中国共产党延安时期局部执政，就是在局部地区和局部范围掌握政权，它是通过建立革命根据地来实现的。这些根据地有的是由土地革命战争时期创建并保留下来的，如陕甘宁革命根据地，后来称陕甘宁边区。虽然东北地区有抗日游击根据地，但很不稳定，也基本没有建立正式的革命政权。抗日战争期间，国共两党实现了第二次合作，共产党先后在领导创建的十多块抗日根据地建立了抗日民主政府，这些政府名义上归国民政府管辖，但实际上由共产党统一领导。行政区划和机构名称，基本上执行国民政府的统一规定，但政治、军事、经济、文化等制度方面实质性的问题，由共产党独立自主决定并加以实施。解放战争开始后，国民党继续坚持一党专政的独裁统治，并在1946年6月发动了对共产党领导的解放区的全面进攻，第二次国共合作破裂，共产党停止了原来提出的建立“民主联合政府”的主张，在不断发展壮大革命根据地和人民革命力量的基础上，逐步在解放区建立了人民民主政府，为在全国范围内建立无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国奠定了基础。
　　一、党在延安时期局部执政的概况
　　土地革命战争时期的1935年以前，党在革命根据地里建立了工农民主政权，亦称苏维埃政权。它的阶级、阶层主要是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级，与中国的基本国情和阶级状况不相适应。1935年12月瓦窑堡会议后，为了建立广泛的抗日民族统一战线，中共中央决定把工农民主共和国改为人民共和国，后来又改为民主共和国。西安事变和平解决后，1937年2月10日，中共中央致电国民党五届三中全会，其中关于根据地的政府问题，表示“苏维埃政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导”。①9月，第二次国共合作正式建立。此后，工农民主政府正式实行改制，抗日民主政府相继建立。
　　陕甘宁边区，亦称陕甘宁抗日主根据地，地处西北黄土高原，包括陕西、甘肃、宁夏三省交界的各一部分，东临黄河，北起长城，南达渭河流域，西迄甘宁高原和六盘山脉。它是中共中央到达陕北后，在西北革命根据地的基础上，扩大、巩固和建设起来的，是中国工农红军长征胜利的落脚点，是抗日战争的出发点。1937年3月，为了适应抗日民族统一战线的需要，中共中央将陕甘宁苏区改为陕甘宁特区。不久，陕甘宁特区改为陕甘宁边区。9月，中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处正式改为陕甘宁边区政府，陕甘宁边区政府正式成立，主席林伯渠，副主席张国焘。下设民政厅、财政厅、教育厅、建设厅。国民政府划定陕甘宁边区政府管辖范围为23县，计有陕西的肤施(延安)、甘泉、富县、延川、延长、安塞、安定、保安、靖边、定边、淳化、旬邑、吴堡、清涧、绥德、米脂、佳县，甘肃的正宁、宁县、庆阳、合水、环县、镇原。此外，宁夏的花马池(盐池)，陕西的神(木)府(谷)区、关中的部分地区，归边区政府直接管辖，并为八路军的募补区。到1944年12月，陕甘宁边区的区域面积98960平方公里，人口约150万。边区共辖有1市、30县，划分为五个分区，边区政府领导延属、绥德、关中、陇东、三边五个行政督察专员公署(简称专员公署)和延安市政府。边区参议会是民意机关和边区的权力机关，从1939年到1946年曾召开过三届参议会，第一届参议会于1939年1月17日至2月4日召开，高岗为边区参议会议长，张邦英为副议长。第二届参议会于1941年11月6日至21日召开，高岗为边区参议会议长，安文钦、谢觉哉为副议长。第三届参议会于1946年4月2日至27日召开，高岗连任边区参议会议长②，安文钦、谢觉哉二人连任副议长。陕甘宁边区政府是党在延安时期局部执政的象征，也为共产党在其他革命根据地执政树立了榜样。
　　晋察冀边区，亦称晋察冀抗日民主根据地，位于同蒲铁路以东，正太、德石铁路以北，东临渤海，北越长城，包括山西、河北、察哈尔、热河、辽宁五省之一部。抗日战争开始后，八路军一一五师深入到晋察冀地区，开展游击战争，建立抗日民主政府。当时由于日军的进攻，边区所属原有各县县长大部分已逃散，一一五师开始了重建各县政府的工作。到1938年1月，建立了38个县政府，同时经国民政府批准，成立了晋察冀边区政府——晋察冀边区行政委员会，任命宋劭文为主任委员，胡仁奎为副主任委员。1943年1月15日至21日，召开边区首届参议会，成仿吾当选为议长，于力当选为副议长，并重新选举了边区行政委员会，宋劭文和胡仁奎连任主任委员和副主任委员。到1945年8月，晋察冀边区已与邻近的晋绥、晋冀鲁豫、山东和东北的抗日根据地连成一片。边区共辖有164个县、27个旗，人口将近4000万。边区行政委员会领导有察哈尔和热河两个省政府，北岳、冀热察、冀热辽、冀中、冀晋等行政主任公署(简称行署)，20个专署，124个县政府，4个市政府，被中央誉为“敌后模范的抗日根据地及统一战线的模范区”③。
　　晋冀鲁豫边区，亦称晋冀鲁豫抗日根据地，以太行山为依托，东起山东西北部一部，西至同蒲铁路，北起正太铁路，南至黄河，包括山西省东南部，河北省南部，河南省黄河以北、以西地区和山东省西北部地区各一部。1937年冬，八路军一二九师进入太岳和太行山区，建立了晋冀豫抗日根据地。1938年春，一二九师主力进入冀南，建立了冀南抗日根据地。1939年春，八路军一一五师一部进入冀鲁豫地区，建立了冀鲁豫抗日根据地。1940年8月，成立冀南、太行、太岳行政联合办事处。1941年7月7日，召开晋冀鲁豫边区所属各区统一的临时参议会，选举申伯纯为边区参议会议长，宋维周、邢肇棠为副议长；选举杨秀峰为晋冀鲁豫边区行政委员会主席，薄一波、戎伍胜为副主席。7月23日，晋冀鲁豫边区政府在太行山正式成立。到1945年2月，晋冀鲁豫边区政府领导有太行、太岳、冀鲁豫三个行政公署，一个行政公署办事处，23个专员公署，205个县政府，人口2500万，是共产党在北方领导创建的最大的一块革命根据地。
　　晋绥边区，亦称晋绥抗日根据地，包括山西省西北部和绥远省的大青山地区。其中晋西北地区东起同蒲铁路北段，西至黄河，南至汾(阳)离(石)公路，北至清水河，与大青山连接。抗日战争开始后，八路军一二〇师挺进到这些地区，以“山西省牺牲救国同盟会”、第二战区战地动员委员会的名义建立了许多县级政权。1940年2月l日，在山西兴县正式成立了晋西北行政公署，主任续范亭，副主任武新宇、牛荫冠。下辖四个专员公署，38个县。同年8月，大青山地区成立了晋西北行署驻绥远办事处，下辖三个专署和一个游击区。1942年10月成立了晋西北临时参议会，林枫为议长，刘少白、牛荫冠为副议长。1943年11月，晋西北行政公署正式改名为晋绥边区行政公署，晋西北和绥远地区的行政领导实现了进一步统一。到1945年8月，晋绥边区行署领导有吕梁、雁门、绥蒙三个行政区，12个专署，48个县级政府，边区面积39万多平方公里，250多万人。
　　山东抗日根据地，包括津浦铁路以东、陇海铁路以北的山东省一部，以及江苏省和河北省的一部，东临黄海、渤海，西依津浦铁路，北接天津，南至陇海铁路。它是由八路军山东纵队和一一五师师部率领第三四四旅开辟创建的。后来发展有胶东、渤海、鲁中、鲁南、滨海五个大行政区。1940年七八月，召开了山东省联合大会，成立了山东省临时参议会，公推范明枢为议长，马保三、刘民生为副议长，并选举成立了山东省战时工作推行委员会，黎玉为主任委员，李澄之为副主任委员。1943年9月，战时工作推行委员会改称山东省战时行动委员会，黎玉任主任委员。1945年8月，战时行动委员会改称山东省政府，主席黎玉，副主席郭子化。据1945年9月统计，山东解放区已有行政公署5个，专员公署23个，市政府2个，127个县建立了抗日民主政府，人口2420多万，面积达12.5万平方公里。
　　华中抗日根据地，位于华中地区的江淮河汉之间，东临黄海、东海，西至武当山脉及汉水流域，南至浙赣铁路，北至陇海铁路，涉及江苏、浙江、安徽、江西、湖北、河南、湖南七个省。它是共产党领导的新四军经过长期艰苦斗争创建发展起来的，包括苏中、淮南、苏北、淮北、鄂豫边、苏南、皖江、浙东八块抗日根据地。1938年春，新四军开始挺进敌后，开辟抗日根据地，并在原有的各县抗敌总会和抗敌自卫委员会的基础上，逐步建立了抗日民主政府。抗日战争期间，华中抗日根据地先后成立了12个行政公署。按成立的时间先后顺序分别是：(1)苏中区于1940年10月成立了临时行动委员会，1941年3月，改称苏中行政委员会，主任管文蔚。苏中区设立了参议会，议长韩国钧，副议长黄逸峰。(2)鄂豫边区于1941年4月成立了鄂豫边行政公署，主任许子威。1944年6月，设立了鄂豫皖临时参议会，议长郑位三，副议长陈少敏、涂云庵。鄂豫边区也改组为鄂豫皖区，行署主任许子威，副主任杨经曲。(3)苏南区于1941年4月成立了苏南行政公署，主任吴仲超。(4)苏皖边区于1941年8月成立了淮北行政公署，主任刘瑞龙，后为张百川。(5)盐阜区于1941年9月成立了盐阜区行政公署，1942年改称苏北行政公署，主任曹荻秋。(6)1941年淮海区成立了淮海区行政公署，主任李一氓。(7)苏皖边区于1942年2月成立了淮南行政公署，江渭清、方毅、刘顺元先后任主任。(8)皖中区于1942年成立了皖中区行政公署，主任吕惠生。1943年3月改为皖江行政公署，主任吕惠生，副主任魏文伯。(9)1944年1月，成立了浙东行政委员会，主任连伯生。(10)1945年2月，成立了河南行政公署。(11)1945年4月，成立了苏浙行政公署，主任朱克靖。(12)1945年5月，成立了湘鄂赣边区行政公署，主任聂洪钧。据1944年春统计，整个华中抗日根据地有七个行政公署，一个浙东军政民联合办事处，20个以上的专员公署，147个县政府。华中抗日根据地成为屹立在华中敌后的坚强的抗战堡垒。
　　华南抗日根据地，主要是东江区和海南岛区，它是华南抗日游击队东江纵队和琼崖纵队领导开辟创建的。在东江区，1944年9月，成立了广(州)九(龙)路西专员公署，专员谭天度。在海南岛区，1941年成立了琼崖东北区抗日民主政府，主席冯白驹。到1944年春，琼崖根据地的琼山、文昌、安定、乐会、万宁、琼东、临高、澄迈等八个县建立了县、区、乡的民主政府，将琼崖东北区抗日民主政府改为抗日民主公署。
　　抗日战争胜利后，由于国内主要矛盾的变化，尤其是全国内战形势的加剧，抗战期间的一些阶级成为国民党政府进行反革命内战的社会基础，共产党局部执政区域内的政权也由抗日民主政府向人民民主政府转变。1947年10月10日，中国人民解放军总部提出了“打倒蒋介石，解放全中国”的口号，共产党在彻底摧毁旧政权的过程中，也着手建立全国性的人民民主政府。1948年3月23日，毛泽东和中共中央前委机关离开陕甘宁边区，东渡黄河，前往华北西柏坡与中央工委会合。在这前后，西北、华北和东北地区已经建立了以大行政区为主的人民民主政府。在西北地区，由原陕甘宁边区和晋绥边区民主政府合并组成陕甘宁边区人民政府，主席林伯渠，副主席李鼎铭、杨明轩，是陕甘宁、晋西北和晋南的最高行政机关。在华北地区，由原晋察冀边区和晋冀鲁豫边区组成华北人民政府，主席董必武，副主席薄一波、杨秀峰、蓝公武，是华北地区山西、河北、绥远、察哈尔、平原等省和北平、天津两市的最高行政机关。在东北地区，抗战胜利后，在中共中央东北局的领导下，东北民主联军建立了广大的根据地，并建立了各级人民民主政府，1946年8月建立了东北各省、市最高行政机关——东北行政委员会，主席林枫，副主席张学思、高崇民。后来在此基础上成立了东北人民政府，主席高岗，副主席李富春、林枫、高崇民，是东北和河北、热河部分地区的最高行政机关。
　　历史进入1949年，随着国民党南京政府的覆灭和各地方反动政权被摧毁，中国革命在全国大陆取得了基本胜利，建立新中国的日程日渐临近。9月21日到30日，中国人民政治协商会议在北平举行，会议通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举了中央人民政府委员会，毛泽东任主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗任副主席。10月1日，首都30万人在天安门隆重举行开国大典，毛泽东向全世界庄严宣告中华人民共和国成立，中国共产党终于实现了从在局部范围执政到在全国范围执政的成功。从此，中国进入了新民主主义社会，中国历史揭开了新的一页。
　　①西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编：《陕甘宁边区抗日民主根据地》文献卷·上，中共党史资料出版社1990年版，第83页。
　　②此时高岗已离开延安去东北，由于他在陕甘宁边区的地位和威望，仍选他为边区参议会议长，实际未到职。
　　③《中共扩大的六中全会主席团致晋察冀边区电》(1938年10月5日)，见《晋察冀抗日根据地史》，中共党史资料出版社1988年版，第1页。
　　二、党在延安时期局部执政的基本特点
　　中国共产党在延安时期的局部执政，是继党在苏维埃时期的又一次执政实践。但是，这次执政主要是在抗日战争民族矛盾和阶级矛盾并存的特殊历史环境下进行的，是在同对峙了十年的国民党再次合作又再次分裂下进行的，是在广大的革命根据地和广泛的社会力量参加政权下进行的。因而党在延安时期执政与在苏维埃时期执政相比，是在更大范围、更深程度上的执政实践，其社会基础、执政方式、执政能力和执政效力，比过去都有了更大的变化，也具有许多显著的特点。
　　1.党在极其复杂的社会环境里执政。在共产党局部执政的抗日战争期间，中日民族矛盾是主要矛盾，但国内各阶级、阶层、政治集团和政治派别之间的矛盾在这一时期也得到了最为充分的展开，突出表现在国内出现了沦陷区、国统区、解放区(即抗日根据地)三种地方互不相同的情势。就沦陷区说，一切政治、军事、经济、文化完全为日本帝国主义及其走狗汉奸卖国贼所操纵，带有殖民地的社会性质。就国统区说，由于国民党蒋介石实行一党专政的独裁统治，广大人民群众和国民党之间发生了深刻的裂痕，造成了民生凋敝、民怨沸腾的严重危机，因而国统区的社会性质是典型的半殖民地半封建性质。与沦陷区、国统区相比，共产党领导的抗日根据地则完全不同，在这里没有帝国主义国家对市场、原料和投资的垄断，没有封建的半封建的生产关系，没有封建地主阶级把持的地方政权，它的社会性质是全新的新民主主义性质的社会。因此，面对这样极其异常的客观环境和复杂的社会矛盾，共产党在执政中以深远的政治洞察力和高超的斗争艺术，正确处理这些矛盾。在沦陷区，共产党“以反对日本帝国主义，保护抗日的人民，调节各抗日阶层的利益，改良工农的生活和镇压汉奸、反动派为基本出发点”，①在坚持抗战、组织动员民众摧毁日伪反动政权的斗争中，建立抗日民主政权，求得共产党执政的实现。在国统区，共产党利用国民党给予的合法地位，建立了公开和半公开的各种机构，党的许多领导人参加了国民参政会，以此来宣传自己的抗日救国主张，广泛团结各党、各派和各界人士，反对国民党的一党专政，呼吁建立民主的联合政府，直接冲击了国民党在国统区的统治，也直接影响了抗战胜利后的民主运动，从而推动了共产党在全国范围执政的进程。在抗日根据地内，共产党建立了比较完备的党组织、政权机构、军队组织和群众团体，因为革命根据地巩固不巩固、健全不健全，决定于上述四种组织巩固不巩固、健全不健全。这四种组织中，党是根据地的领导核心，政权是根据地的主要标志，武装是根据地的支柱，群众组织是根据地的社会基础。它们各有自己的职能，各行其职，但又紧密联系，互为依存。尤为可观的是，党在根据地切实地实行新民主主义纲领和政策，使人民群众在政治上、经济上和思想文化上都获得了前所未有的解放，从而激发了极大的革命热情，明显地改变着执政地区的社会状况，使执政的地区以一个政治清明、经济自足、文化昌盛的崭新面貌呈现在国人面前，人们无不刮目相看。1940年，著名爱国华侨领袖陈嘉庚，在对重庆和延安的政治、经济、社会风气进行考察之后，作了对比,发出了“中国的希望在延安”的感慨。著名民主人士李公朴在华北敌后抗日根据地作了详尽的实地考察后，深情地赞叹根据地“象征着中华民族解放战争的胜利，象征着光明灿烂的前景”，它已“形成为一个新中国的雏形”，具体地说明了争取最后胜利，以及建国成功的方法和步骤。②
　　2.党以特殊的民主政权形式执政。抗日战争期间，由于抗日民族统一战线的需要，陕甘宁边区和各抗日根据地的政权组织，都是国民政府下的特区政府，由参议会和政府两部分组成，具有合法政权的性质。当时抗日民主政权的组织结构和全国其他地方政权一样，基本上分边区(相当于省)、县(市)、乡(有的地方称村)三级组成。行政主任公署、行政督察专员公署是边区政府的派出机关。在县(市)和乡(村)之间设区公所，是县政府的辅佐机关。边区的各级参议会是边区各级之人民代表机关，也是边区各级的最高权力机关，由人民直接选举产生。参议会设议长、副议长各一人，由参议员互选，主持全会工作；设常驻会，常驻议员数人，由议员互选。边区各级参议会的主要职责是：选举、罢免边区各级政府的主席、副主席、政府委员、最高法院院长、正副县长和正副乡长；监察、弹劾边区各级政府、司法机关公务人员；制定边区的单项法规；通过边区各级政府的财政预算和审查决算；批准边区政府的各项计划和重大事项等。边区政府或行政委员会是边区最高行政机关，它由边区参议会或代表会议选举委员，组成边区政府委员会，呈国民政府委任。边区政府设主席(或主任委员)、副主席(或副主任委员)，各一人，由参议会在政府委员中选举，呈国民政府任命。边区政府或行政委员会下一般设立秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、法院、审计处、保安司令等。边区政府的主要职责是“综理全边区政务”，执行国民政府委托事项和边区参议会决议；制定边区的单行条例、规程，公布边区单行法规；任免所属行政人员和监督所属各机关工作；办理选举事项和征税及编制预算决算等。边区政府根据需要可在适当地区设行署，“代行其职务”。边区下的各级政府是同级的最高行政机关，其体制和职责与边区政府基本相同。这种政权体制和职能，既有国民党政权组织结构的某些特点，又继承了苏维埃政权体制的优点，同时领导的方式和方法、政策的贯彻和执行也有一定的灵活性，也成为后来共产党建立新型国家基本政治制度。
　　3.党是在更加广泛的社会基础上执政。共产党在延安时期局部执政与江西时期相比，是在极其复杂又多变的社会环境下局部执政的。就中国的阶级状况而言，它是一个“两头小中间大”的社会，无产阶级和地主大资产阶级都只占人口的少数并尖锐对立，农民、城市小资产阶级以及其他中间阶级却占了全国人口的绝大多数。而在党局部执政的地区，人口的主要部分是农民和其他小资产阶级，经济文化也十分落后。在这种情况下，共产党能否团结争取农民、小资产阶级、民族资产阶级等处于中间地位的阶级、阶层，对于扩大自己执政的社会基础具有举足轻重的作用。江西时期，1931年11月7日在瑞金成立的中华苏维埃共和国临时中央政府，是共产党局部执政的初步实践，但它的局限性是教条地照搬苏联经验，参加政权的只有工人、农民、小资产阶级，把民族资产阶级等中间阶级和阶层排斥在政权之外，包括的阶级、阶层太狭窄，与中国的国情不相适应。1935年以后，基于抗日民族统一战线的需要，共产党在局部执政的实践中逐步结合中国的实际，加以改革。毛泽东在瓦窑堡会议上指出：“如果说，我们过去的政府是工人、农民和城市小资产阶级联盟的政府，那末，从现在起，应当改变为除了工人、农民和城市小资产阶级以外，还要加上一切其他阶级中愿意参加民族革命的分子”。“我们的政府不但是代表工农的，而且是代表民族的”。③会议还特别强调人民共和国应当用比过去更宽大的政策对待民族工商业资本家；改变对富农的政策，富农的财产、工商业、自耕和雇人耕种的土地都不没收。在后来建立的抗日民主政权中，就大大改变了参加各级参议会和政府的成分，以阶级论，有工人、雇农、贫农、中农、其他小资产阶级、富农、地主、资本家；以党派论，有共产党员、国民党员、其他民主党派成员；以民族论，凡居住在边区的各民族权利一律平等。在解放战争期间，由于人民民主统一战线的扩大，参加政权的成分更加广大，包括全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国分子在内的宏大规模，这就是人民民主专政的政权，并成为中华人民共和国成立后的政权模式。当然，扩大执政基础是要用各种切实有效的政策来保证，以此来体现党的利益和群众的利益。例如，在抗日根据地实行的减租减息政策，一方面削弱了地主和高利贷者的封建剥削，减轻了农民的负担，改善了农民的生活，大大激发了农民空前高涨的抗日和生产积极性；另一方面，在农民减租减息后交租交息，保障地主的土地财产所有权，还吸收一部分开明绅士参加抗日民主政权，因而又争取了地主阶级中的大多数站在抗日人民一边。解放战争期间实行的土地改革、保护民族工商业、与民主党派的真诚合作，又使共产党局部执政获得了战胜任何敌人和克服任何困难的源源不断的力量。
　　4．党执政的中心任务是抗日救国和民主建国。党在延安时期局部执政是在抗日战争和解放战争的环境下进行的，抗日救国和建立新中国是执政的主题，中心任务是围绕革命战争的胜利开展的，党的一系列路线、方针和政策，都是以此为出发点的。仅经济工作而言，根据地的经济建设，首先是根据于革命与战争两个基本的特点。从革命来说，“因为中国革命的长期性，一方面为着革命与战争事业的物质供应上的需要，一方面为着人民的需要，都必须从事经济建设的工作，……加以中国地方的广大，要使全国人民都信服我们所指出的道路的正确性而拥护我们，而参加革命奋斗，需要我们拿建设榜样给他们看，才能作得到”。④因此，解放区的经济建设是夺取中国革命胜利具有决定意义的一环。从战争来说，“战争不但是军事的和政治的竞赛，还是经济的竞赛。我们要战胜日本侵略者……还必须努力于经济工作”。⑤所以，解放区的经济建设，也是战胜日本侵略者和国民党反动派的一个决定性的环节。
　　综上所述，党在延安时期局部执政具有显著的历史复杂性、政权形式的特殊性、执政基础的广泛性和执政目标的艰巨性，这些特点对从幼年走向成熟的共产党既有有利的因素，也有不利的困难。但是，这些因素集中到一点，就是共产党在执政的实践中，必须以中国的具体国情为基础，以执政为民为出发点。为此，共产党在不断思考着未来中国的走向，也把陕甘宁边区作为新民主主义共和国的“实验区”进行实验，创设了一系列的新民主主义的政治、经济和文化制度，使民主制度在这里首先得以贯彻实施并取得成功。
　　(西北大学 梁星亮)
　　①《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版，第743页。
　　②李公朴著：《华北敌后——晋察冀》序，三联书店1979年版，第1-2页。
　　③《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第156、158页。
　　④中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893-1949)》中卷，中央文献出版社2002年版，第504-505页。
　　⑤《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1024页。