延安时期，中国共产党经历了由土地革命战争向抗日民族战争的伟大转变，为适应这一转变，根据国际、国内局势发展的变化，从建立和扩大抗日民族统一战线的目的出发，创造性地制定了一系列具有鲜明时代特色的经济制度，这其中涉及对土地政策的适时调整和不断完善、坚持以农业为主的经济方针、保护和发展边区的工商业和发展财政经济等各个方面的内容。这些制度的提出及实践，不仅使抗日根据地和解放区的经济建设取得了巨大成就，为抗日战争和解放战争的胜利打下了物质基础，更为重要的是，在此基础上形成的新民主主义经济理论为新中国成立后国民经济恢复和经济发展提供了宝贵的经验。
　　一、延安时期新民主主义经济体系和发展经济的构想
　　从延安时期13年的历史特点来看，包含土地革命战争后期、抗日战争时期和解放战争前期，这是一个硝烟弥漫的时代。在这种战争背景下，毛泽东等领导人在理论和实践上，完成了对中国经济体系的概括和设想。战争的背景固然有它不利于经济发展的一面，但它也为一种新的经济体系的形成提供了特殊的条件。
　　首先，延安时期是中国社会主要矛盾发生变动的重要时期，这一特点为毛泽东等党的领导人的经济思想发展变化提供了一个重要的客观依据。抗日战争爆发以后，中日民族矛盾成为中国社会的主要矛盾，国内阶级矛盾则降到次要和服从的地位。民族矛盾成为主要矛盾，并不意味着国内阶级矛盾的消亡。毛泽东在《中国共产党在抗日时期的任务》中指出：“中日民族矛盾的发展，在政治比重上，降低了国内阶级间的矛盾和政治集团间的矛盾的地位，使它们变为次要和服从的东西。但是国内阶级间的矛盾和政治集团间的矛盾本身依然存在着，并没有减少或消灭。”①他指出：“为了建立民族统一战线共同对敌，国内的某些矛盾，必须给予适当的解决”。②这就是党对抗日战争时期社会矛盾的整体认识和科学把握，也是这一时期经济思想和经济政策的客观依据。在这种历史背景下形成的党的新民主主义经济理论和政策，就顾及了各抗日阶级的利益，具有极大的包容性。
　　其次，抗日根据地和解放区在艰苦的战争环境下，不断巩固和扩大，并且在经济建设上取得成功，这对毛泽东等领导人经济思想的发展提供了重要的条件。抗日战争开始后，从1937年到1940年底，共产党领导的抗日武装共创建了18块抗日根据地。这些地区大都地处穷乡僻壤，经济十分落后，所以不管是内部经济状况，还是外部条件都相当恶劣。为了支持长期的抗日战争，中国共产党和抗日民主政权在进行军事战争的同时，努力进行经济建设。在抗日民族统一战线的旗帜下，在正确的经济政策和经济方针的指引下，抗日根据地经济建设迅速发展，经济状况也迅速好转。党对这些成功经验加以总结概括，促进了新民主主义经济理论的发展成熟。抗日根据地经济建设的实践为新民主主义经济理论的成熟创造了实践验证的条件和在实践中发展的环境。各个抗日根据地，不仅成为驱逐日本侵略军、解放中国人民的重要阵地，而且也成为具有新的经济、政治、文化的新型民主中国的雏形。
　　毛泽东在第一次和第二次国内革命战争时期形成的对中国革命性质认识的基础上，在延安时期完成了对这一认识的升华和飞跃。1939年12月，在《中国革命和中国共产党》一文中，毛泽东提出了新民主主义革命的概念并指出：“所谓新民主主义的革命，就是在无产阶级领导之下的人民大众的反帝反封建的革命。”③新民主主义革命这一科学准确的整体概念的提出，标志着完整系统的新民主主义革命理论的形成。而作为这一完整理论的重要组成部分，新民主主义经济理论也在延安时期形成系统并走向成熟。
　　新民主主义经济理论萌发于土地革命时期，此后经过艰难的探索和正反两方面经验的积累，到延安时期已初步形成了一个体系。这一理论毛泽东在《中国革命和中国共产党》等文献中已有论述，在《新民主主义论》中系统提出，在《论联合政府》中则日趋完备。它的基本内容包括：新民主主义经济的整体发展趋势，不是走向资本主义，而是在条件成熟之后转为社会主义经济；帝国主义对中国经济的破坏和阻碍作用，决定了新民主主义革命对其的态度和政策，这就是没收帝国主义者和汉奸反动派的大资本、大企业归国家经营，且国营经济是社会主义性质的，是整个国民经济的领导力量；民族资本主义经济在中国封建经济解体和在半殖民地半封建经济中的地位，决定了新民主主义经济还应该允许私人资本主义的存在和发展；封建地主阶级的土地所有制阻碍和破坏生产力发展的落后性和腐朽性，决定了它必然成为新民主主义革命的对象。新民主主义经济理论的形成过程，也就是新民主主义经济体系基本构想的形成过程。在这一理论的指导下，党在根据地的经济建设中形成了新民主主义经济体系的雏形，且其中的基本构想揭示了新民主主义经济形态的基本结构、基本性质和基本特征。
　　首先，新民主主义经济的结构特征是多种经济成分并存。毛泽东认为，在新民主主义革命时期以及在新民主主义革命胜利后，社会经济是由国家经营、私人经营和合作社经营三部分组成的，即新民主主义经济包括国营经济、合作社经济、私人资本主义经济和劳动者个体经济四种成分。其次，新民主主义各种经济成分的性质各不相同。国营经济，即由无产阶级领导下而为“一般平民所共有”的新民主主义的国家掌握和经营，这种经济的性质已是社会主义的；合作社经营带有社会主义的因素；私人经营，包括私人资本主义经营和劳动人民个体经营，这种经济是属于资本主义性质的。国有企业的性质决定国家政权的性质。国营经济的社会主义性质及其在国民经济中的领导地位决定了整个新民主主义经济的发展趋势不是走向资本主义，而是在条件成熟之后转向社会主义经济。
　　抗日战争时期形成的新民主主义经济构想，到解放战争时期又得到了进一步的发展并逐步走向成熟。其主要标志就是新民主主义三大经济纲领的提出及其进一步的阐发，以及各种具体政策的制定。1947年12月，毛泽东在十二月会议上作了《目前的形势和我们的任务》的报告。报告提出了新民主主义三大经济纲领，即：“没收封建阶级的土地归农民所有，没收蒋介石、宋子文、孔祥熙、陈立夫为首的垄断资本归新民主主义的国家所有，保护民族工商业。”④这样，就使前一阶段已经基本成为系统的经济思想和经济政策更为完整，更为精辟。
　　毛泽东对新民主主义三大经济纲领的概括，是在延安时期经济发展的各种理论和实践在经过不断发展和成熟的基础上形成的，是对这一时期经济发展的一个升华和总结。
　　①②《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第254、261页。
　　③《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第647页。
　　④《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1253页。
　　二、延安时期党在农村根据地土地制度的演变
　　中国特殊的国情和中国革命特殊的环境使中国共产党深刻认识到：农民问题、土地问题是新民主主义革命的根本问题，也是根据地经济政策的根本问题。如果我们没有正确的土地政策，占中国人口80%的农民的根本利益得不到满足，就不可能调动起农民这个无产阶级最可靠的同盟者和民主革命的主要力量，就不可能领导革命取得胜利。所以，这一时期，共产党根据不同的历史条件，适时调整农民土地斗争的政策和策略，确立了适合革命斗争要求的土地制度，促进了社会生产和革命事业的发展。
　　1．抗战初期土地政策的调整。1935年华北事变后，中日民族矛盾日益尖锐。毛泽东在1935年12月指出：“目前形势的基本特点，就是日本帝国主义要变中国为它的殖民地”。①党根据这一新的形势特点，在中共中央到达陕北以后，确立了抗日民族统一战线政策。为了实现这一政策，党的土地政策也发生了转变。1935年12月6日，中共中央颁发了《关于改变对富农策略的决定》，指出：对于富农，只应没收其出租的土地，并取消其高利贷，富农所经营的(包括雇工经营的)土地、商业以及其他财产则不能没收，苏维埃政府应保障富农扩大生产与发展工商业的自由。为了使这一决定能很好地贯彻，建立最广泛的抗日统一战线，同月召开的瓦窑堡会议决定，把工农共和国改变为人民共和国。会议重申了对富农土地政策的改变，人民共和国改变对富农的政策，规定：富农的财产不没收，富农的土地，除封建剥削之部分外，不论自耕与雇人耕的，均不没收。乡村中实行平分一切土地时，富农有与贫农中农分得同等土地之权。②
　　1936年5月5日，中共中央发表了“停战议和，一致抗日”的通电，把“抗日反蒋”改为“逼蒋抗日”。与此相适应，中共中央于1936年7月22日发出了《关于土地政策的指示》。这个指示改变了此前地主不分田的政策，提出对地主的土地和其他财产没收之后，仍分给以耕种份地及必需的生产工具和生活资料；同时对富农政策进一步放宽，实行对富农的土地和财产完全不动的政策；把对小土地出租者的政策进一步具体化，将其与地主严格区别，以利于扩大抗日民族统一战线的力量。
　　西安事变后，为了促成抗日民族统一战线的形成，党在土地政策上又作出重大让步。1937年2月10日，中共中央在《致国民党三中全会电》中，对没收地主土地的政策作出改变，提出停止没收地主土地政策、坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领。5月3日，毛泽东在《中国共产党在抗日时期的任务》一文中，再次重申了这一政策。上述情况表明，在全面抗战爆发前，随着中日民族矛盾上升为主要矛盾，中国的阶级发生新的变化。党根据这种变化，抓住时机，纠正以往土地革命中的“左”倾错误，明确指出新形势下首先要解决的问题是反对日本帝国主义的问题。这使两个对立的阶级有了联合抗日的基础，有利于抗日民族统一战线的早日形成。
　　2．抗战时期的减租减息政策。1937年7月7日，日本发动了卢沟桥事变，全面抗战爆发。为了团结各民族各阶层人民一致抗日，中共改变了没收地主土地分配给无地和少地农民的政策，转而实行适应抗日民族统一战线需要的土地政策，即减租减息的政策。
　　1937年8月25日，中共中央政治局召开洛川会议，会上首次提出以减租减息作为抗日战争时期解决农民土地问题的基本政策。减租减息政策包含两方面的内容：一方面，地主要减租减息，减轻对农民的剥削，改善农民的生活，以调动农民抗日与生产的积极性；另一方面，农民在减租减息后，要向地主交租交息，照顾地主的利益，保障地主的地权和财权，以争取其抗日。对于改变土地政策的原因和意义，毛泽东指出：“实行‘耕者有其田’的土地革命，正是孙中山先生曾经提出过的政策；我们今天停止实行这个政策，是为了团结更多的人去反对日本帝国主义，而不是说中国不要解决土地问题。”③
　　抗战时期，各抗日根据地实行减租减息的村庄一般占70%以上。在实施这一政策的过程中，各地都取得了成绩，但也暴露出一些问题。如1939年冬和1940年春，在各抗日根据地形成的群众性的减租减息的热潮中，由于缺乏经验，一些地方没有全面把握中央关于统一战线中的又团结又斗争的策略原则，在削弱封建剥削的经济改革中，没有把封建剥削和资本主义剥削区别开来，以致发生了限制、削弱一切剥削，甚至反对一切剥削，对富农与地主不加区别等现象。针对上述问题，1940年3月，毛泽东在党的干部会上作了《目前抗日统一战线中的策略问题》的报告，全面阐述了抗日统一战线中“发展进步势力，争取中间势力，孤立顽固势力”的总方针。在此基础上，1940年7月7日，中共中央在《关于目前形势与党的政策的决定》中，明确提出纠正“左”倾错误，并发出一系列指示，对纠错工作给予具体指导。此后，中央在《关于华中各项政策的指示》及《关于时局与政策》的指示中，进一步阐明了抗日战争时期党的土地政策。
　　1941年和1942年，是抗日战争最困难的时期。日本侵略者在华北实行所谓“治安强化运动”，对抗日根据地实行野蛮的“三光”政策，企图摧毁敌后抗日根据地。面对这种极端困难的形势，中共中央为了广泛而充分地调动人民首先是农民的积极性，依靠群众的力量坚持抗战，于1942年1月28日做出了《关于抗日根据地土地政策的决定》，使减租减息政策进一步完善。
　　首先，提出了土地政策的三项原则。第一，承认农民是抗日与生产的力量，因此必须实行减租减息。第二，承认地主大多数是有抗日要求的，因此在实行减租减息之后又须实行交租交息。第三，承认资本主义生产方式是中国现时比较进步的生产方式，而资产阶级，特别是小资产阶级与民族资产阶级，是中国现时比较进步的社会成分与政治力量，富农是抗日与生产的一个不可缺少的力量。党的政策是在适当改善工人生活条件之下，奖励资本主义生产与联合资产阶级，奖励富农生产与联合富农。这三项原则阐明了减租减息政策的三个有机组成部分，即减租减息、交租交息和奖励富农生产。实施这三项原则，既能调动广大农民的积极性，又能团结一切可以团结的力量，共同抗日。
　　其次，规定了抗日民主政府和农救会在处理农民土地问题时的原则和方式。在处理地主与农民之间的矛盾和纠纷时，一方面规定地主应该普遍地减租减息，另一方面又规定农民有交租交息的义务；一方面规定地主的土地所有权与财产所有权仍属于地主，另一方面又规定当地主处置土地时，必须顾及农民的生活。
　　此外，各抗日根据地又根据各地的具体情况和特点制定了更加具体的实施条例和办法。如陕甘宁边区政府根据边区社会秩序安定、农业生产增长稳定的特点，制定了较高的减租率。同时针对部分地主对抗减租的情况，将定租制改为活租制。为提高农民投资于农业生产的积极性，适当提高了活租制的减租率。规定活租按原额减25%～40%，减后租率不得超过30%，土地副产物归承租人。这些规定进一步丰富和完善了减租减息政策。
　　经过减租减息运动，各抗日根据地发生了巨大变化：首先削弱了封建剥削，实现了土地制度的初步改革。减租以后，平均地租率普遍降低25%以上，封建剥削受到了削弱。同时，减租减息还导致土地占有关系的变化。地权变动的趋势是地主和富农的土地向贫农、中农和雇农手中转移，而土地占有关系的变化也引起农村阶级结构的变化：一是地主特别是大地主减少了，雇农也减少了，中农和贫农增加了，反映了经过减租减息，地主经济削弱了，农民个体经济发展了。二是促进了根据地经济的恢复和发展。减租减息以后，佃农收入增加，生活改善，生产积极性提高。同时，地主也由于地租和利息的减少而向经营地主以至工商业主转化，使他们从不事生产的寄生阶级转化为农业和商业的经营者，这些都促进了根据地生产的发展，从而支持了长期战争。三是巩固和发展了抗日民族统一战线，改善了农民生活，提高了农民的阶级觉悟，调动了他们的抗日积极性。
　　3．抗战胜利后土地政策日臻完善。抗日战争胜利以后，国民党坚持独裁的方针，国共两党之间的武装冲突实际已难避免。同时，新老解放区的农民经过减租减息斗争，既动摇了封建社会的传统私有观念，也认识到自己的力量，特别是贫雇农已不满足于减租减息，强烈要求解决土地所有权问题。在这种情况下，党及时调整了土地政策。1946年5月4日，中央发出了《关于清算减租及土地问题的指示》，即五四指示。此后，解放区的土地改革运动，向没收分配地主土地，实现耕者有其田的新阶段过渡。
　　五四指示的基本内容是：第一，坚决批准农民的土地要求。五四指示充分肯定了解决农民土地问题的伟大意义，强调指出，这是目前最基本的历史任务，是目前一切工作的最基本环节。第二，农民可以采取多种方式解决土地问题。五四指示吸取了土地革命战争和抗日战争时期根据地土地斗争的成功经验，主张充分发动群众，采取多种方式解决土地问题。第三，加强领导，组织反封建的统一战线。五四指示特别强调，土地改革应在不损害绝大多数农民根本利益的前提下，照顾革命统一战线内各阶层利益，以便争取农村人口的绝大多数。
　　五四指示体现了党的土地政策由削弱封建经济的减租减息向消灭封建经济的没收、分配地主土地过渡。这是党在新民主主义革命发展的新时期提出的一个适时的土地政策，反映出党在解决土地问题上策略的灵活性，为新民主主义革命的胜利创造了重要的条件。
　　五四指示发出以后，各解放区开始了轰轰烈烈的土地改革运动，一方面调动了广大农民的生产和参战的积极性；另一方面，也出现了盲目扩大打击面的严重“左”倾错误。在1947年平分土地热潮中，由于党对于划分阶级的标准没有给予充分的说明和具体政策的指导，工作中造成划分阶级标准紊乱。结果把一批中农甚至贫农错划成地主、富农，严重扩大了打击面，影响了反封建的统一战线的巩固。
　　1947年12月，在解放战争已经转入全面进攻的形势下，需要迅速纠正土地改革中的“左”倾错误。12月25日至28日，党中央在米脂县杨家沟召开会议，对土地改革的路线、政策、工作方法等进行了深入的讨论。在纠正错误的同时，进一步完善和明确了党在新阶段的土地政策：一是制定了划分阶级的标准。针对土地改革中出现的阶级划分标准混乱的现象，会议对关于划分阶级的标准作了规定，指出，人们对于生产资料的不同关系，进而由此产生的剥削被剥削关系，是划分阶级的唯一标准。二是提出要正确对待各阶级。针对平分土地中盲目扩大打击面的错误，党中央明确规定了一系列政策：提出了土地改革的两条基本原则：一是必须满足贫雇农的要求，二是必须坚决团结中农，不要损害中农的利益。同时进一步指出保护民族工商业；要区别对待地主富农；对新式富农和旧式富农要有所区别。以上原则既奠定了纠正“左”倾错误的理论基础，也是对以往土地政策的一种完善和发展。
　　1948年5月，党中央总结新老解放区土地改革的经验教训，下达了由毛泽东起草的《1948年的土地改革工作和整党工作指示》。同时，中央对新解放区的土地改革策略和步骤作了具体说明，进一步完善了土地改革的理论和政策。这些政策与党的十二月会议以来逐步完善的土地改革政策相结合，形成完整的土地改革总路线，即：“依靠贫农，团结中农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。”④毛泽东在1948年4月对土地改革总路线的概括，是对党领导农民土地斗争的一个科学总结。
　　①《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第142页。
　　②郭德宏主编：《中国共产党的历程》第1卷，河南人民出版社2001年版，第262页。
　　③《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第368页。
　　④《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1314页。
　　三、发展农业生产是经济建设的第一位
　　早在土地革命战争时期，毛泽东就指出：“在目前的条件之下，农业生产是我们经济建设工作的第一位，它不但需要解决最重要的粮食问题，而且需要解决衣服、砂糖、纸张等项日常用品的原料即棉、麻、蔗、竹等的供给问题。”①到延安时期，由于经济条件和生产力发展并没有发生根本的变化，因而此时的经济建设方针仍必须以农业生产为第一位。为此，中央提出了一系列以农业生产为主的政策和措施。
　　1．实行以农业生产为主的方针，保障经济发展的稳固基础。在抗战进入相持阶段后，中央十分重视农业生产的保障问题。毛泽东在1939年6月召开的延安高级干部会议上提出：吃饭是第一个问题，自力更生，克服困难。在大生产运动中，发展农业，解决吃饭问题，始终放在第一位。当时，由于农业人口占全国人口的97%以上，农业是农民生活的源泉，是抗日的经济支柱。因而把农业放在首位的方针无疑是正确的。
　　此后，在布置1943年的生产任务时，毛泽东进一步阐述了农业的重要性。他要求：“1943年的生产任务，一切部队、一切机关学校都要将重点逐渐转到农业、工业与运输上去；因为我们在目前条件下，大部分需要的东西是农产品；农产品又可以换取工业品。”②毛泽东从根据地的实际情况出发，深刻地阐述了农业是一切经济工作的基础，是战胜敌人封锁，实现自力更生的保障，是在自给基础上进一步营利的来源。
　　在《经济问题与财政问题》一文中，毛泽东进一步指出，应确定以农业为第一位，工业、手工业、运输业与畜牧业为第二位，商业则放在第三位的思想。同时，他还总结了边区农业发展的历史经验：第一是纠正了经济政策上“左”的错误，实行休养生息的政策；第二是党中央发出了发展农业生产的号召，打破了农民怕发展生产的心理；第三是开展了移民；第四是实行了奖励政策；第五是减少劳动力的浪费与调剂劳动力，动员妇女参加生产；第六是政府发放了农贷。以农业为主的经济建设方针的实施，使抗日根据地在极端困难的条件下生存下来，并且丰衣足食，不断发展壮大。
　　2．建立适于农业生产的互助合作的生产组织形式。延安时期，由于党和抗日根据地民主政府大力发展生产的政策深得民心，抗日根据地农业迅速恢复和发展。陕甘宁边区的耕地面积迅速扩大，使得劳动力明显不足。根据这一情况，中共中央西北局确定发展农业生产是边区第一位的工作，将组织劳动力作为发展农业生产的中心环节。此后，经过党和边区政府的提倡、组织和领导，互助合作组织迅速发展起来。1943年，陕甘宁边区有25%的劳力、半劳力参加了各种形式的互助组织。到1944年，半数以上的劳动力已经组织起来。
　　除了这种集体互助的农业生产合作社以外，当时陕甘宁边区还有三种形式的合作社：一种是包括生产合作、消费合作、运输合作、信用合作的综合合作社；另外两种是运输合作社和手工业合作社。
　　在建立适合生产力发展水平的劳动组织形式的同时，陕甘宁边区还创造了逐步发展过程中的许多中间环节，即先从建立消费、信用、供销一类的合作社，再到建立各种类型的农业劳动互助组织。更为重要的是，这些合作组织是在坚持自愿、互利和民主的原则基础上组建的，使互助合作运动发展得比较稳妥和扎实，因而极大地调动了群众的生产积极性，提高了劳动生产率，发展了生产。
　　3.制定一系列促进农业生产发展的政策和措施。为了促进农业生产，必须了解农业生产的必要条件，从政策上帮助农民解决必要条件方面的困难。当时，农业生产比较突出的问题有：劳动力问题、肥料问题、种子问题、水利问题等。为了解决这些问题，毛泽东在总结过去经验的基础上，提出：“八项政策是必须执行的：减租减息；增开荒地；推广植棉；不违农时；调剂劳动力；增加农贷；提高技术；实行累进税”。③
　　这些政策在各抗日根据地都是切实可行的，并且得到了认真的实施。如为了动员群众发展农业生产，1942年延安首创了按户计划的方法。在取得明显效果后，1943年在陕甘宁边区全面推广。在改良农作物耕作方法，推广增产技术方面，强调要从实际出发。同时，由于农作物的生长、收获，往往需要数月以至半年以上，因而农民的资金周转是个很大的问题。因此，中央特别重视农业贷款的实施问题，使农贷切实有利于发展农业生产。在《经济与财政问题》中，毛泽东列举了农贷实施中应注意的七项内容，对根据地农业生产的正常发展起了重要的作用。
　　关于农业生产是国民经济建设的第一位的思想，是党在发展经济的工作中长期以来占主导地位的思想。这个思想，是根据中国这个农业人口占绝大多数、经济比较落后、生产力不够发达的基本国情提出来的，因而以农业生产为第一位的方针和政策，以及制定这一方针政策的思想理论，已被实践证明是符合中国实际的。
　　①《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第131页。
　　②《毛泽东选集》，东北书店1948年5月版，第850-851页。
　　③《毛泽东选集》，东北书店1948年5月版，第769页。
　　四、延安时期工商业的发展
　　延安时期，陕甘宁边区政府不仅重视根据地农业经济建设，而且考虑到边区的工业建设和市场发展。毛泽东指出：“为着打败日本侵略者和建设新中国，必须发展工业。”①基于这样的认识，为了建立和发展中国的独立自主的工商业，中央先后针对工商业资金、资产的来源和发展制定并初步实施了一系列方针政策。
　　1．发展边区的公营工商业。延安时期，中央高度重视发展工商业，尤其是公营工商业。毛泽东多次指出，中国革命就是要将中国由落后的农业国变为先进的工业国，在中国建立独立完整的工业体系，实现工业化。与此同时，中共中央针对抗日根据地和解放区的工商业生产工作，提出了一些工商业经营管理的思想和政策方针。
　　第一，采取统一领导和分散经营的方针，发展公营工业。1938年，陕甘宁边区开始了公营工业的建设，陆续建立超印刷、造纸、皮革、玻璃、肥皂、兵工、化学和纺织等工厂。毛泽东从抗日根据地所处的是一个建立在个体经济基础上的、被敌人分割的、因而又是游击战争的农村环境，人力、物力都是分散的这一实际情况，提出工业生产必须实行统一领导，分散经营的方针。
　　统一领导是指党和政府的方针、路线、政策方面的指引和引导。1941年陕甘宁边区已有公营工厂97个。在工厂迅速增加的情况下，出现了流动资金不足，原材料供给和产品销售没有保障的现象，一部分工厂难以支持。1942年，毛泽东针对陕甘宁边区各部分公营工业之间缺乏计划性，生产过于分散的现象，指出：“1943年应由财经办事处建立统一的领导，首先要使所有公营工业，不论是属于哪一部门管理的，均须有一个统一的计划。在这个统一计划上，统一地筹划原料与粮草的供给，产量的定数，销路的衔接。”“总之，统一领导问题，为1943年改进公营工业的中心问题，必须彻底地努力地解决之。”②1942年，陕甘宁边区政府在统一领导的方针指导下，对公营工业进行了整顿、调整、合并，公营工厂数目由97个调整为62个，促进了1943年陕甘宁边区工业的稳定发展。
　　除了针对资源和市场约束的问题对公营工业进行统一的、集中的整顿以外，中央还强调要分散经营。毛泽东指出：“在分散作战的目前状况下，切不可将一切物质供给责任都由上面领导机关负起来，这样既束缚了下面广大人员的手足，而又不可能满足下面的要求”。“‘统一领导，分散经营’的原则，已被证明是我们解放区在目前条件下组织一切经济生活的正确的原则。”③
　　第二，采取对内实行自由贸易，对外管制贸易的方针，发展公营商业。根据地在商业政策上，实行对内贸易自由，对外实行管制贸易，使得陕甘宁边区的公营商业和合作商业，以及正当的私营商业发展比较快，其中公营商业亦有重大进步，成为各解放区公营商业的一面旗帜。
　　在皖南事变之前，边区公营商店起初只有边区银行开办的光华商店一家，1939年之后才出现其他公营商店。这些为数不多的公营商店基本属于供给性质，其经营性色彩较淡，较少从事对外贸易。皖南事变后，针对边区财政处在不能不从半自给急速地转到完全自给的状况，中共陕甘宁边区中央局发出了关于在边区开展经济建设的指示，强调要完全的自力更生，要依靠边区党政军民学全部在职人员，努力从事集体的有效的生产，发展公营企业，做民众的模范与指导，使公营企业成为新式的国家资本与民间的集体资本及私人资本的结合点，从而增强新民主主义的经济基础。为此，成立了中央直属财政经济处、后勤经济建设处、边区一级的财经处。政府、银行共支付、借出370万元，作为各部门增加的生产资金，并重新选择业务，决定以工商业为主要经营方向，农业则放到辅助地位。公营经济进入一个蓬勃发展的新阶段。不管是由政府、机关经营的公营商业，还是各单位办的小规模的公营商店都乘势获得了很大的发展。
　　2．保护和发展有利于国计民生的资本主义工商业。早在土地革命战争时期，党就十分注意对中小工商业的保护政策。因为从新民主主义革命的性质上看，私营工商业者都是团结的对象，因而应当予以保护和鼓励。但由于“左”倾错误政策在根据地实际工作的贯彻，使私营工业多次遭到沉重打击。到达延安以后，党针对革命发展的需要，也针对此前在对待资本主义工商业曾出现的“左”的问题，开始调整对资本主义工商业的政策。
　　抗战爆发前，党中央调整了经济政策，实行鼓励私人工商业发展的方针。到延安后不久，中央根据革命形势发展的需要，对有关私人工商业的经济政策进行了调整：一是1935年11月25日临时中央政府西北办事处颁发布告，鼓励私人投资，实行投资开放政策，允许苏区内外正当的大小资本家来投资各种工业，白区的大小商人也可以自由到苏区来营业，同时取消一切捐税。二是在现金管理和银行贷款方面给予私人工商业以支持，西北办事处规定：有要外出办贷的，可拿苏票或现金到银行兑换国民政府发行的纸币，如缺乏资金，银行可给予低息贷款。三是在政治上承认工商业资本家享有公民权，改变原来全国工农兵代表大会《宪法大纲》中关于资本家不享受公民权的规定。这些新的政策的实行，改变了过去“左”倾路线限制、打击私人工商业的政策。
　　抗日战争时期，实行保护民族工商业，发展资本主义经济的政策。1938年5月，毛泽东在论述抗日游击战争的战略问题时，就经济政策提出了“合理负担和保护商业”的原则。④毛泽东在这段时期内，在很多不同的场合，曾经反复阐述我们对资本主义经济要采取调节的政策，要大胆地让资本主义发展而不是压制资本主义。1939年5月4日，在延安青年群众纪念五四运动20周年大会上，毛泽东作了题为《青年运动的方向》的讲演，提出：“我们现在干的是资产阶级性的民主主义的革命，我们所做的一切，不超过资产阶级民主革命的范围”。同时，他还指出：“现在还不应该破坏一般资产阶级的私有财产制，要破坏的是帝国主义和封建主义，这就叫做资产阶级性的民主主义的革命。⑤
　　在毛泽东和党鼓励私人投资，发展资本主义经济思想的正确引导下，抗战时期，根据地对内实行贸易自由的商业政策，使私营商业得到了进一步的保护和发展。在解放战争时期的土地改革中，对一些地方侵犯工商业者的利益的情况，毛泽东在1948年1月指出：“必须避免对中小工商业者采取任何冒险政策。各解放区过去保护并奖励一切于国民经济有益的私人工商业发展的政策是正确的，今后仍应继续。”⑥任弼时在《土地改革中的几个问题》中进一步指出，破坏工商业“是一种自杀政策”。⑦
　　党对富农政策的改变是在抗日战争开始前后。1936年8月16日，毛泽东在给党外民主人士的信中，阐述了党对富农的经济政策，指出：我们已经规定不没收富农的土地财产，当富农起来抗日时，我们不拒绝与他们联合。一切商人和大小资本家的财产工厂，均不没收，并保护他们的营业，鼓励他们的发展，以增加苏区抗日的物资。抗战开始后，党始终致力于贯彻这个政策。
　　1942年2月4日，中共中央下达了关于抗日根据地土地政策的指示，指出：1月28日中央政治局所通过的关于抗日根据地土地政策的决定及其三个附件，是综合五年来各地经验而得的结论。它的基本精神是先要能够把广大农民群众发动起来，如果群众不能起来，则一切无从说起。在群众真正发动起来后,又要让地主能够生存下去。所以在经济上只是削弱(但一定要削弱)封建势力，而不是消灭封建势力，对富农则是削弱其封建部分而奖励其资本主义部分。在经济上，目前党的政策是，奖励资本主义生产与联合资产阶级，奖励富农生产与联合富农，以奖励资本主义生产为主，但同时保存地主的若干权利，可以说是一个七分资本、三分封建的政策。这个政策既使经济获得了发展，又有利于统一战线的壮大。
　　由于党中央对发展资本主义经济实行了正确的政策，在抗日战争和解放战争时期，各根据地的民族工商业，都得到了显著的发展，为党领导的新民主主义革命的胜利奠定了经济基础。
　　3．吸收和利用外国资本发展中国工业。吸收和利用外国资金，也是党在延安时期发展工商业的政策之一。1945年4月，毛泽东在中共七大上提出：“为着发展工业，需要大批资本。从什么地方来呢？不外两方面：主要地依靠中国人民自己积累资本，同时借助于外援。在服从中国法令，有益于中国经济的条件之下，外国投资是我们所欢迎的。”⑧这一政策在抗日战争时期已被确定下来。
　　1936年7月16日至23日，美国记者埃德加·斯诺在采访毛泽东时，曾问及是否承认现有的外国投资和在什么情况下外国商人能够在中国经营等问题时，毛泽东明确回答：苏维埃政府欢迎外国资本的投资。根据这个思想，1941年5月1日，《陕甘宁边区施政纲领》中规定：“在尊重中国主权和遵守政府法令的原则下，允许任何外国人到边区游历、参加抗日工作或在边区进行实业等。”
　　抗战胜利以后，中国曾出现过一个短暂的相对和平时期。党根据当时的国际国内环境，再次重申直接利用外资的思想，1945年9月，中共中央在《关于解放区外交方针的指示》中明确指出：“在两利的原则下，我们政府及商业机关应和外国商人以至外国政府直接订立一些经济契约，吸收外资来开发山东的富源，建立工厂，发展交通，进行海外贸易与提高农业和手工业。”“在订立这种契约时，只要避免不致因此而受垄断控制，及受外国政治上的攻击”，“即应放手订立，允许外国人来经商、开矿及建立工厂或与中国人合作经营工矿。”⑨
　　解放战争时期，对于已经在华投资建立的并主要集中于沿海海域城市的外资企业，党仍采取了保护和利用的态度。1948年2月，中共中央在《关于对待在华外国人的政策的指示》中规定：“凡外人在华投资设立并主持的私营工厂、矿山或其他企业，一律不得没收或破坏，并允许其在服从民主政府法令和一定的劳动条件下继续营业。”⑩
　　①《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1080页。
　　②《毛泽东选集》，东北书店1948年5月版，第870-871页。
　　③《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1105页。
　　④⑤《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第425、562-563页。
　　⑥《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1269页。
　　⑦《任弼时选集》，人民出版社1987年版，第428页。
　　⑧1945年5月2日延安《解放日报》。
　　⑨⑩转引自顾龙生：《中国共产党经济思想发展史》，山西经济出版社1996年版，第311页。
　　五、抗日根据地的财政经济政策
　　根据地的财政工作是支持革命战争、保证革命政权生存和发展的重要经济环节。党高度重视财政问题，提出了一系列正确的财政思想和措施，使各根据地在日伪、国民党的封锁下得以生存和发展。
　　1．没收汉奸卖国贼财产，增加财政收入。抗战初期，为适应抗日民族统一战线的需要，党在财政收入来源上，把过去没收反革命分子财产的政策改为没收汉奸卖国贼财产的政策，对于地主和富农，则由过去的没收政策改变为募捐政策，不使之丧失生计。
　　1937年7月23日，毛泽东在《反对日本进攻的方针、办法和前途》一文中指出：“财政政策放在有钱出钱和没收日本帝国主义者和汉奸的财产的原则上，经济政策放在抵制日货和提倡国货的原则上，一切为了抗日。”①1937年8月在《抗日救国十大纲领》中，再次把这一政策明确为战时的财政经济政策并把财政政策以有钱出钱和没收汉奸财产作抗日经费为原则。
　　1937年11月27日，毛泽东、彭德怀在致朱德、任弼时《关于在我占区加强部队和民众动员工作问题的指示》中指出：“在群众中开展反汉奸的斗争，没收汉奸财物分给群众。”因此，没收汉奸财产，不光是解决抗日部队的经费问题，而且作为人民群众抗日的胜利果实，让抗日群众得到经济上的利益。
　　抗战初期，由于上述财政制度的执行，再加上国内外爱国人士的捐款以及国民党政府所发的一部分经费，边区的财政收支尚能平衡。
　　2．开展生产运动，解决财政经济困难。1940年以后，由于国民党掀起反共高潮，不仅停发了八路军、新四军的抗日经费，而且对边区实行了经济封锁。同时，日伪军也将主要兵力集中对付抗日根据地。根据地财政进入困难时期。
　　怎样解决财政经济问题，一条是发展生产，即所谓开源，一条是节省支出，即所谓节流。在开源与节流上，第一位的还是发展经济，开展生产运动。只有生产提高了，财政和经济才有可靠的来源，坚持抗日的才有可靠的物质基础。早在1938年党的六届六中全会上，毛泽东就提出：组织广大人民的生产积极性，使之为着战争供给而效力。1939年1月15至2月4日召开的陕甘宁边区参议会第一届第一次会议上，李富春作了题为《加紧生产，坚持抗战》的报告，号召边区党委、政府、群众团体组织群众起来搞好生产，并对开展生产运动作了具体部署。1939年6月10日，毛泽东在延安高级干部会议上的报告及结论提纲《反投降提纲》中也提出，当前的任务之一就是开展生产运动，吃饭是第一问题，自力更生，克服困难。1940年2月，中央军委为动员军队参加生产运动，以渡过经济财政的难关，发出《关于开展生产运动的指示》。此后，军民大生产运动持续开展，从而有效地保障了部队供给，解决了与民争食的问题。
　　在大生产运动的基础上，抗日根据地财政经济工作也在极端困难条件下有了发展。以陕甘宁边区为例，据1937-1940年陕甘宁边区财政经济工作总结，农业4年累计开荒236万亩以上，修水地4年共达17589亩，在畜牧业和植树造林方面也取得很大的成绩。同时还建立了一些纺织合作社等小型工厂，改变了边区没有现代工业的历史。
　　毛泽东在总结大生产运动经验的基础上，写了《经济问题与财政问题》一文，明确提出了发展经济，保障供给，是我们的经济工作与财政工作的总方针。这一总的方针，也为随之而来的解放战争的财政问题的解决提供了良好的制度保障。
　　在节流问题上，除发扬艰苦奋斗的传统作风外，还需要有制度方面的保证。1939年6月5日，中央书记处发出《中央关于严格建立财政经济制度的决定》，其主要内容为：一是严格统一收支；二是严格建立预决算制度；三是建立会计审计制；四是为着调剂财政困难必须厉行节约。
　　在上述财经政策的保证下，从1939年到1942年，军队、机关和学校靠自己动手获得的收入，解决了财政上入不敷出的困难，终于度过了最困难的时期。
　　3.制定合理的税收制度，增加财政收入。税收是与财政收入紧密联系的。延安时期，在开展大生产运动，自力更生解决财政困难的基础上，中央适时对税收制度进行调整，以解决抗战时期的财政困难问题。
　　首先，取消国民党的苛捐杂税，以利民生。早在1935年11月，即红军到达陕北后不久在《抗日救国宣言》中就提出废除苛捐杂税，发展工商业。抗战爆发后，陕甘宁边区虽然作为国民政府下的一个特区政府，但没有执行国民党政府的赋税制度。在其他敌后抗日根据地，从民主政权建立之日起也都废除了国民党政府的苛捐杂税。
　　其次，实行合理负担的税收政策。党在抗日战争初期的财政经济政策思想，是合理负担和有钱出钱。1937年2月25日，毛泽东在为中央宣传部写的宣传鼓动提纲中指出，战时的“财政政策以有钱出钱和没收汉奸财产作抗日经费为原则”。后来毛泽东又提出了政府的财政应该放在合理负担即有钱出钱的原则上。
　　再次，用统一累进税代替合理负担。抗战进入相持阶段后，合理负担的税收原则，虽有一定的适时性，但是也有不合理的地方。主要不合理处在于，一般的地主富农负担过重，影响到统一战线政策的执行。因此，中共中央和各抗日根据地逐步地以统一累进税政策代替了合理负担的政策。统一累进税是一种融合财产税、所得税和营业税统一累进征收的直接税。1940年9月，中共中央又发出指示，指出：累进税是我向区内一切人民征收的税制，对极贫苦的工农应免征，中农贫农须适当负担，富有者就再多负担一些。此后，陕甘宁边区和其他抗日根据地也都采用了统一累税制，并一直采用到解放战争时期解放区土地改革完成前。
　　4．实行精兵简政，减轻财政压力。1940年，抗日根据地进入财政困难时期，为克服困难，渡过财政经济难关，党采取的一个重大举措：实行精兵简政。
　　1941年11月18日，在陕甘宁边区第二届参议会上，李鼎铭等11人向大会提交了《政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出的经济紊乱之现象案》，正式提出了精兵简政的问题，并制订了详细的实施办法。如在财政经济力量范围内和在不妨碍抗战条件下，对于军事应实行精兵之义，加强战斗力，以兵皆能战、战必能胜为原则，避免老弱残废、滥竽充数等现象；对于政府应实行简政主义，充实政府机构，以人少事精、胜任职责为原则，避免机关庞大，冗员充塞，浪费人力、财力等现象；提倡节约、廉洁作风，避免不应有的浪费现象等。中共中央采纳了这一提案。1942年9月7日，延安《解放日报》发表题为《一个极其重要的政策》的社论，阐述精兵简政政策的意义。这篇由毛泽东起草的社论，精辟地阐述了精兵简政同当前形势和党的各项政策的关系，指出：这两年将是极端困难的两年，各抗日根据地的全体同志必须认识，今后的物质困难必然更甚于目前，我们必须克服这个困难。我们的重要的办法之一就是精兵简政。
　　陕甘宁边区先后进行了三次简政：第一次，自1942年1月至5月；第二次，自1942年5月至8月；第三次，自1942年9月至1943年3月。其中，第一次简政减少各级政府工作人员1598人，减少了24%；第二次简政主要以调整边区各行政机构为主，有50%左右的边区政府工作人员分配到县级、区级以及其他机关工作；第三次简政使直属机关从35个减至22个，工作人员由469人减至279人，减少了40%以上。三次精兵简政，一方面进一步克服了官僚主义，改变了领导作风，使上下级关系和政府与群众的关系得到改善；另一方面由于节省人力物力，减少了经费开支和人民负担，促进了生产和经济建设的发展。这对于战胜根据地严重财政困难与物质匮乏现象，起了极其重要的作用。
　　延安时期中国共产党虽然是局部执政，但她领导的经济建设却涉及了丰富的内容，基本包含了一个完整的经济体系所应该具备的最基本的内容。在理论上，以毛泽东为首的党中央根据时代的特点，在认识中国社会特点的基础上，创造性地制定了关于经济建设的一系列制度和政策，并最终把它升华为新民主主义经济理论；在实践上，以毛泽东为首的党中央在以理论指导实践的同时，又能以实践检验为标准，实事求是，对经济理论不断进行完善，使经济建设不管是在理论上，还是在实践上，都取得了辉煌的成就。
　　(解放军西安政治学院 李小燕)
　　①《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第348页。