从1941年至1946年6月全面内战爆发前，边区处在相对和平的环境中。为把陕甘宁边区建设成真正的抗日民主模范根据地，在这一阶段内，中共中央一方面着重于党的理论建设(即开展整风运动)，另一方面是建立健全廉政建设的各种法规、法令，以及采取相应的措施和监督机制，使廉政建设也成为全国的模范。
　　关于创建模范抗日民主根据地的任务，在第一阶段经过各方努力，已经大体上完成，但同时毛泽东又指出了还存在许多问题。这里要特别说明的是，这个阶段前期，正当边区创建模范抗日民主根据地的任务深入进行之际，边区各项建设事业也正在起步发展之时，由于形势的逆转，日本帝国主义加紧了对解放区的蚕食、扫荡，国民党顽固派对边区实行经济封锁和军事进攻，给边区造成了极大的困难。正如毛泽东所说：“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。”①面对如此严峻的形势，创建模范根据地的任务并没有因环境的恶劣而停止，而且正是对党员和干部进行考验的极好时机。
　　中共中央为了克服困难、渡过难关，及时制定了对敌斗争、拥政爱民、发展生产、整顿三风、减租减息、三三制政策、精兵简政等十大政策。号召全党自己动手、艰苦奋斗，为建立自己的公营经济而奋斗。所以，这个阶段的廉政建设是带有特殊意义的。中共中央结合全党的现状和实际工作中普遍存在的问题，围绕贯彻十大政策的内容来创建模范抗日民主根据地。因为，第一阶段仅在抗日方面成为全国的模范，其他方面的建设尚未进行，如1941年边区彻底实行“三三制”民主建政后，才在政治上成为全国发扬民主的典范；在战胜严重的物质困难、渡过难关之后，又成为生产运动(即经济建设)的模范，伟大的延安精神就是在此间形成的。但是，在创建模范根据地过程中，也曾出现过偏差，一度想使边区样样工作都成为全国的模范，结果影响了模范根据地的真正建成。经过1942年冬到1943年初的西北局高干会后，全面检讨和总结了创建模范根据地以来的经验，才进一步明确了“生产和教育”两项任务是边区今后建设的中心，这就为创建模范根据地奠定了牢固的物质和思想基础。此后的几年中，边区在坚持抗战，实行民主政治的同时，再加上全党整风运动的进行，把思想教育和廉政建设贯穿始终，又在经济和文化建设等方面取得了更大的成绩，边区创建模范根据地的艰巨任务最终完成。因此，中共中央和毛泽东曾多次表扬它是抗日民主根据地的模范，是全国政治上最进步的地方，并号召全国要学习边区。
　　由于模范根据地的任务最终实现，相应的各项规章制度，以及政策法令也臻于完善。对此，将另作专题论述，这里围绕贯彻十大政策与廉政建设有关的措施作一简述。
　　(一)完善边区的政治纲领，推动廉政建设的进展
　　边区政府在《抗日救国十大纲领》和《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》精神的指导下，三年来忠实执行第一届参议会所指示的三民主义方针，不但克服了一再笼罩着边区周围的危机，渡过了严重的困难，并且发展了边区的抗日政治经济文化建设，增进了边区人民的福利，坚持了团结抗战，坚决保卫了边区和西北。但是，随着抗战形势的发展，国内外形势发生激烈的变化，国民党施行黑暗统治，全国人民彷徨无主之际，为着进一步巩固边区，开展抗日的政治经济文化建设，以达坚持长期抗战增进人民幸福之目的，1941年5月1日，中共边区中央局发布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》(简称五一施政纲领)，边区第二届一次参议会通过交边区政府实施。
　　这个纲领的大部分内容都是毛泽东审阅初稿时重新改写的，它比以前边区发布过的两个施政纲领更为丰富和具体，更加全面也更加鲜明地体现了中国共产党团结抗战的基本路线和边区建设新民主主义社会的基本方针，举凡军事政策、政权人权政策、文化教育政策、民族宗教政策和廉政政策等，都一一做了明确的规定。它的制定和颁布，是我党20年丰富斗争经验的总结，真正成为彻底战胜日本帝国主义、实现独立自由与强盛的新民主主义中国的战斗旗帜。正如《解放日报》社论所评价的：“这是我党抗日民族统一战线政纲(十大纲领)之进一步的发展和具体化……它虽是我党在陕甘宁边区这一地区内提出的实践的施政纲领，可是它的意义，却远远超出于这一点上，它真正是全国人民在今天，在伟大的抗战和革命时期中的战斗和建设的纲领。”②
　　边区二届参议会认为，这个纲领不但完全适合于边区的需要，而且完全符合于中国的国情，是唯一正确的边区施政方针。由于政治纲领的完善，它不仅为边区创建模范抗日民主根据地(实则为新民主主义社会)奠定了基础，而且也成为推动党风和廉政建设的可靠保证。纲领第八条关于廉政政策规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。”③这些规定，是建设廉洁奉公的抗日民主模范政府的总政策和准则，也是对各级公务人员行为规范严格要求的法律依据。纲领的贯彻和执行，终于使边区政府成为全国最民主的政府，而且也是当时全国最廉洁奉公的政府。当时，边区的政治，是世界上最廉洁的政治。这里没有官僚制度，从基层的乡长，到最高层的边区政府主席，各级领导人员都实行最低的津贴制度。当时国民党的县长月工资为180元，边区的县长月津贴仅3.5元，政府主席的月津贴也不过5元。他们不是做官发财的官老爷，而是廉洁奉公的人民公仆。这也是边区政权机关能够得到人民真诚拥护的一个重要原因。正如林伯渠主席在二届参议会第一次大会工作报告中所言：“廉洁奉公，已成为政府人员一般具有的品质。大家可以看到，政府从人民手里拿来的每一文钱，我们都用尽一切方法，使它用在政治、经济、文化建设和保卫边区的用途上。虽然个别的还存在着浪费与贪污的现象，但是用钱少办事多，仍然是我们的工作作风的主要特点之一。我们的工作人员大都是一些不知疲倦的人民的忠仆，他们念念不忘的，只是抗战与人民的整个利益。因为他们有全体人民做后盾，他们在一切困难面前都有着充分的信心与勇气，也有着高度的工作热忱。”④至于“俸以养廉”，这在当时还只能是一个奋斗目标，因为尽管边区党组织和政府对于改善各种公职人员的生活作了努力，但在当时物质生活贫困的条件下，他们的廉洁奉公，主要还是靠共产主义觉悟和艰苦奋斗的精神来支持的，而不是靠俸禄养成的。
　　(二)贯彻“三三制”实行多党合作
　　为了充分体现边区政权统一战线的性质和共产党人愿与各抗日党派及无党派人士民主合作共事的态度，在五一施政纲领中规定了“三三制”政权的政策。要求“在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”但实际上，在此之前边区和各敌后抗日根据地已建立或正在建立的抗日政权，从某种意义上说，还不是完备的抗日民主政权。其中最主要的一个问题是不论在政府机关，还是在民意机关中，共产党员所占的比例太大。例如，边区第一届参议会的参议员，几乎是“清一色”的共产党员，连非党进步分子都很少，在政府委员会中更是“清一色”的共产党员。这种情况，造成了党委“包办代替”政权工作的现象，这不利于发挥各抗日阶级、阶层和抗日党派、团体的积极性。
　　1940年3月，中共中央关于“三三制”政权指示发出后，陕甘宁边区党委和政府决定首先在绥德、富县、陇东等地试行，然后又根据延安中区五乡按“三三制”组织征粮委员会的经验，边区政府决定自1941年2月起，通过在区内进行的第二次民主普选来完成。1941年1月30日，边区中央局发出指示，要在选举运动中彻底贯彻“三三制”原则，以“真正建立新民主主义的模范政权”。同年9月，乡、县两级选举结束，共选出乡、县参议员近3万名，而且，普遍改选了县、乡两级政权。10月边区级参议员选举结束。由于边区中央局所提候选名单中的非中共候选人很多未能当选，中央局特决定聘请46名非党人士为边区参议会正式参议员。
　　1941年11月召开的边区第二届参议会第一次会议，是落实“三三制”政策的一次大会。选举结果，边区政府委员和参议会常驻议员的人数比例都完全达到了“三三制”的要求(乡、县未达到者随后均进行充实)，这就同国民党的一党专政形成了鲜明对照。在边区，能有一大批非党民主人士进入各级政权机关，参政议政，这样就真正把抗日民主政权置于各民主党派的监督之下，这也就保证了政权的生机与活力，权力腐败也因此难以生成。对此，毛泽东早就说过：“共产党员只有与多数非党员在一道，真正实行民主的‘三三制’，才能使革命工作做好，也才能使党的生活活跃起来，如果由党员包办，则工作一定做不好，党员也会硬化不进步。”⑤因而，第二届参议会上，毛泽东进一步说明，我们党同党外人士实行民主合作的原则，“是固定不移的，是永远不变的”。
　　(三)实行精兵简政，改造机关作风
　　精兵简政，是边区建设的一项重要政策。它是党中央和毛主席鉴于当时的形势，采纳党外人士李鼎铭等人的意见而确定下来的。
　　在边区召开的二届一次参议会上，参议员们畅所欲言，提出改进边区工作的议案有数百个，其中的精兵简政提案就是李鼎铭等11人提出的。其内容为“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出，经济紊乱之现象”。其理由是：在人民困苦，资源薄弱之状态下，欲求不因经济枯竭而限制军政发展，亦不因军政发展而伤害经济命脉，唯有政府彻底计划经济，实行精兵简政主义，量入为出，制定预算，以求得相依相助。平衡发展之效果。提案还提出五条具体实施办法。要求：对于军事，实行“精兵主义”，加强战斗力，以兵皆能战，战必能胜为原则，避免老弱残废滥竽充数；对于政府，实行“简政主义”，充实政府机构，以人少事精，胜任职责为原则，避免机关庞大，冗员充塞，浪费人力、财力；对于公务人员，规定供给条例，避免不必要的供给与消耗，提倡节约、廉洁作风及不应有的浪费、贪污。
　　这一提案正式提出后，反应强烈。当时有些参议员认为，正值抗战救国紧急关头，敌人以大量兵力向我们进攻，我们实行精兵简政，不就等于束手被擒吗?许多人觉得不可理解，个别人甚至怀疑李鼎铭等人提出这个提案的动机不良。
　　精兵简政提案在酝酿过程中，李鼎铭已就此作了良久的考虑。在征集签名的过程中，有人奉劝他不要提这样的提案。认为，参议会不一定能通过，即使通过了共产党也不一定能接受。但李鼎铭先生目睹边区当前的严重困难，同时又想到毛泽东在参议会开幕时的演说，要求参议员们本着“知无不言，言无不尽”的精神，提出意见，从而增强了勇气和信心，毅然同姬伯雄等11位参议员提出了该提案。
　　提案在大会上进行了深入的讨论，大多数参议员认为这个提案是中肯的，具有远见卓识。表决时以绝对多数通过，并决议“交政府速办。”
　　毛泽东在审阅参议会的文件时，读到了李鼎铭先生的精兵简政提案。毛泽东把它一字一句地抄在自己的笔记本上，并认为：“这个方法很好，恰恰是改造我们机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。”⑥(以后他把这一政策作为敌后抗战能否长期坚持的重要条件。)他的这一评语，不仅肯定了李鼎铭先生精兵简政提案的经济意义，而且高度评价了这个提案对改造政府工作的重大政治意义。
　　为了实施和贯彻精兵简政政策，边区党和政府不仅成立了简政委员会，还专门发布了五项新的规定：(一)不急之务不举，不急之钱不用，且须在急务和急用上，力求合理经济。(二)除保证给养外，其他消费，概须厉行节省。要提倡勤俭朴素，避免铺张浪费。要注意一张纸，一片布，一点灯油，一根火柴的节省，并建立严格的审计制度。(三)集中力量于急要的经济事业，实行经济核算制，并加强其管理和监督，开展反对贪污浪费的斗争。(四)爱惜民力，节制动员，不浪费一个民力，一匹民畜。(五)坚持廉洁节约作风，严厉反对贪污腐化现象。⑦边区党和政府按照毛泽东提出的“精简、统一、效能、节约与反官僚主义”五项目的，从1941年起到1944年，曾先后进行了三次精简，最终达到了中央所要求的标准。实行了精简，裁减了冗员；边府各厅、处、院的内部机构裁并了1／4；边府直属机关由35个减至22个；税局、所由95个减至65个；专员公署及县政府的内部机构也由八九个减至四五个。实现了政策和法令的统一，加强了集中领导，充实了基层；减少了官僚主义，提高了工作效率；节约了行政经费，减轻了人民负担。1943年，节约粮食、被服、办公费、杂支等合计6385万元(边币)，节约草料1540万元(边币)，公粮征收逐年下降。这样，便密切了政府同人民群众的关系，养成了公务人员勤政为民、廉洁奉公的公仆意识和艰苦朴素的工作作风，丰富了廉政建设的内容。
　　(四)开展整风运动，解决思想入党
　　抗战时期，党在同形形色色的敌对思潮的交锋中，在反对王明“左”倾教条主义的斗争中，日益自觉地认识到：理论教育的成败是革命成败的第一关键，因而中共主要领导人经常引用列宁所说“没有革命的理论，就不会有革命的运动”的名言来教育全党。王稼祥也指出：“一个政党应有基本的理论，一个共产党应有以马列主义为基础而与本国的革命经验本国现实相结合的基本理论，不如是，政党无法存在，它所领导的革命运动无法胜利。”⑧
　　为了解决广大党员的思想入党问题，首先必须提高全党的马列主义理论水平，中共中央采取了许多措施，表现在：一是中央领导及高级干部带头学习理论。1941年9月，成立了以毛泽东、王稼祥为正副组长的中央学习组；二是中央组建了马列学院(后改为中央研究院)，直接领导马列著作的翻译工作。据统计，抗战时期延安出版马恩列斯著作中译本(含重译本)近百种；三是在全党普遍开展了马列主义教育运动。1940年，将每年5月5日(马克思诞辰日)定为学习节，号召全党开展学习竞赛；四是从上到下普遍开展了全党的整风运动。通过整风运动，着力解决马列主义中国化的问题。毛泽东在整风中先后发表的一系列著作，标志着“马列主义中国化”理论体系的最终形成，从此实现了把马列主义与中国革命实际相结合的正确方向，树立了党的理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评的优良作风，全党团结在毛泽东思想的旗帜下，达到了空前的统一。在整风过程中，党中央自始至终都在强调每个党员都要掌握科学共产主义思想体系，牢固树立共产主义世界观，以无产阶级思想意识，改造和克服各种非无产阶级思想意识，真正成为无产阶级的先进分子，自觉为共产主义而奋斗。因为当时有大批年青党员在组织上入了党，而思想上并没有完全入党。其原有的思想作风和无产阶级思想作风是对立的。这种作风若不进行改造，便永远不可能成为真正的无产阶级先锋战士。全党整风之后，各种非无产阶级思想得到了彻底改造。正是由于全党的马列主义理论水平提高了，思想作风正派了，执行党的路线、方针和政策的自觉性和主动性才能得以显著提升，从而使共产党员永葆纯洁，不会轻易被腐朽的思想所侵袭，这是廉政建设的根本所在。
　　①《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第892页。
　　②《施政纲领——到群众中去!》，1941年5月21日《解放日报》。
　　③《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社1988年版，第3页。
　　④《延安民主模式研究》课题组编：《延安民主模式研究资料选编》，西北大学出版社2004年版，第90页。
　　⑤陈正人：《在实行三三制的政权政策中延安中区五乡征粮委员会的创造及其意义》，载《共产党人》第17期。
　　⑥《广开言路、精兵简政》，1979年4月7日《人民日报》。
　　⑦《陕甘宁边区政府文件选编》第7辑，档案出版1988年版，第103—104页。
　　⑧《王稼祥选集》，人民出版社，1989年版，第352页。