易政策，纠正各公营商店因本位主义而发生的竞买倾向。抛售光华商店的存货，解决党政军的部分需要。
　　(7)贯彻政府贸易政策，与党中央特别是军委的生产系统保持密切关系，争取各方面在人力(干部)、财力(投资)上的协调与帮助。同时要与公营企业、合作社建立密切联系，吸收公营企业的产品，通过消费社收集土产，扩大输出商品。
　　(8)通过各种公私关系进行调查统计工作，随时掌握边区内外市场情况、生产消费量、价格变化、运输等情况；並出版刊物，为推动与扩大内外贸易提供情报。
　　三、边区政府的贸易政策
　　边区的贸易政策，是“对外调剂，对内自由”的政策。边区政府在1941年5月1日作出的《关于贸易工作决议》中规定“新民主主义的贸易政策，在抗日的战时情况下，是以有计划地调剂对边区之外的贸易，以保护边区之内的贸易自由与流通之发展，它反对私人资本垄断，同时也不赞成用国家资本或权力来垄断或统制。”决议指出，边区的贸易政策必须“服从于边区自给自足的经济政策，以边区之有易边区之无。以输出边区外所必需的物品，来换入边区内所必需的物品。一方面达到输入平衡，一方面防止市场操纵。不妨碍自由，又非放纵自由。”
　　陈云曾对这个贸易政策作过详尽的解释。他说，所谓“对外调剂”，就是有计划的奖励边区内地剩余土产(如食盐、药材、皮毛、毛毡、毛口袋、军毯、毛线、猪鬃、马尾等等)的收集与运销出口；换回必需品或无代替品(如布匹、棉花、文具、纸张、机器工具、原料、材料、钢、铜、铁、军用品、医药品，等等)运进边区内地，並严禁毒品(如鸦片)和限制奢侈品(如纸烟、酒、雪花膏、香皂、香粉等)与迷信品(如烧纸、千张、香等)运进边区内；同时，也限制边区内地必需品(如食盐、布匹、棉花等)运出口去。并且最好先以剩余土产运出口去，换回必需品进来，即先争取对外贸易之主动，打破法币买货观念，实行“以货易货”，以求得输出入的调整与平衡。而“对内自由”，就是在不违犯政府法令之下，不问边区内地商人或老百姓，也不问边区外面的商人或老百姓，都有在边区内地做买卖的自由。政府不但不用国家资本或权力来统制和垄断，并且还要帮公私商业及消费社的发展，特别是奖励和保护私人商业的发展。使它们有货买有钱赚，这是不限制自由。反之，也不放任自流，任商民囤积居奇，抬高物价，破坏金融。如果发生这种现象，贸易局不仅用政府法令来严格纠正，并且也要健全与壮大消费社与集中公营商业力量从中起调剂作用，以打破私人操纵居奇③。
　　这个政策的目的，陈云指出，“在今天中日战争的情况下，这个政策的目的是：对外‘以有易无’吸收必需品进口，来发展与提高工农业生产，并保障边区内部军民的需要，来完成‘抗战救国’的大业，同时对内发展与保护私人商业，并健全与扩大合作社力量和集中公营商业的领导，使它们在商业上起调剂作用，促使边区商业资本向合理的方向发展”④。
　　边区贸易政策所要达到的目的，是完全正确的。加强对内外贸易的管理和统一领导，是达到这一目的的关键。然而，正是在这一问题上，反映了政策制订者思想上的犹豫不决。
　　如贸易政策规定：“有计划地调剂对边区之外的贸易”，“它反对私人资本垄断”，“以边区之有易边区之无，……达到输出入平衡，一方面防止市场操纵。”从这方面看是想相当的管理对外贸易。但同时又规定：“不赞成用国家资本或权力来垄断或统制”，因此，“贸易局在营业上，只是整个边区公私商业之一部分，并无什么特权”。事实上，如前文所述，边区政府在规定贸易局性质时，职能就不明确，既是“政府行政部门”，又是“业务”机关。“八项任务”中，对于如何加强统一管理又未作任何具体规定。作为政府对外贸易的领导机关，既然没有管理贸易的权力，“管理贸易”也只能是形同空文了。这种政策上的矛盾，足以说明政府在自由贸易和管理贸易间的举棋不定。正如边区政府在数年后总结这一阶段贸易工作时指出的，1940年到1941年，政府的贸易工作处于“自由与管理的徬徨”状态，贸易政策“充分的表现了这一思想上的犹豫”⑤。
　　造成这种思想上和政策上的犹豫，原因是很多的。
　　客观上的原因，皖南事变后，出于边区金融物价空前不稳，出入口不能平衡，摆在当时必须要解决的问题，是外汇须要管理，金融物价须要稳定，出入口须求平衡。因此，“在贸易上为了配合外汇管理，金融稳定并保护与发展生产，争取出入口平衡，是需要管理贸易的，当时的主观思想上也想管理”⑥。但从另一方面看，当时财政经济处于极端困难之中，各单位分散经营，自产自给，解决吃饭及工作日用需要的经费，而且确实解决了部分问题，因此“统一管理又似乎不必，当时条件实际上也不可能。”⑦
　　主观上的原因，是由于部分同志对于急剧变化的形势缺乏思想准备，他们“习惯于用法币买货”，甚至企望外援到来；他们满足于分散经营解决了局部的困难，反对进行统一的管理，看不到这种不要统一领导的分散经营所造成的外贸工作的混乱状态，必然会给整个边区经济带来更大的困难；他们“对于私人资本的发展，完全采取放任的态度，而对于国家资本的发展，则采取忽视甚至是反对的态度。”⑧“不主张在商业方面发展国家资本商业，使它在私人商业资本的发展上起主导作用，来引导和帮助私人商业资本，使其在适于新民主主义经济范围内得到充分发展，以达公私兼顾，互相发展这一原则作政策实施的出发点，”⑨
　　此外，在思想认识上，把新民主主义经济的计划性和必要的行政管理工作，同资本主义的“垄断”“统制”两者间的本质区别，混淆不清，把必要的行政管理工作当作“垄断”“统制”而一概加以反对。
　　由于这些原因，使边区政府在对外贸易问题上，“想管理而又怕管理，决定管理又管理不了”⑩，这种举棋不定的犹豫状态，反映在贸易政策上，就出现了上述互相矛盾的决定。这种状况直接影响对外贸易的管理，“‘不妨碍自由又非放纵自由’，结果是贸易自由。”(11)
　　①边区同国民党统治区及沦陷区之间的贸易，当时称之谓“对外贸易”，本书为行文方便仍用此说。
　　②参见林伯渠：《边区政府工作报告》，1941年11月9日。《陕甘宁边区参议会文献汇辑》第92页。
　　③④陈云：《陇东贸易分局工作须知》，1941年7月1日。
　　⑤⑥⑦西北财经办事处：《抗战以来陕甘宁边区贸易工作》，1948年2月。
　　⑧叶季壮：《物资政策问题》，1943年5月10日。
　　⑨物资局：《贸易管理工作的检讨与今后工作计划》，1943年。
　　⑩西北财经办事处：《抗战以来陕甘宁边区贸易工作》，1948年2月。
　　(11)物资局：《贸易管理工作的检讨与今后工作计划》，1943年。