争取人民大众最广泛的民主政治权利，建立真正的民主共和国，是中国共产党自诞生之日起就矢志不移的奋斗目标。延安时期是中国共产党政权建设的辉煌阶段，“边区是民主的抗日根据地”，“三三制”政权是边区实行抗日民主政治的主要组织形式。“三三制”政权的建立，既符合中国共产党抗日民族统一战线的政策精神，也符合全国人民抗日救国事业的实际需要，因而在“三三制”政权建立后，以延安为中心的陕甘宁边区民主政治建设取得了辉煌成就，延安也因此成为模范的抗日根据地和全国民主政治建设的典范。
　　一、陕甘宁边区政府的成立
　　(一)西北革命根据地的创建
　　大革命失败后，中国共产党审时度势，逐步将工作重心转入农村，开始了全面创建农村革命根据地，武装夺取政权斗争的新时期。
　　1927年10月，清涧起义在西北地区打响了中国共产党武装反抗国民党反动派的第一枪。1928年四五月间，渭华起义、渭北农民起义尝试红色武装割据，创建苏维埃政权，从而开始谱写中国共产党在西北地区创建红色革命根据地的新篇章。
　　1928年4月，中共陕北特委第一次代表会议在绥德召开，成立了中国共产党陕北特别委员会(简称陕北特委)。书记为杜衡，委员为杨国栋、冯文江、白乐亭等，团特委书记为焦维炽。特委辖绥德、榆林、延安三个县委，神木、府谷、佳县、定边、安边等支部，有党员360人。同年10月，中共渭北特委成立。1933年3月，中共陕甘边特委成立。陕甘边地区，在中共陕北特委的领导之下，克服种种困难，到1932年底，终于在地方游击队发展的基础上，创建了中国工农红军第二十六军四十二师二团，并开辟了以桥山南段为依托的照金革命根据地。渭北地区在渭北特委领导下，于1933年2月将地方游击队改编为中国工农红军第二十六军四十二师四团，并建立了以武字区为中心的渭北革命根据地。由于上述两个根据地距敌中心城市西安较近，在敌重兵“围剿”之下，于1933年8月到10月先后丢失。
　　1933年11月，陕甘边特委、革命委员会、红军临时总指挥部在合水县包家寨召开联席会，总结了前两块根据丢失的教训，接受刘志丹的建议，决定将陕北和陕甘边游击战争作为一个战略全局，划分为陕北、南梁为中心的陕甘边，照金为中心的陕甘边和渭北三个战略区，并以南梁为中心区域，红二十六军居中策应。1934年2月至5月，在粉碎国民党杨虎城部对南梁根据地的第一次“围剿”后，根据地向四面八方扩展，形成了以南梁为中心东西约200公里、南北约300公里的广大根据地和游击区。
　　在陕北特委(1934年1月改属中共北方局领导)领导下，陕北地区的共产党人从1930年冬开始创建革命武装，进行游击战争。从1932年3月陕北第一支独立的红军武装——中国工农红军延川县游击队成立，到1934年8月陕北游击队总指挥部成立，粉碎国民党井岳秀部对陕北根据地的第一次“围剿”，陕北的游击战争得到了广泛发展，根据地也整片连在一起。
　　1935年1月，由陕北游击队整编的陕北工农红军改编为中国工农红军第二十七军八十四师，辖一、二、三团。至此，在陕北形成了分别以安塞、绥德、清涧、佳县、神木为中心的整块根据地。在这样的形势下，1935年1月29日，在安定(今子长)县白庙岔由刘志丹主持召开了陕北第一次工农兵代表大会，选举产生了陕北省工农民主政府执行委员会，陕北省苏维埃政府正式宣告成立。1月31日，举行了数千群众参加的庆祝大会。刘志丹在会上宣布了选举结果。会议选举刘志丹为陕北省工农民主政府主席(后为马明方)，崔田民、霍维德为副主席，刘约三为内务委员会委员长，艾楚南为国民经济委员会委员长，辛兰亭为土地委员会委员长，高旭光为粮食委员会委员长，刘锦如(女)为教育委员会委员长，祁明珍为劳动委员会委员长，崔正冉为保卫局局长。政府机关决定设在安定县周家硷，下辖赤源、秀延、重远、延安、横山、清涧、吴堡、绥德、佳芦、延川、延水、靖边、米东、米西、神木、府谷等16个县工农民主政府。
　　1934年夏秋，陕北根据地的游击战争向南发展到延河流域；陕甘边根据地的游击战争向东推进到洛河川和高桥川。陕北、陕甘边两块根据地之间，仅几十里之隔，两块根据地和两支红军更加接近，形势的发展要求加强对两块根据地的统一领导和两支红军的协同作战。
　　1935年2月5日，陕北与陕甘边两个特委在赤源县(今子长县)周家崄召开联席会议。会议决定成立中共西北工作委员会和西北革命军事委员会，统一党对两块根据地和红军的领导。5月2日，成立了中国工农红军西北军事委员会前敌总指挥部，刘志丹任总指挥，统一指挥红二十六军与红二十七军进行第二次反“围剿”斗争。经过3个多月的反“围剿”作战，红军先后解放了安定、延长、延川、安塞、靖边、保安等6座县城和几十个镇子，使陕北与陕甘边两块根据地终于连成一片。至此，西北革命根据地初步形成。
　　1935年7月，国民党发动了对西北苏区的第三次“围剿”。在刘志丹的正确指挥下，红军北上，在绥德、清涧、吴堡歼敌2000余人，将晋军主力赶出陕北，取得了第三次反“围剿”第一阶段的胜利。9月，红二十五军长征到达永坪镇，与红二十六、二十七军会师，并整编为红十五军团。随后红十五军团南下甘泉，在劳山歼敌东北军一个师，在榆林桥歼敌东北军一个团，取得了南线反“围剿”的重大胜利。
　　正当第三次反“围剿”作战的紧要关头，由于中央驻北方代表派驻西北代表团执行王明“左”倾冒险主义，在西北苏区发生了严重的错误肃反事件。刘志丹、高岗、马明方、习仲勋等西北苏区一大批党政军负责同志被打成右派、反革命，横遭逮捕，有的甚至被杀害，造成西北苏区内部的严重危机。
　　(二)边区政府的前身——西北办事处的设立
　　1935年10月，中共中央和中央红军经过艰苦卓绝的长征抵达陕北吴起镇，在成功地进行了“切尾巴”战役后，沿洛河川南下与红十五军团配合作战，迅速粉碎了国民党军队对陕甘革命根据地的第三次“围剿”，同时很快结束了陕北地区的错误肃反，并决定把领导全国革命的大本营放在西北。为了加强对西北革命根据地的领导，1935年11月，中共中央决定设立中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处，作为陕甘宁苏区的最高政权机关，博古任办事处主席。
　　西北办事处下设七部一局：财政部、粮食部、土地部、经济部、劳动部、教育部、司法内政部、工农检查局。1936年1月26日又设立了外交部，博古兼任部长，伍修权任秘书长兼交际处长。在军事方面，设立中共中央军委西北办事处，周恩来兼主席，聂洪钧兼副主席，张云逸兼参谋长。
　　同时，中共中央决定，把陕甘边和陕北两个特委改为陕甘和陕北两个省委，并将关中和神府两个苏区改为两个特区，归西北办事处领导，以推行政治经济改革。陕甘省委书记先后由朱理治、李富春、刘景范、马文瑞担任，省苏维埃主席为马锡五。陕北省委书记先后由郭洪涛、高岗担任，省苏维埃政府主席为马明方。1936年6月，红军在西征期间解放了环县、曲子、华池、盐池等地，正式成立陕甘宁省(5月17日，中共中央决定设立陕甘宁省)，李富春为省委书记，马锡五为省苏维埃政府主席。所辖县份包括赤安、元城、安边、定边、固北、豫旺、黑城等共11个县(据1937年3月统计资料)。1936年1月，中共神府特委成立，特区下辖的7个县(市)和所属的区乡政权组织到年底也都建立了起来。1937年1月28日，神府特区抗日人民革命委员会改为神府特区苏维埃人民政府。
　　1937年3月初，关中分区和关中抗日救国政府成立。关中分区是刘志丹、谢子长领导陕甘游击队，在创立照金根据地的基础上逐步发展起来的。10月间，关中特委召开党员代表大会，检查和总结了党的工作，讨论了如何在关中地区开展统一战线工作以及把苏维埃民主制度转变为抗日民主制度的问题，会议选举习仲勋、郭秉坤、张仲良、霍维德为中共关中分区委员。会后，特委设立了办事处，大力开展了友区工作，发展了党的组织，稳定了关中特区的社会秩序，为陕甘宁边区的和平建设提供了南线保障。
　　中央苏区政府西北办事处的成立，统一了陕甘宁苏区内几块根据地的领导，为陕甘宁边区政府的成立在组织上作了重要的准备。
　　(三)中共为陕甘宁边区合法化而斗争
　　西安事变后，国民党决定于1937年2月15日召开五届三中全会。2月10日，中共中央为实现国共正式合作，致电国民党三中全会，电文提出希望国民党“召集各党各派各界各军的代表会议，集中全国人才，共同救国”；“迅速完成对日作战之一切准备工作”等五项国策；为表现团结御侮之诚意，又提出如国民党能接受上述五项国策，则共产党保证“苏维埃政府改名为中华民国特区政府；红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导”，“停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领”①。中国共产党的电文表明党开始了从消灭地主阶级和武装推翻国民党政权到联合地主阶级和国民党共同抗日政策的转变。
　　2月15日，在国民党的五届三中全会上，宋庆龄、何香凝、冯玉祥等14人为响应中共关于国共合作、联合抗日的建议，提出关于恢复孙中山所制订的“联俄、联共、扶助农工”三大政策的“紧急”提案。2月21日，会议仍然通过了《关于根绝赤祸之决议案》，但在对内政策上，确定了和平统一的方针，基本上停止了一切形式的国内战争；表示扩大民主，修改选举法，有条件地释放政治犯；在共产党问题上，表示可以谈判，国共合作的原则已确定；在对日本的态度上，表示“如果让步超过了限度，便只有出于抗战之一途”，第一次提出准备“抗战”。在行动方面，国民党执行自己的决议尽管非常迟缓，却也开始抑制个别亲日派官员，支援绥远抗战，停止进攻红军。这表明国民党的政策也开始了转变。国共两党政策的变化，为全面抗战的发动提供了必要条件。
　　为了尽快实现国共两党合作，中国共产党以极大的诚意于1937年2月至9月同国民党先后在西安、杭州、庐山、南京进行了多次谈判。西安谈判中，中共代表团的基本立场是：1.可以服从三民主义，但绝不放弃共产主义信仰。2.承认国民党在全国的领导地位，但绝不容取消共产党；若国民党改组成民族革命联盟时，则共产党可整体加入之，但仍保持自己的独立组织。3.红军改编后，人数可让步为六七万；编制可改为4个师，每师3个旅、6个团，约1.5万人；其余编为某路军的直属队。4.红军改编后，军队中拒绝国民党建立组织与委派政训人员。苏区改特区后，共产党在苏区外公开，国民党亦可在特区活动。国民党方面提出的方案是：红军缩编至2万余人；红军改编后，副职干部由国民党方面派遣；取消军队中的政治工作人员；服从国民党方面的一切命令等。这一“收编”性提案受到了中共代表的严词拒绝。
　　1937年3月下旬至4月初，周恩来与蒋介石在杭州进行了谈判。周恩来提出六点声明：1.陕甘宁边区须成为整个行政区，不能分割；2.红军改编后的人数须达4万余人；3.3个师之上必须设总部；4.不许国民党派遣副职及政训人员；5.红军学校必须办完；6.红军防地必须增加。蒋介石口头允诺了周恩来提出的有关陕甘宁边区、红军和苏区的意见，同时却要求中共“商量一个永久合作的办法”，实际用意是企图达到“溶共”的目的。
　　6月4日，周恩来再次到庐山与蒋介石、宋子文谈判。可蒋介石却推翻了不久前杭州谈判时亲口许下的诺言，提出要成立国民革命同盟会，目的是把共产党并入国民党，取消共产党的独立性，周恩来明确表示反对。在谈判红军编制和人事任命问题时，周恩来坚持由红军改编的3个师以上设总司令部，由朱德任总司令，彭德怀任副总司令。蒋介石则主张上述3个师以上只设政治训练处，朱德、毛泽东出洋。其目的是要控制中共、红军及陕甘宁边区政府，周恩来严词拒绝，谈判未获结果。
　　(四)陕甘宁边区政府的成立
　　西北办事处的成立，统一了陕甘宁苏区的领导，为边区政府的成立创造了组织上的条件。西安事变的和平解决和国共谈判的顺利推进，使得边区政府成立的条件渐趋成熟。1937年2月24日，中共中央政治局决定由林伯渠主持西北办事处工作，开始筹建陕甘宁边区政府。4月，西北办事处召开会议，讨论把苏维埃工农民主政府转变为特区政府问题，并成立了四个专门委员会研究政治、经济、文化、教育等方面的具体转变。5月12日，西北办事处会议正式通过了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，开始使用“陕甘宁边区”名称。同年3月、6月、7月、8月，中国共产党与国民党就结束两党、两军和两个政权对立局面，进行了积极而诚恳的谈判；7月，蒋介石在庐山宣布承认陕甘宁边区。至此，国共合作、共同抗战的局面初步形成。9月6日，西北办事处改组为陕甘宁边区政府，林伯渠任主席，张国焘任副主席，首府延安，陕甘宁边区政府正式成立。10月12日，国民党政府行政院第333次会议通过任免决议(未正式公布)，承认陕甘宁边区，直属行政院领导。
　　《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》明确规定：“陕甘宁边区为争取中华民族独立解放，在全国范围内，首先实行最适合予抗战的彻底的民主制度。”各级议会议员，由选民直接选举，各级行政长官由各级议会选举。新的选举条例比苏维埃选举条例有明显的改变。第一，由“工农民主选举”改为“一般民主选举”，不只是工农、小资产阶级有选举权和被选举权，“凡居住陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满16岁的，无论男女，宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”。只要不是汉奸卖国贼、精神病患者都可以参加选举。第二，在选举形式上，不是由乡、区、县、省、全国一层一层向上选(选民直接选乡代表，然后逐级由下级代表选上级代表，即宝塔式的选举)，而是直接的、不记名的、平等的普选民主制(各级代表都由选民直接选举。乡为代表会，区以上为议会或参议会)，选民参加选举的次数比以前多。第三，不是强调工人、农民成分，而是平等选举，任何人的选票都是一样的。另外，议会(后改为参议会)与政府并立，以监督政府工作，特别是议会闭会期间，由常驻议员行使议会职权，处理日常工作。这样，政府就不会脱离群众。
　　为了实行普选制，选好代表，边区党政组织在选举前，训练选举干部，向群众广泛地宣传选举的意义、政策与办法，进行选民登记，并在选举前半个月张榜公布，把选民和非选民分别写在红白榜上，让群众监督，不使一个坏人混入红榜。在选举中，注意总结苏维埃政府的工作，批评政府的缺点错误，把选举运动与反对贪污腐化、反对官僚主义的斗争联系起来，把优秀的革命分子选进领导机构。
　　从1937年7月起，选举了各级代表和议员，组织了乡级代表会和区、县、边区三级参议会，由代表会及参议会选举了各级行政长官，并把选出的边区政府主席和行政委员呈请国民政府批准。
　　陕甘宁边区总面积12.9608万平方公里，人口200万。1937年7月到12月，经蒋介石承认并为国民党行政院例会正式通过的辖治县共26县(开始划定的行政区为23个县，后指定八路军募补区时增加了3个县)，即有陕西的绥德、米脂、佳县、清涧、神府(神木府谷各一部分)、延川、延长、肤施(即延安)、甘泉、鄜县(即富县)、旬邑、靖边、定边、淳化、安定、安塞、保安(即志丹)；甘肃的庆阳、合水、镇原、宁县、环县、正宁；宁夏的盐池、豫旺。1941年11月，为了适应新形势，边区所辖地重新划分为29个县、市。1942年到1947年期间，边区的行政区划不断有小的调整。1948年以后到1950年1月，随着解放战争的胜利和边区的扩大，区划的变动就更频繁了。
　　陕甘宁边区政府作为一个密切联系人民群众、全心全意为人民服务的新型政权机构，自1937年9月6日正式成立到1950年1月19日自行撤销，历时12年零4个多月，为建设和发展边区的政治、经济与文化事业作出了不可磨灭的伟大贡献。
　　①中国人民解放军政治学院党史教研室编：《中共党史教学参考资料》(抗日战争时期，上)，第37页。