执政方式是指政党掌握、运用国家政权以实现党的奋斗目标的方法、手段及途径的总称。中国共产党在革命战争年代，先后在广大农村创建了革命根据地，并建立了民主政权。在根据地政权建设过程中，党对执政方式进行了一系列的探索。以延安为中心的陕甘宁边区，是党领导的唯一一个经历过土地革命战争、抗日战争、解放战争的革命根据地，先后建立了工农苏维埃政权、抗日民主政权和人民民主政权三种政权模式。因此，党在延安时期局部执政的成功实践中，陕甘宁边区的执政方式最具完整性和代表性。
　　陕甘宁边区的政权属于兼容型的战时政权模式。所谓的兼容型，是指它即继承了苏区时期的政权模式，又协调了同国民党中央政府政权系统的关系。一方面，边区政权并非是土生土长的，而是中央红军到达陕北，把中国革命的大本营奠定在西北地区的产物。中共中央随中央红军到达西北后，迅速组成了以洛甫(张闻天)为书记、罗迈(李维汉)为组织部长的中共西北中央局，取代派驻西北代表团；组成了以博古(秦邦宪)为主席、林伯渠为财政部长的苏维埃中央政府驻西北办事处，撤销了陕甘晋省委。边区政权正是在此基础上形成的。另一方面，西安事变和平解决后，国共两党实现了第二次合作，边区也作为中华民国的一个相对独立的自治区域，取得了合法政权的地位。边区政权虽然具有较高的独立性，但作为南京国民政府下属的一个地方政权，就使得边区不能照搬苏维埃时期由基层政权到地方政权直至中央政权的行政系统，必须作相应的调整，以同国民党的政权体制衔接。所谓战时政权，是因为边区正处于战时状态，面临着两方面的威胁：一是日本侵略军占领华北五省，直接威胁到黄河西岸党中央所在的陕甘宁边区；二是国民党也不断制造磨擦事件。相对于和平时期政权而言，战时政权更具有效率、集权和处置突发、重大事件的能力。
　　由于边区政权的局部性和战争条件的限制，延安时期党的执政方式难免印有战争时代的痕迹和历史的局限。但是，在内忧外患的极端困难的条件下，党独立自主地实现了对边区政权的领导，开创性地提出了一些行之有效的规章、制度，规范了党与政权系统及政权系统内部的关系，从而为边区政权的生存与发展提供了根本保证和基本前提，也为党日后在全国范围执政积累了丰富的经验。
　　一、一元化领导原则是党在延安时期局部执政的领导体制
　　作为领导体制，在战争年代共产党一直实行一元化领导。但明确提出一元化领导的概念是在1942年。当时抗日战争正处于战略相持阶段，战争形势的变化要求政权各系统上下级隶属关系要更加灵活。各地区应加强集中统一的领导，以协调各方面的关系，使各种组织都能更加紧密地配合，进一步提高战斗力且不给敌人可乘之机。因此，1942年9月在《中共中央关于抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中，提出了一元化领导原则。
　　1．一元化领导的含义。决定中提出的一元化领导，有两个方面的含义：第一，在同级党政军民各组织的相互关系上，党的组织领导一切。“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会(中央局、分局、区党委、地委)，因此，确定中央代表机关(中央局、分局)及各级党委(区党委、地委)为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导，取消过去各地党政军委员会(党政军委员会的设立，在根据地创立时期是必要的正确的)。”①由此可以看出，毛泽东关于一元化领导理论是建立在对党的性质的正确认识的基础上的，正是由于党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，所以它必须要领导一切其他组织，这是坚持党的一元化领导的基本起点。
　　第二，在党内的上下级关系上，要“个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央”。党员个人必须无条件地服从组织。“在政权系统中工作的党员和干部，必须服从党委与党团的决议、决定与纪律，不得利用自己的地位自由行动。”“假如党团同志因为自己的意见与同级党委有分歧而不坚决执行党委的决定，这是党团同志违反党纪的行为，应当受到指斥与处分。”②党的基层组织、地方组织“对上级及中央之决议、决定、命令、指示”，必须“坚决执行”，不得“阳奉阴违，或在解决新的原则问题及按其性质不应独断的问题时，不向上级和中央请示”。③党内一元化领导的提出使全党形成为一个组织纪律性强的有机整体，在思想上、政治上、组织上、行动上的高度一致，形成较强的战斗力。
　　2．实现一元化领导的途径。第一，建立完备的与政权并行的党的领导系统。为了实现对政权的领导，党建立了与政权机构一一对应的领导系统，这一系统的每一层次分别将同级政权以及各种群众组织置于自己的统一领导之下。中共中央西北局(前身为中共陕甘宁边区中央局)为中共中央的派出机构，领导地委(特委、分区委)；地委(特委、分区委)领导县市)委；县(市)委领导乡(镇)委；乡(镇)委领导村支部；村支部领导自然村的党小组。党的这一系统，分别对应并领导边区政府、参议会——地区(分区)专员公署——县(市)政府、参议会——区公署乡(镇)政府、参议会——行政村——自然村。政权中主要的领导成员是党员，一般又是同级党委的主要领导成员，以便党委加强同政府的联系和方便领导。除了这一对应的党的组织系统之外，边区各级政权组织中也建立了党的组织，接受同级党委的领导。
　　第二，为政权机关制定路线、方针、政策。党对边区政权的思想、政治领导，主要是通过制定大政方针来实现的。党在制定涉及路线、方针和政策性的重大问题时，先在党内进行讨论，取得一致意见，形成决议，再提交参议会或政府委员会讨论通过。涉及政权工作范围的具体问题，提出建议，在参议会或政府委员会上讨论，并按照民主集中制原则形成方案。不论涉及路线、方针、政策的问题，还是政权工作范围的具体问题，一经参议会或政府委员会通过，不论以决议、法令形式还是以布告、号召形式发布，各级党的组织和党员，必须遵守和服从这些决议、法令、布告，响应这些号召，以身作则，坚决执行，成为群众贯彻的模范。这种方式，成为党领导边区政权机关的主要方式。
　　第三，向各级政权选派党员干部。党对边区政权的组织领导，主要是通过领导政权机关中的党员来实现的。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。党的路线、方针和政策制定并讨论通过以后，由政府党团贯彻到各级政府中去，并通过他们把党的意志最终转化为实际行动。在政府机关中的工作人员多数是党员，同时又是掌握着一定权力的党和政府的工作人员。因此，他们素质的高低，工作能力的强弱，直接关系到党和政府在人民群众中的威信和形象，关系到党的路线、方针、政策的制定和贯彻执行。因此，选派得力干部到政府工作，是实施党的领导的重要一环。在选人用人的原则上，1938年《中共中央扩大的六中全会政治决议案》中规定：“为了使共产党广大发展成为能担当抗战建国大业中一部分光荣任务的伟大力量，必须大批培养和提拔有胆有识、能作能为的党员干部和非党员干部，并且最适当的使用、教育和爱护这些干部”。“共产党员在行政工作中，应该成为廉洁奉公、不贪污、不腐化的模范。在民众运动中，应该成为不仅教育群众而且向群众学习，不包办、不独断，与他人友谊的民主合作的模范。在对待一切非共产党员的态度上应该是真诚和蔼尊重合作的模范。” ④党的优秀干部是依靠自己的威信和号召来领导群众、民主人士来开展工作的，通过这样一种形式，使党的先进性在实际的工作中充分地体现出来。
　　第四，通过党政联席会议推动边区的工作。党政联席会议是贯彻党的路线、方针、政策，推动边区工作的一种具体形式。党政联席会议的一般的形式，是指各级政府机关的党政主要负责人就某项重要工作的贯彻落实举行联席会议，以推进边区的实际工作。如1940年3月2日至17日召开的陕甘宁边区党政联席大会。出席这次联席会议的有陕甘宁边区党委和政府的负责同志，各分区专员，各县县长和县委书记，以及各县保安科科长等人。会议由边区政府副主席高自立主持，高岗、林伯渠等在会上作了《关于新民主主义政治和经济建设》的报告。会议着重总结了征粮和扩军任务的经验，讨论了边区所面临的新民主主义的政治建设和经济建设任务。这是边区历史上最隆重、最重要的一次联席会议。
　　3．对一元化领导的历史评价。第一，一元化领导并非党政“一体化”。从一元化领导的含义中，我们不能得出一元化领导就是党政不分、以党代政的结论，更不能把一元化领导视为一人化领导。从党委与其他非党组织之间的关系来看，政权系统(参议会及政府)是权力机关，他们的命令带有强制的性质。党委与政权系统的关系，必须明确规定。党委包办政权系统工作、党政不分的现象与政权系统中党员干部不遵守党委决定、违反党纪的行为，都必须纠正。“为了实行‘三三制’，党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。”⑤从党委的领导方式来看，不要采取直接命令其他非党组织的办法，而是通过党委派出的在非党领导机关中工作的党团和党员的活动，把党委的决定转化为各非党组织的决议、决定，然后再由各非党组织去具体贯彻执行。可见，一元化领导的本意并非党政职能不分的一体化。
　　第二，一元化领导对中国革命的成功起到了组织保证的作用。在当时敌强我弱、物质极为匮乏的条件下，共产党能领导人民群众取得抗日战争和解放战争的胜利，建立新中国，原因固然是多方面的，其中一元化领导体制的作用是不能忽视的。首先，一元化领导体制有利于统一全党的思想和行动，纠正了一些在政府部门、军队和群众组织中工作的党员干部不接受党组织领导的错误倾向。其次，一元化领导体制明确了党组织与其他同级组织的关系，有利于实现党的集中统一领导。再次，一元化领导体制强化了党对其他非党组织的领导。党在制定政策时，要考虑到方方面面的利益，制定出代表广大人民利益的正确政策，以此来赢得党外人士的信服，靠党员的模范作用影响党外人士，使他们自觉地接受党的领导。
　　当然，延安时期党实行的一元化领导，也存在一些潜在的负面影响，主要是一些党的组织不够尊重政权组织，少数党员领导干部不够尊重党外人士，以及党内发扬民主不够等。在战争年代，打仗是党的中心任务，工作的对象和任务相对单纯，其弊端尚未充分暴露。建国后随着高度集中体制的建立，一元化领导被曲解，在一元化的口号下形成了党政一体化的政治格局，有过沉痛的教训，这是应该汲取的。
　　①中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第427页。
　　②③中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第427、433-434页。
　　④中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1991年版，第756页。
　　⑤中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社1991年版，第431页。
　　二、党在延安时期局部执政的政权模式
　　党在延安时期局部执政的政权模式是一个伟大创新。它既不同于议行合一的苏维埃政权，也不同于国民政府的五权制度，还区别于西方国家的三权分立，而是结合各抗日民主政权的实际和战时特点，采取了“二权半”模式，具有鲜明的时代特色。
　　1.边区政权的结构及其职能。边区政权由参议会、政府和法院三部分组成。
　　边区参议会：是边区的最高权力机关、立法机关和民意机关。根据《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，边区参议会分区参议会、县参议会及乡参议会三级。边区参议会职权有11项：(1)选举边区政府主席、边区政府委员及边区高级法院院长；(2)监察及弹劾边区各级政府之政务人员；(3)批准关于民政、财政、建设、教育及地方军事各项计划；(4)通过边区政府所提之预算案；(5)决定废除或征收地方税捐；(6)决定发行地方公债；(7)议决边区之单行法规；(8)议决边区政府主席或政府委员会及各厅厅长提交审议事项；(9)议决地区人民及民众团体提交审议事项；(10)督促及检查边区各级政府执行参议会决议案之事项；(11)决定边区应兴、应革之重要事项。①可见，边区各级参议会有选举产生各级政府，监察、弹劾各级政府工作人员，创制和复决重大事项之权，边区参议会有创制边区单行法规之权。
　　边区政府：是边区最高行政机关。《陕甘宁边区政府组织条例》规定：“陕甘宁边区政府综理全边区政务。”“对边区行政，得颁布命令，并得制定边区单行条例及规程。”②从立法地位上说，政府隶属于参议会。政府的机构设置、编制由参议会决定，政府的组成人员由参议会选举：“陕甘宁边区政府由陕甘宁边区参议会选举委员十三人，组织边区政府委员会”。“陕甘宁边区政府设主席一人，副主席一人，由陕甘宁边区参议会在边区政府委员中选举之”。③政府尊重参议会的议决、创制权。未经参议会议决、创制，由政府做了的重大事件，还可经参议会追认。条例中虽然也规定了“边区政府受国民政府之管辖及参议会之监督”，但实际上受国民政府之管辖是虚，而受边区参议会监督是实。参议会有权督促、检查政府的工作。政府工作人员包括各级政府长官不称职，或工作做得不好的，要受弹劾，直至罢免。政府由参议会选举产生，接受参议会的监督，同时，对参议会也有一定的制约权。条例还规定，“各级参议会之决议案，咨送同级政府执行，如政府委员会对决议案认为不当时，应即详具理由，送回原参议会复议”；“如下级参议会议决之案件有不当时，同级政府受上级政府或上级参议会之指示，得停止执行”。④这样，参议会与政府之间既相互独立又相互制约，结合而成边区的各级政权机构。就边区一级来说，边区参议会是边区的最高权力机关，边区政府则是边区的最高行政机关。两者结合成为边区的最高政权机关。
　　边区法院：是边区最高的司法机关。当时未设立检察机关和司法机关，一切有关的司法工作均由高等法院负责。1939年2月颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定：“边区高等法院独立行使其司法职权。”同时又规定：“边区高等法院受中央最高法院之管辖，边区参议会之监督，边区政府之领导。”院长“由边区参议会选举”。⑤当时，边区审判、检察和司法行政是三位一体的组织体制，法院兼理边区的司法行政事宜，检察机关(即检察处)设在高等法院内，行使检察职权。1943年4月颁布的《陕甘宁边区政纪总则草案》规定：“司法机关为政权工作的一部分，应受政府统一领导，边区审判委员会及高等法院，受边区政府领导，各下级司法机关，受各该级政府领导。”⑥这就是说，法院在行使司法职能时是独立的，而在政治上、行政上要受政府的领导。司法的这种状况，当时被称为“半独立”。
　　2．“二权半”政权结构的合理性思考。第一，具广泛的群众基础。边区参议会的选举范围与选举办法，较之苏维埃时期更为广泛和平等。在选举的范围上，苏维埃代表大会的选举中虽然规定“凡十六岁以上的苏维埃公民，均享有苏维埃的选举权和被选举权”，但“苏维埃公民”是有严格限定的，“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女民族宗教，……皆为苏维埃共和国的公民。”⑦而剥削阶级(包括富农)、商人资本家及其代理人和家属则没有选举权与被选举权。在《苏维埃暂行选举法》中规定，乡苏维埃代表，“工人居民每十三人得选举正式代表一人”，而其他居民则“每五十人得选举正式代表一人”，⑧实际表明权利并不平等。边区参议会的选举范围则是更为广泛的。边区最早在1937年5月12日颁布的《陕甘宁边区选举条例》中明确规定了：“凡居住在陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满十六岁的，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”。犯下列各条之一的人，没有选举权和被选举权：(1)有卖国行为经法庭判决者；(2)经法庭判决有罪剥夺公权期限未满者；(3)犯神经病者；(4)第一项人的家属，但其家属如系革命者不在此例。⑨条例中虽然没有明确规定不分阶级，但规定无财产的区别，其实已经包含了不分阶级的含义。一切选民的权利都是平等的。
　　在选举的方法上，苏维埃代表的选举是间接的，参议会各级议员的选举则是直接的。边区的各级代表、议员都由选民直接选举产生。它改变了苏维埃时期选举中的间接选举的方式，即由选民选出乡苏维埃代表；召开乡苏维埃代表大会选出县苏维埃代表；召开县苏维埃代表大会选出省苏维埃代表；再由省苏维埃代表大会选出全国苏维埃代表。这种选举方式，广大的选民只能直接选举乡苏维埃代表，乡以上的各级苏维埃代表，则由下一级的苏维埃代表及其代表大会选举产生，这就限制了广大选民对于乡以上各级代表、议员的选举。直接选举的方式保证了选民享有更多的民主权利，使选民可以直接选举各级代表、议员，而不需经过中间的选举环节，这样不仅极大地调动了选民参政议政的积极性，而且也加强了选民对各级代表、议员的监督意识，使代表和成员在履行权利时不敢有丝毫的松懈。
　　第二，司法制度符合战时边区的实际。边区的司法体制继承了苏维埃时期司法制度的传统。在苏维埃政权结构中，司法是设在政权机关之中的，是政权的一部分。边区的这种政权结构，又是从边区的实际出发，符合边区客观实际的。用现代政治的标准衡量，司法机关“半独立”，即列入政府序列，受政府领导，显然是一种缺憾。但从当时的情况分析，又有其存在的合理性。首先，它适应了边区战争环境的需要。当时边区处于战争时期，时局变动频繁。一方面，需要政府对各种紧急情况、重大问题及时作出反应；另一方面，需要政府集中更多的权力，具有更多的权威。司法机关受政府领导，将其纳入整个政府工作，成为其中的一部分，既有利于决策机关的部署和行动步调一致，也有利于司法工作在非常情况下得以顺利开展。其次，适应了当时边区政权甫立，人们法制观念都比较淡漠的实际。这种淡漠来源于两个方面：一方面，传统上中国数千年政权结构的一大特点就是行政司法不分，县老爷既管皇粮国税的征缴，也管升堂断案，县老爷的话就是法；另一方面，在现实中“游击作风的影响，视法律为具文”。边区的干部经历了十几年的战争生活，养成漠视法律、轻视法律的思想和习惯。最后，适应了边区法律不完备、组织不健全、司法干部业务能力较低的实际。法院是国家机器的重要组成部分，它同法律共同体现统治阶级的意志，是统治阶级规范内部关系，对敌对阶级进行专政的工具。边区法院是由中华苏维埃共和国西北办事处司法部领导的陕甘宁省县区裁判部改组而成的，出于对边区政权的民主需要，边区司法建设不能完全照搬苏区时期的司法制度，边区法院作为真正体现民主的司法机关，又要与国民政府的司法制度有本质上的不同。这就要求边区的司法机构要重新制定出符合边区实际的司法制度来，这样就造成了边区法律不完备、法院不健全的状况。司法队伍的文化、业务素质也普遍较低，绝大多数没有从事过司法工作。相比之下，边区政府则组织健全，干部队伍中许多是久经考验的、经验丰富的职业革命家，素质要高得多。暂时将司法机构纳入政府，由政府领导司法工作，显然有利于借助政府的力量弥补司法工作在组织、人员素质、适用法律等方面存在的不足，保证司法工作的更好开展。
　　第三，“二权半”政权结构的科学性。首先，在各级权力机关的相互关系上，三级参议会独立行使立法权。苏区时期各级苏维埃代表大会与各级行政机关相对应，上下级苏维埃代表大会是领导与被领导关系。“以下级苏维埃代表机关绝对服从上级苏维埃机关”。⑩而边区三级参议会则独立行使立法权，与上级参议会无直接的领导与被领导关系。但是，乡参议会须根据边区参议会制定的总政策和法令行事，下级参议会不得与上级参议会制定的法令、政策相违。其次，在立法机关与行政机关的关系上，实行权力相互制约。苏维埃代表大会议与行是结合的。各级苏维埃代表大会选举的执行委员会及主席团，既是苏维埃代表大会的常设机构，又直接领导行政机构——同级人民委员会的工作。权力机构和执行机构无严格界限，这就失去了制衡。这在地方苏维埃机构中表现得更为明显，以至执行委员会及其主席团通常被称为苏维埃政府。而参议会与政府，议与行是分开的，独立行政，它只“服从各级参议会之决议”，接受其监督，并不直接受参议会领导。在边区一级，参议会是最高权力机关，政府是最高行政机关，总理全边区政务，二者相互独立又相互制约。县级相类，只有乡(市)级例外，实行“立法与行政合一”的体制。可见，边区参议会在民主程度、地位、作用上，边区政权结构在完善程度方面，都大大前进了一步。最后，党领导政权机关的正确认识。在党对政权的领导方式上，强调政权的独立作用。党改变了过去对工农苏维埃政权包办代替、以党代政的做法，在边区各项工作中，提高了政府的地位，基本上消除了党直接向人民发号施令的现象，改之以经过政权机关，由各级政府去完成。党主要是通过对党团的思想领导、政治领导和组织领导来实现对政府的领导。
　　总之，中国共产党领导下的“二权半”的政权模式，作为一种过渡时期的体制，是符合当时的边区实际的。这一时期所形成的党与政权系统的关系及系统内部之间的运行机制，为新中国建立后的政权建设提供了宝贵的经验。
　　①②③中国科学院历史研究所第三所编：《陕甘宁边区参议会文献专辑》，科学出版社1958年版，第56-57、49页。
　　④⑤中国科学院历史研究所第三所编：《陕甘宁边区参议会文献专辑》，科学出版社1958年版，第49、62页。
　　⑥陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第7集，档案出版社1988年版，第188页。
　　⑦中共中央书记处编：《六大以来》上卷，人民出版社1981年版，第170页。
　　⑧《苏维埃暂行选举法》(1933年8月9日)，见《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷，中国社会科学出版社1981年版，第157页。
　　⑨《陕甘宁边区选举条例》，1937年5月23日延安《新中华报》。
　　⑩中国社会科学院法学研究所编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷，中国社会科学出版社1981年版，第25页。
　　三、党在延安时期局部执政的政权构成
　　1．“三三制”的提出及实质。为了加强党对抗日根据地政权的领导，充分发挥边区民主政治建设在全国的模范作用。1940年3月6日毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中对抗日根据地政权的构成作了明确的指示，指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。对于这种政权性质的明确了解和认真执行，将大有助于全国民主化的推动。过左和过右，均将给予全国人民以极坏的影响。”①这是党在政权构成上实行“三三制”原则的理论基础。正是由于有了对边区政权性质的正确把握，中共中央在政权的人员构成上规定：“在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”的“三三制”的政权结构。在“三三制”政权的领导问题上，毛泽东指出：“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。”②这些规定充分体现了“三三制”政权的两个特点：一个就是共产党对政权的领导，不一定在数量上要占绝对多数，而要争取其他民主人士与共产党合作。第二个特点就是各方要相互协作相互协商，达到协议的一致，从而取得共同纲领作为施政的方针。从中可以看出，“三三制”政权的实质就是民主。“三三制”政权并非仅仅着眼于政权内部人员组成的比例分配，更重要的是为了真正体现政权的民主性质。
　　2．“三三制”政权的产生方式。“三三制”政权是选举产生的。各级民意机关采取普遍、直接、平等、无记名之投票选举产生，边区各级政府则由民意机关选举产生。抗战时期边区有过两次较大规模的选举，第一次大选是在1937年下半年进行的，选举产生了自乡、区、县至边区的各级民意机构(1938年改称参议会)，但由于共产党在群众中有很高的威信等诸多原因，而使当选议员都是“清一色”的共产党员。为了更好地贯彻“三三制”原则，健全边区的民主制度，中共边区中央局于1941年5月1日制定并通过了《陕甘宁边区施政纲领》(亦称五一施政纲领)。施政纲领是具有宪法性质的法律条文，它为边区参议会的第二次选举提供了法律依据。这次选举实行普遍、直接、平等的选举制，“凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权”③。实行这种普遍的无差别的民主选举，使根据地的广大人民群众焕发出极大的参政热情，使选举成为人民行使自己民主权利的自觉行动。
　　为了适应边区百姓文化程度低下、居住得比较分散的特殊情况，各级党组织还创造了一些有效的选举方式。如，在投票时采用画圈、画杠或投豆、燃香点洞等方法。在一些地广人稀难于集中的地区，则采取分散投票的方法，票箱设至行政村甚至自然村，并设流动箱，由选民委员会成员背箱挨门串户送票收票。所有这些方式方法，都是为了保证最广大人民真正享有民主的权利，使民主具有了更大的普遍性。尽管当时边区的民主选举受到战争环境的严重制约，处于敌后的各抗日根据地的选举计划和进程常常被迫改变或打乱，但是边区的民主选举依然发挥了巨大的作用，极大地调动了广大群众的参政议政积极性。
　　3.“三三制”是政权建设的伟大创举。首先，实行“三三制”，使边区政权决策的民主性、科学性大大加强了。边区各级政权是抗日民族统一战线性质的政权，各革命阶级在政权中都有发言权，具有广泛的代表性。这就使边区权力机关在政策的制定上，能够兼顾各方面的利益，避免偏颇。同时，“三三制”也使边区各级政权吸纳了大量的优秀人才，从而增加了决策的科学性。其次，实行“三三制”改变了过去党直接领导其他非党组织的领导方式，变为各党派协商共事，有效地防止了“一党专政”、“以党代政”的错误倾向。党在民意机关和政权机关中的领导，也主要是通过共产党员与非党人士的密切合作，遇事先和他们商量，鼓励他们对各种问题提出意见，努力说服他们心悦诚服地接受党的意见来实现的。最后，实行“三三制”提高了边区各级政权机关的工作效率。边区各级政权机关中，共产党员只占1／3，非中共党员的人士占2/3。就是说，共产党员在政权机关中是少数。在这种情况下共产党员要在政权中发挥作用，赢得其他人士的尊重，必须更加努力地工作。而对于那些非中共党员，特别是“高成分”的地主、富农、国民党员等，他们以前是作为革命的对象受到打击，并被排斥在中共政权之外的，这些人一旦被接纳到政权机关，参与治理边区，他们的治政能力就会焕发出来。这样就在政权机关内部形成了一种激励机制，从而大大提高了政权机关的工作效率。
　　总之，“三三制”政权因为共产党员和左派进步分子至少占到2/3而使共产党的方针政策能够得到有效的贯彻，确保了新民主主义的政治方向；因为其将政权基础扩大至工农群众以外的其他进步的阶级阶层而使其更具有了广泛的民主性。这样就使得边区政权在保证党的领导的前提下，最大限度地发扬根据地的民主政治，成为党在民主政治建设上一座重要的里程碑。正如同毛泽东所说：“人民普选的参议会与‘三三制’的民主政权，是团结各个阶级共同抗日的最好的政治形式。战后更需要贯彻这种精神，团结各个阶级的人民，共同建设民主共和的新中国。”④
　　①《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第741页。
　　②③《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742、743页。
　　④中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893-1949)》中卷，中央文献出版社2002年版，第393页。
　　四、党在延安时期局部执政的监督机制
　　延安时期，出于全民抗战的需要，要团结全社会各党派和各种社会力量一致抗战，建立民主联合政府。同时，为了巩固根据地，扩大党对人民群众的影响，赢得人民支持，中国共产党加强了对政权的监督体制建设。边区的政权监督是指边区的权力机关(参议会)、行政机关(边区政府)、司法机关、政党、民众及社会团体、社会舆论等众多的政治力量和社会力量，对边区政权系统的运行及其工作人员所实施的监督。这种监督体制的目的是为了确保党的科学领导和政府的合理行政，提高政府的行政效能，充分体现人民群众的民主权利，并最终搞好边区的政权建设。党主要采取的是权力结构内部的监督与权力结构外部的监督相结合的原则，即自律与他律结合的原则。
　　1.加强权力结构内部的自我监督。政权系统内部监督主要包括党的监督和权力机关的监督。
　　第一，坚持党的监督的核心地位。中国共产党作为领导中国革命的核心力量，在战时边区的政治生活中处于最高的领导地位。延安时期，党的监督在边区政权建设中发挥了巨大的作用。它保证了边区政府的合理行政，确保了党的路线、方针、政策在政权运行中的贯彻实施，使边区的政权建设沿着正确的方向发展。
　　党对边区政权的监督，主要是通过政治监督、思想监督和组织监督来实现的。首先，通过对边区政府重大政策的制定和执行的监督实现政治监督。边区政府承担着领导和管理边区各项事务的责任，政府在行政工作中涉及政治原则、政治方向的重大决策的制定和执行时，接受党组织的监督。例如审议政府和司法机关的工作汇报，组织特定问题调查，撤销政府及下级权力机关不适当的命令和决定，提出罢免案等，都应及时向党组织报告，征得党委的批准与支持。其次，通过加强党员、干部的思想教育实现思想监督。通过思想教育使广大的党员、干部达到廉洁自律、自我监督。毛泽东指出：“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决，党的一切政治任务是不能完成的。”①经过延安整风运动，全体党员经受了一次广泛深入的马克思主义教育，使党成为思想上更加先进、政治上更加成熟、组织上更加巩固的革命政党。最后，通过在政府中工作的共产党员来实现党对政权的组织监督。政府中的工作人员大多都是由党组织推荐到政府的，党也就拥有对他们进行监督的权利。党员干部一旦违法，党组织可以对他们予以党纪处分，那些未经党组织推荐的工作人员一旦违法、失职，党组织也可以向相应的司法机关提出给予他们行政处分的建议。
　　第二，坚持权力机关监督的权威性。由边区人民通过普选产生的边区参议会是边区的最高权力机关。参议会是由人民通过选举产生的，代表人民的共同意志，行使最高的权力。因此，它的监督具有极高的权威性。当时的民主政权没有设置单独的行政监察机构，而是由各级参议会行使监察权。边区政府由参议会选举产生，并受参议会的监督，参议会有权督促、检查政府的工作。参议会是通过选举和罢免政权中政府和司法机关中的工作人员的方式来对政权进行监督的。政府工作人员包括各级政府长官不称职，或工作做得不好的，要受弹劾，直至罢免。此外，参议会还通过审议政府工作报告的方式，对政府工作实施监督。
　　这种通过参议会对边区政权实施的监督，是边区人民行使监督权利的基本形式，也是新的人民政权区别于一切旧的政权的根本体现。1940年1月毛泽东在《新民主主义论》中分析中国革命的前途时提出了人民代表大会的理论，“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。”②并指出了人民代表大会必须坚持民主集中制原则，既能使人民代表大会有高度的权力，又能使各级政府集中处理自己的事务。
　　以上监督体制体现了在战争年代政权的运行必须接受党和权力机关双重监督的特点。两种监督体相互结合，互为补充。但在实际运行过程中，党的监督作用更为突出。首先，党是政治生活的领导核心，权力机关的监督活动必须在党的指导下完成。权力机关在监督工作中，无论是审议政府的工作汇报，提出罢免案，还是遇到自身难以解决的问题，都应向党组织报告，征得党组织的批准和支持。其次，权力机关的监督必须完全把握和领会党的路线、方针、政策，始终与党的政策、法律、法规保持一致。党提出的路线、方针、政策，对于边区政治生活及边区的其他建设具有重要的指导意义。权力机关要认真学习党的路线、方针和政策，领会和把握其精神实质，并把这些精神实质渗透到实际工作中去。权力机关还要将党关于监督工作的重大决策，通过法定程序变成权力机关的决议、决定和法律、法规，以保证党的重大决策的贯彻落实。最后，党通过权力机关中的共产党员，使党的路线、方针、政策得以实施。权力机关和政府中的工作人员大部分都是党员，他们通过广泛深入地宣传党的路线、方针、政策，把党员的先锋模范作用同依法行使职权紧密结合起来，统一起来，以自己的模范行为来实现党的主张和意见。这一监督体制充分反映了战争年代党的局部执政的特殊性。
　　2．加强权力结构以外的监督。在边区的政权监督体系中，除了党、政府和司法机关根据法律赋予的权力，依靠自身力量，从权力结构内着眼对边区权力运行进行制约监督之外，还必须靠以人民群众为主体的各种社会力量，通过社会团体、群众组织、新闻舆论等，对边区政权实施监督，即自觉接受“他律”。
　　首先，重视人民群众的监督。中国共产党至建立以来，就是以全心全意为人民服务为根本宗旨，这一宗旨在实际中的体现也就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。关于人民群众监督的重要性，毛泽东在《论联合政府》中深刻指出：“二十四年的经验告诉我们，凡属正确的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求相适合，都是联系群众的；凡属错误的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求不相适合，都是脱离群众的。”③毛泽东指出，要保证人民民主，就必须有监督，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”④人民群众的监督主要是通过工会、妇联、共青团等群众组织对党和政府进行自下而上的批评、监督、控告，甚至要求罢免党政干部，通过这些与各级政府平行的群众组织可以把民众的意见集中起来，以此作为人民群众履行自己监督职责的主要形式。
　　其次，加强党外各民主党派的监督。“三三制”原则的实行，就是党外人士和民主党派监督共产党和政权工作的有效途径。毛泽东十分重视党外人士对党的监督。当党外人士李鼎铭先生提出“精兵简政”的意见时，毛泽东十分赞赏，并严肃提出全党要高度重视党外人士的批评意见。关于党外民主党派对政权监督的必要性，毛泽东指出，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利”⑤。任何一个真正致力于为人民谋利益的政党，要体现真正民主，必然要采取开放的态度。中国共产党也不例外，只有通过党外人士和其他党派、组织的监督和批评，才能使党发现和消除在实际工作中所犯的错误，“我们不怕说出自己的毛病，我们一定要改正自己的毛病。我们要加强党内教育来清除这些毛病，我们还要经过和党外人士实行民主合作来清除这些毛病。这样的内外夹攻，才能把我们的毛病治好，才能把国事真正办好起来。”⑥
　　应当看到，上述监督思想和监督制度，由于当时战争环境和其他因素影响，实施并不完善。考虑到当时党的主要任务是领导全民族抗战和建立新国家政权，当时的政权建设不可能很健全等因素，党能在此种情况下，把监督制度建设提到如此程度，就是难能可贵了。
　　①《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1094页。
　　②《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第677页。
　　③《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1095页。
　　④薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社1991年版，第157页。
　　⑤⑥《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第809、810页。
　　五、党在延安时期局部执政的权力运作机制
　　中国共产党在建党之初，就把民主集中制确立为党的根本组织原则。毛泽东在领导中国革命的具体实践中，不断地充实这一原则，具体体现在他提出的“四个服从”上，即个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央的基本原则。个人服从组织是指由于党的领导机关是党员按照民主集中制的原则选举产生的，它尊重党员的民主权利，决定党的方针，而党员必须参加党的一个组织并在其中积极工作，接受党的监督，执行党的方针，完成党交给的任务。少数服从多数是指在同级机关内部，少数人在自己的意见被否决之后，必须拥护多数人所通过的决议。下级服从上级是指在处理上下级关系上，要防止权力过分集中和分散主义两种倾向。全党服从中央是指党的全国代表大会和它所产生的中央委员会作出的重大决策，是在充分发扬党内民主、集中全党智慧的基础上作出的，是代表和体现广大人民群众根本利益的，全体党员必须认真贯彻执行。
　　毛泽东不仅把民主集中制作为党的根本组织原则，还创造性地把民主集中制运用到政权建设中，作为权力运行机制必须遵循的一项基本原则。主要体现在两个方面。
　　第一，在政权机构的组成上充分体现民主集中制原则。1945年毛泽东在《论联合政府》中指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”①也就是说应建立选举制度和议会制度，即民主制。同时还应有一个最高权力机关的设置，即全国人民代表大会(陕甘宁边区实行参议会制度)。它集中了一切权力，其他机关拥有的权力是它所赋予的，并应向它负责。
　　民主集中制作为边区政权组织中的根本组织制度的另一个重要表现，就是民主集中制作为边区各级政权组织中最主要的制度的确立。各级参议会、政府、司法机关都是由人民群众通过选举而产生的，具有广泛的代表性；在实际的工作中按照民主集中制的原则处理日常事务，合理地运用人民所赋予他们的权力，为人民服务。
　　第二，在权力运行过程充分体现民主集中制的工作方法。毛泽东指出：“民主与集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。”②也正是在这一理论的基础上，边区政权在运行过程中贯彻党的群众路线，“凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”③毛泽东提出的“从群众中来，到群众中去”的群众路线，就是民主集中制原则在权力运行机制中的一种具体实现形式。
　　从群众中来，既是民主集中制发挥民主的过程，也是集中的途径，就是群众和党员通过组织系统把自己的意愿、主张发表出来，经过比较、鉴别，集中正确的意见，制定出正确的路线、方针、政策的过程。这种自下而上的集中方式同时也有助于统一认识，统一行动，实现真正的集中，这也就是党的领导工作的出发点和落脚点。例如，人们熟悉的精兵简政、减少公粮等决策的制定和实施都是这一原则的真实体现。党的一切决策的有效实施，都只能依靠充分发扬民主，从群众中来，到群众中去，群策群力。
　　到群众中去，就是依据集中的正确意见，制定出方针、政策并执行的过程。这一过程中一是要加强对群众的宣传和解释工作，得到他们的理解和支持；二是要对群众进行具体指导，使计划、政策等付诸实施；三是让群众去检验这些计划、政策等，以便对其加以修改和完善。如果把从群众中来看做是信息的输入和加工过程，那么到群众中去则是信息的输出和反馈过程，两者紧密联系，缺一不可。
　　“从群众中来，到群众中去”不是单一的过程，而是无限循环、不断深化的过程。人们的认识总会受到各种主观和客观条件的限制，特别是客观事物是不断发展变化的，群众中不仅会产生许多新的要求，而且会创造许多新的经验，这就需要不断集中，不断总结，不断调整，也就是要使“从群众中来，到群众中去”反复地进行。只有这样，才能真正保证领导的正确性和科学性。
　　总之，民主集中制在群众路线和政权运作机制中的应用，作为延安时期局部执政的一种方式，不仅保证了政权建设的主体——人民群众能够充分地享有人民当家做主的权利，使边区政权有了深厚的群众基础，也有效地防止了个人专断及无政府主义的出现，保证了政权建设的健康发展。民主集中制也成为建国后政权运作机制中的一项基本原则。
　　党在延安时期局部执政的领导方式和执政方式，是毛泽东领导中国共产党把马克思主义的普遍原理同边区的实际相结合所创造出来的。当然，由于历史的原因，党在延安时期毕竟是战争条件下的局部执政，其对执政方式的探索和实践，带有较大的限制性，因而其经验也有一定的局限性。但作为一个在内忧外患中成长，通过暴力革命夺取政权的政党来说，局部执政的经验其历史意义是显而易见的。它不仅为陕甘宁边区的巩固和发展提供了有力保障，而且为中国共产党在全国范围执政积累了宝贵的经验，奠定了坚实的政权基础。
　　(解放军西安政治学院 白钢)
　　①《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1057页。
　　②《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第383页。
　　③《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第899页。