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第三节 延安时期毛泽东对中国共产党局部执政方式的指导

梁星亮 杨洪

   
  一、毛泽东对中国共产党局部执政方式的理论探索
  执政方式是执政党实现其政治主张的基本方式,核心是怎样处理执政党与国家政权之间的关系,即执政党以什么样的途径、方法把其政治主张变为国家的意志和人民群众的自觉行动。毛泽东在共产党的局部执政实践中,以中国的具体国情为基础,以“为人民服务”为出发点,以“民主”原则相倡导,对党的执政方式进行了初步的理论探索。
  首先,抗日民主政权中必须坚持中国共产党的领导。毛泽东历来十分重视无产阶级的领导权问题。“使无产阶级跟随资产阶级呢,还是使资产阶级跟随无产阶级呢?这个中国革命领导责任的问题,乃是革命成败的关键。”①全面抗战爆发前夕,毛泽东在深刻分析中国资产阶级的特点,总结大革命失败的深刻教训的基础上,明确指出:“离开了无产阶级及其政党的政治领导,抗日民族统一战线就不能建立,和平民主抗战的目的就不能实现,祖国就不能保卫,统一的民主共和国就不能成功。”②此外,毛泽东还多次告诫全党要牢记历史教训,坚持共产党对民主革命的领导权。延安时期,共产党在其局部执政区域内领导建立了民族统一战线性质的政权,毛泽东在为中共中央起草的党内指示中多次明确指出:“必须保证共产党员在政权中占领导地位。”③
  其次,党的领导主要通过制定正确的政策、党员的先锋模范作用以及党团作用的发挥来实现。为从组织上保证根据地政权抗日民族统一战线的性质,团结各阶级、阶层的人民坚持抗战、争取胜利,共产党在抗日民主政权的人员构成上实行“三三制”原则,即“在人员分配上,应规定为共产党员占三分之一,非党的左派进步分子占三分之一,不左不右的中间派占三分之一”④。“三三制”限制了共产党员在政权机关中的席位,那么,如何保证共产党在“三三制”政权中的领导权呢?毛泽东指出:“所谓领导权,不是要一天到晚当作口号去高喊,也不是盛气凌人地要人家服从我们,而是以党的正确政策和自己的模范工作,说服和教育党外人士,使他们愿意接受我们的建议。”⑤具体地说,中国共产党在统一战线政权中领导权的实现,主要通过以下三种方式:一是依靠正确的路线方针政策的制定和实施。延安时期,在全国范围内是国民党执掌政权,共产党不可能制定全国统一的法律,虽然在革命根据地制定了一些法律,但是法律制度尚不完备,加上战争环境和条件局限,适应战争形势任务发展变化的需要,共产党的领导和局部执政主要不是依靠法律,而是依靠正确的路线方针政策的制定和实施。从某种意义上说,党在延安时期的局部执政中采取的是以政策为主的执政方式。毛泽东十分重视党的政策的正确性,将政策和策略视为党的生命的思想贯穿延安时期始终,强调“只有党的政策和策略全部走上正轨,中国革命才有胜利的可能”⑥。二是通过党员的先锋模范作用来落实和实现。为实现党对政权的领导,毛泽东提出了共产党员“以质取胜”的思想,指出:“必须保证共产党员在政权中占领导地位,因此,必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件,就可以保证党的领导权,不必有更多的人数。”⑦即改变过去党的领导方面以数量代质量的状况,各级党组织都慎重考虑将有影响、党性强、善于工作的共产党员作为人选,经民主选举输送到政权系统中去工作,以提高在政权系统中工作的共产党员的质量,并通过他们的模范工作和民主作风,使党的指示和决议变成政权工作的指南,从而实现党对政权的领导。三是加强在政权系统中党团的工作,发挥参政党员的集体力量。凡属党要在政府工作中贯彻的重大方针和政策,首先经过党团讨论,统一思想和认识,然后经过政府工作中的党员的共同努力,做非党人士的工作,使他们愿意接受我们的建议,借以实现党对政权的领导。在政权系统中工作的党员和干部,必须服从党委与党团的决议、决定与纪律,不得利用自己的地位自由行动。1942年9月1日,中共中央《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中明确指出:“党对‘三三制’政权之领导的实现,有赖于政权系统中党员干部之言论行动的一致及其对党的决议的绝对服从。”⑧也就是说,要加强政权系统中党团的工作,发挥党员的集体力量来实现党对统一战线政权的领导。
  最后,正确处理党与政府的关系,避免党政不分,以党代政。土地革命战争时期,由于处于特殊的历史条件下,苏维埃政权中党政不分、以党代政的现象较为普遍。毛泽东意识到:“党在群众中有极大的威权,政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便,党在那里直接做了,把政权机关搁置一边。”⑨针对实践中党对根据地的领导主要采取以党代政的方式,毛泽东早在总结苏维埃时期的政权建设经验时就明确指出:“党要执行领导政府的任务;党的主张办法,除宣传外,执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法,是要避免的。”⑩毛泽东对农村根据地政权建设经验的这些重要论述和初步总结,为他后来关于党的局部执政方式理论的发展奠定了很好的思想基础。抗日战争初期,共产党虽然在原则上提出防止以党代政的倾向,但在实践中主要采取的仍是以党代政的执政方式。鉴于这种传统在党员干部中影响较深,并不同程度地被带进抗日根据地政权的状况,毛泽东以很大的精力来指导解决抗日根据地党政不分的问题。1940年3月,毛泽东在为中共中央起草的《关于抗日根据地的政权问题》的党内指示中首次提出了抗日民族统一战线政权人员分配的“三三制”原则,此后,毛泽东多次对这一原则进行阐述。“三三制”政权的建立,理顺了党与政府的关系,改变了过去党在政权建设中把持包办、直接领导其他非党组织的领导方式,变为各党派协商共事,有效地防止了“一党专政”、“以党代政”的错误倾向。毛泽东还进一步强调指出,在各抗日根据地内,在政府、参议会及一切已有或应有党外人员工作的部门中,“党支部不得直接干预行政领导,更不得代替行政领导。在行政关系上,党员必须服从行政的领导。在党外人员担任行政领导责任的部门中,该地或该部门的党组织及党员对行政工作有不同意见时,应取适当方式,与党外人员协商解决,不得直接处理。某些地方党政不分的现象,应该纠正。”(11)根据形势的发展和党领导人民在陕甘宁边区对执政方式的探索,1942年9月,中共中央作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》(以下简称《决定》),进一步明确了党政关系,初步规范了执政方式,统一了全党的认识。《决定》指出:“政权系统(参议会及政府)是权力机关,他们的法令带有强制的性质。党委与政权系统的关系,必须明确规定。党委包办政权系统工作、党政不分的现象与政权系统中的党员干部不遵守党委决定、违反党纪的行为,都必须纠正。”(12)这表明,延安时期共产党和毛泽东在对局部执政实践中如何正确处理党政关系等复杂问题上,已经积累了丰富的经验。
  二、毛泽东对执政方式中“民主”原则的倡导和践行
  延安时期,中国共产党在革命根据地的局部执政是在战争的特殊环境下进行的,政权建设带有试验性的特点,但从中积累的执政经验,尤其是毛泽东对党执政方式中“民主”原则(主要通过民主选举、参议会制和“三三制”原则体现出来)的倡导和落实,既是毛泽东对完善共产党执政方式的突出理论贡献,也为党在根据地更好地执政掌权,获得更广泛的群众基础提供了指导。
  “民主”,是毛泽东在延安时期共产党局部执政的过程中始终高举的一面大旗。从抗战一开始,毛泽东便将民主与抗战联系在一起,认为“抗日与民主互为条件”,“民主是抗日的保证,抗日能给予民主运动发展以有利条件”(13),“对于抗日任务,民主也是新阶段中最本质的东西,为民主即是为抗日”(14),并要求“以民主制度的普遍实行去争取抗日战争的胜利”。(15)毛泽东还在讲话中多次阐发“民主”的重要意义。他在会见中外记者西北参观团时就强调指出:“中国人民非常需要民主,因为只有民主,抗战才有力量,中国内部关系与对外关系,才能走上轨道,才能取得抗战的胜利,才能建设一个好的国家,亦只有民主才能使中国在战后继续团结……只有加上民主,中国才能前进一步。”(16)毛泽东还特别驳斥了那种认为老百姓没有知识就不能实现民主政治的论调,指出在各抗日根据地普遍实行的民主选举制度中,“当人民选举他们所欢喜的人去办政府的事的时候,办得很不错,这比派官办事制度要好得多”(17)。
  延安时期,中国共产党领导人民争取的民主政治是什么性质呢?毛泽东提出了一个基本的指导原则:我们需要的民主政治是合乎现在的中国国情的新民主主义。(18)在国内讲,它既不是地主资产阶级的反革命专政,也不是土地革命时期我党领导的工农民主专政;在国际上,它既不是旧的、过了时的、欧美式的资产阶级专政的所谓的民主政治,同时也不是苏联式、无产阶级专政的民主政治。毛泽东还认识到,社会主义民主自然是很好的,但这种民主“在现在的中国,还行不通,因此我们也只得暂时不要它。到了将来,有了一定的条件之后,才能实行社会主义的民主”(19)。毛泽东关于“民主”原则的倡导和对民主政治的定位,为党在延安时期的民主政治实践指明了方向,而在局部执政区域内贯彻落实民主政治最成功的实践就是民主选举、参议会制和“三三制”。
  “民主政治,选举第一”。毛泽东在论述陕甘宁边区是民主的抗日根据地时指出:“最重要的,就是边区各级政府都是由人民投票选举的。”他从实践中看到“当人民选举他们所欢喜的人去办政府的事的时候,办得很不错,这比派官办事制度要好得多,对于动员人民力量参加抗日战争,特别积极而有效”(20)。选举作为一种体现民主的方式,在西方资本主义国家一直得到普遍的实行,但共产党在其局部执政区域内开展的选举,从性质上讲与资本主义国家的选举明显不同。在资本主义国家,由于受到种种限制主要是财产的限制,选举往往成为有产阶级的特权,而在共产党局部执政的抗日根据地所实行的,则是一种真正普遍平等的选举制,凡满18岁的赞成抗日和民主的中国人,不分阶级、党派、职业、宗教、民旅、财产和文化程度,均有选举权和被选举权。因此,抗日根据地的选举更能保证最广大人民真正享有民主的权利。抗日根据地选举制度具有普遍、直接、平等和无记名等特点,并采取了灵活多样的投票方式,它是使一切抗日的阶级、阶层、党派和各族人民享有充分民主权利的选举制度,也是当时国内最民主的选举制度。
  延安时期共产党局部执政的各根据地一般设立边区、县、乡三级政权机构,在政权组织形式即政体上实行参议会制。参议会制是延安时期中共实施民主政治的集中体现,它不仅是民意机关或人民代表机关,还是边区的权力机关。根据地的参议会完全不同于国统区的国民参政会和各级参议会,它是一个拥有立法、议政、监督权的民意机关和权力机关,而不仅仅是一种咨询机构。中共领导的边区参议会权力范围更加广泛,不仅从形式上而且从实际上更加有效地保障了人民实现真正意义的民主。
  参议会制也经历了一个逐步完善的过程。在“三三制”原则提出之前,各级参议会虽然也经过普选,但参议员几乎是“清一色”的共产党员,政府所聘请的参议员因受重视不够也未能发挥实际作用。这就不能使各阶层的意见得到充分反映,影响了他们积极性的发挥和民主的发扬,并且因为缺乏各方监督,也不利于政权机关工作的改进与加强。毛泽东及时发现这个问题并指出:“共产党员必须倾听党外人士的意见,给别人以说话的机会。别人说得对的,我们应该欢迎,并要跟别人的长处学习;别人说得不对,也应该让别人说完,然后慢慢加以解释。”“共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务,而无排斥别人、垄断一切的权利。”(21)经过一系列的工作,尤其是“三三制”原则的提出并得到认真贯彻,这种情况逐步得到纠正。1941年以后,“三三制”原则在共产党局部执政区域的全面实施,进一步把中共实施的民主政治制度化和规范化,使毛泽东提出的各革命阶级联合专政的统一战线政权落到实处。“三三制”政权就是抗日民族统一战线的政权,它保证了抗日民主政权阶层构成的广泛性,并因将政权基础扩大至工农群众以外的其他进步阶级阶层而使其具有了更广泛的民主性。
  延安时期共产党处于局部执政的地位,就全国而言,它是一个在野党,而在局部地区,它又是一个执政党。中国共产党的这种双重身份决定它的民主活动有两个不同的层面:一是作为在野政党,它尽力向实行一党专政的国民党政府要求分权,要求政治民主,这种民主当然是西式民主;二是作为区域执政党,它又在自己的统治区域探索试行新的民主制度,这种民主不同于西式民主,带有鲜明的共产党人的特征。(22)毛泽东以其高超的战略眼光,牢牢抓住“抗日”、“民主”的大旗,领导共产党一方面要求西式民主,另一方面实践新民主主义的民主。共产党对“民主”原则的倡导和实践,使它在全国范围内的政治影响力迅速扩大,赢得了大量的政治资源。在局部执政区域,民主政治的实践也扩展了党的执政基础,加强和完善了党的领导。
  三、对延安时期党的一元化领导体制的认识
  延安时期由于根据地政权的局部性和战争条件的限制,党的局部执政方式难免印有战争时代的痕迹和受历史的局限。抗日战争进入相持阶段以后,日伪军的扫荡和封锁更加残酷,封锁线与据点也进一步增强,各革命根据地之间、革命队伍内部上下级之间的联系异常困难,严峻的革命形势要求各系统上下级隶属关系更加灵活,在各根据地内部则应更加集中统一领导,以达到协调关系、提高战斗力的目的。一元化领导体制由此产生,它是党在革命战争时期特殊的执政方式。
  1942年9月1日,中共中央《关于统一抗日根据地的党的领导及调整各组织间关系的决定》(以下简称《决定》),规定各根据地实行党的领导的统一与一元化,即有一个统一的领导一切的党的委员会,以取代在根据地创立时的党政军委员会,党委会是当地最高领导机关。党的领导的一元化,一方面表现在同级党政民各组织的相互关系上,另一方面则表现在上下级关系上。简而言之,党的一元化领导要求,横向上同级党政军民各组织都要服从当地党委的领导;纵向上下级服从上级,全党服从中央。(23)由此可见,一元化领导并非党政“一体化”,从其含义中,我们不能得出一元化领导就是党政不分、以党代政的结论。《决定》虽然规定了党委的一元化领导原则,但同时也明确规定:党对政权系统的领导是原则的、政策的、大政方针的领导,而不是事事干涉,代替包办。党委实行集体领导,按照少数服从多数的原则作出决定。党委作出的重大问题的决定通过自己的党员和党团在政权机关中得以实现。(24)也就是说,党委的领导不是采取直接命令其他非党组织的办法,而是通过党委派出的在非党领导机关中工作的党团和党员的活动,把党委的决定转化为各非党组织的决议、决定,然后再由各非党组织去具体贯彻执行。由此可见,一元化领导的本意并非党政职能不分的一体化,而是必须坚持党对政权的领导和党对政权如何领导的问题。
  一元化领导的实施,一方面统一了全党的思想和行动,纠正了在一些政府部门、军队和群众组织中工作的党员干部不接受党组织领导的错误倾向,加强了党纪;另一方面,明确了党组织与其他同级组织的关系,强化了党对其他非党组织的领导。在延安时期敌强我弱、物质极为匮乏的条件下,共产党的集中统一领导对于党领导人民群众取得抗日战争和解放战争的胜利发挥了巨大的组织保证作用。但这种领导体制本身存在一些潜在的负面影响,如一些党的组织不够尊重政权组织,少数党员领导干部不够尊重党外人士,在实践中存在一些集权倾向等。在革命战争环境下,这些弊端没有充分暴露。在新的形势下若仍从革命斗争的视角出发,建立高度集中的领导体制,就容易导致对一些问题的判断出错。
  ①《毛泽东选集》第一卷,人民出版社1991年版,第262页。
  ②《毛泽东选集》第一卷,人民出版社1991年版,第262页。
  ③《毛泽东选集》第二卷,人民出版社1991年版,第742页。
  ④《毛泽东选集》第二卷,人民出版社1991年版,第742页。
  ⑤《毛泽东选集》第二卷,人民出版社1991年版,第742页。
  ⑥《毛泽东选集》第四卷,人民出版社1991年版,第1298页。
  ⑦《毛泽东选集》第二卷,人民出版社1991年版,第742页。
  ⑧中央档案馆:《中共中央文件选集》第12册,中共中央党校出版社1986年版,第128页。
  ⑨《毛泽东选集》第一卷,人民出版社1991年版,第73页。
  ⑩《毛泽东选集》第一卷,人民出版社1991年版,第73页。
  (11)《毛泽东文集》第二卷,人民出版社1993年版,第396页。
  (12)中央档案馆:《中共中央文件选集》第12册,中共中央党校出版社1986年版,第128页。
  (13)《毛泽东选集》第一卷,人民出版社1991年版,第274页。
  (14)《毛泽东选集》第一卷,人民出版社1991年版,第274页。
  (15)《毛泽东文集》第二卷,人民出版社1993年版,第130页。
  (16)《毛泽东文集》第三卷,人民出版社1996年版,第168页。
  (17)《毛泽东文集》第二卷,人民出版社1993年版,第130页。
  (18)《毛泽东选集》第二卷,人民出版社1991年版,第733页。
  (19)《毛泽东选集》第二卷,人民出版社1991年版,第732—733页。
  (20)《毛泽东文集》第二卷,人民出版社1993年版,第130页。
  (21)《毛泽东选集》第三卷,人民出版社1991年版,第809页。
  (22)参见王建朗:《浅议抗战时期民主进程中的几个问题》,《史学月刊》2004年第1期。
  (23)参见中央档案馆:《中共中央文件选集》第12册,中共中央党校出版社1986年版,第129—130页。
  (24)参见中央档案馆:《中共中央文件选集》第12册,中共中央党校出版社1986年版,第128页。
  

中国共产党延安时期政治社会文化史论/梁星亮 杨洪 主编.—北京:人民出版社,2011.6

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