党在延安时期局部执政中，陕甘宁边区不仅是全国抗战和民主政治的模范区，而且是全国人权保障的模范区。抗日战争是中华民族的伟业，要赢得这场战争，必须最大限度地巩固抗日民族统一战线。只有保障一切抗日的人民的人权，才能团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，共同完成抗日战争的艰巨任务。中国共产党根据当时的国情和斗争实际，坚持马克思主义人权理论，在边区切实维护和保障人民之权利，使人民抗日的自由和民主的权利得到彻底的体现。
　　一、延安时期人权保障制度的形成过程
　　毛泽东在抗日战争期间指出：“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。一面少了两件，另一面却多了两件。多了两件什么东西呢?一件是帝国主义的压迫，一件是封建主义的压迫。由于多了这两件东西，所以中国就变成了殖民地半殖民地半封建的国家。现在我们全国人民所要的东西，主要的是独立和民主，因此，我们要破坏帝国主义，要破坏封建主义。”①党的人权保障就是围绕这一思想进行的。
　　在抗击日本帝国主义侵略的民族革命战争中，中国共产党一方面领导八路军、新四军为捍卫中华民族的最大人权——民族生存权和自决权，在战场上与日本侵略者浴血奋战；另一方面又在自己领导的各抗日根据地不断完善民主政治制度，建立人权保障制度。
　　1．《抗日救国十大纲领》初步阐明了党的人权主张。1937年8月，中共在洛川会议上制定的《抗日救国十大纲领》，初步阐明了党的人权主张。纲领在实行全国军事的总动员、全国人民的总动员、驱逐日本帝国主义出中国的总目标之下，主张“全国人民除汉奸外，皆有抗日救国的言论、出版、集会、结社及武装抗敌之自由”；“废除一切束缚人民爱国运动的旧法令，颁布革命的新法令”；“释放一切爱国的革命的政治犯，开放党禁”；改革政治机构，“召集真正人民代表的国民大会，通过真正的民主宪法，决定抗日救国方针，选举国防政府”；“国防政府采取民主集中制”，“实行地方自治”；“整顿与扩大国防生产，发展农村经济，保证战时农产物自给”；“改良工人、农民、职员、教员及抗日军人的待遇”，废除苛捐杂税，减租减息，救济失业，赈济灾荒；改变旧的教育制度与课程，实施普及和义务的免费的教育方案，提高人民民族觉悟的程度等。
　　2．《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》使人民基本权利法律化。1939年4月，陕甘宁边区制定并公布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，这个施政纲领是《抗日救国十大纲领》的法律化，它以类似于根本大法的形式，将抗日根据地广大人民的各项民主权利规定了下来。这个纲领包括三部分内容。
　　关于民族主义。纲领规定，“团结全边区人民与党派，动员一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、收复一切失地而战”。为了达到这一目的，要“高度的发扬边区人民的民族自尊心与自信心，反对一切悲观失望、妥协投降的倾向”；实现各民族“在政治上、经济上与汉族的平等权利”，尊重各民族之信仰、宗教、文化、风俗、习惯，“依据民族平等的原则，联合蒙、回民族共同抗日”；“在不损害边区主权的原则下，保护一切同情中国抗战国家的人民、工商业者、教民，在边区生产、经营与文化事业方面的活动”。
　　关于民权主义。纲领规定，抗日民主政府要“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力”；“保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信之自由”；“实行男女平等，提高妇女在政治上、经济上、社会上的地位，实行自愿的婚姻制度，禁止买卖婚姻与童养媳”；“建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”；“实行普及免费的儿童教育，发展民众教育，消灭文盲，提高边区成年人民之民族意识与政治文化水平”等。
　　关于民生主义。纲领规定，“确定私人财产所有权，保护边区人民由土地改革所得之利益”；“确定八小时工作制度，改善劳动待遇，保护工人利益”；“实行统一累进税，废除苛捐杂税”；“保护商人自由营业，发展边区商业”；“废止高利贷，政府举办低利借贷，奖励合作社之发展”；“保育儿童，禁止对于儿童的虐待”；“抚恤老弱孤寡，救济难民灾民，不使流连(离)失所”；开垦荒地，兴修水利，改良耕种，优待抗日军人与工作人员之家属等。②
　　《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》实际上把边区人民应该享有的民族平等、政治自由、财产权、生存权等基本权利以法律的形式确定了下来，是党在延安时期局部执政中人权保障制度形成的一个重要阶段。这个纲领也是抗战初期各边区最具代表性的施政纲领，为其他抗日根据地制定自己的施政纲领提供了一个范本。在《陕甘宁边区施政纲领》颁布前后，各抗日根据地也制定了《苏皖区为坚持江南抗战之政治纲领》、《晋察冀边区目前施政纲领》、《山东省战时施政纲领》、《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》、《苏中区施政纲要》等。这些内容大致相同的施政纲领正确地调节了各抗日阶级之间的利益关系，保障了一切抗日人民最广泛的民主权利，进一步巩固和发展了抗日民族统一战线，巩固了抗日民主政权，为中国人民最终取得抗日战争的胜利打下了坚实的基础。
　　3．实施“三三制”原则是人权保障的根本途径。“三三制”原则的实施，是边区人权保障制度发展的又一个重要阶段。“三三制”是边区各级政府普遍实行的政权形式，它有效地保障了各抗日阶层人民的基本权利。抗战之初，边区政府基本上沿用苏维埃政权的组织原则和组织方法，在党的绝对领导之下，以工农联盟为基础，实行民主集中制和议行合一的工农兵代表大会。但是，这种政权形式在抗日战争的环境中显得不太适宜。为了适应、巩固和发展人民广泛动员起来的抗日局面，团结最大多数的人民一起参加边区各项建设，把敌后抗日民主政权的建设统一化、制度化和规范化，1940年3月6日，毛泽东为中共中央起草的题为《抗日根据地的政权问题》的党内指示，正式提出了“三三制”民主政权建设的原则，指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。对于这种政权性质的明确了解和认真执行，将大有助于全国民主化的推动。过左和过右，均将给予全国人民以极坏的影响。”③毛泽东还对这种政权的组织形式作了规定：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”④建立“三三制”民主政权的根本途径和基本保障，是实行真正、普遍的民主选举。1940年12月25日，毛泽东在《论政策》的党内指示中，再次强调指出：“一切不反对抗日的地主资本家和工人农民有同等的人权、财权、选举权和言论、集会、结社、思想、信仰的自由权”⑤。任何党派，只要不投降不反共的，赞成抗日与民主的，即应使其在抗日政权之下，有存在与活动之权，而在选举运动时，有自由选举之权。根据毛泽东的指示精神，陕甘宁边区制定的选举法规定：凡在边区境内之人民，不分性别、职业、民族、党派、信仰、文化程度、居住年限，年满18岁者，经选举委员会登记后，均有选举权和被选举权。
　　“三三制”民主政权建设原则的实施，体现了抗日与民主两大精神，它的建立和健全，使得这种政权形式成了抗日根据地民主政治的核心。围绕着“三三制”民主政权的建立和健全，抗日根据地内各种社会力量的代表人物都有了说话、办事的权利，各个阶级、阶层人民的愿望和意志可以通过各种途径表达出来，从而显著地提高了广大人民群众的民主意识和对充分使用自己享有的各项基本人权的认识，保障了一切抗日人民享有充分的人权、财权、选举权和思想、言论、出版、集会、结社、信仰自由权的民权政策的实施。
　　4．《陕甘宁边区保障人权财权条例》的颁布标志着边区人权保障制度的确立。随着敌后抗日根据地的开辟，一方面，陕甘宁边区逐渐进入了相对和平的环境，革命政权日趋巩固；另一方面，在抗战相持阶段，抗战危机日趋严重，边区物质供给濒于崩溃，阶级关系也日趋紧张。在这种环境和形势下，致使某些干部“左”的思想抬头，违法乱纪行为时有发生，打骂威吓群众，任意拘捕捆绑，侵犯人民的权利和财产。特别是一部分干部和群众，习惯于用工农民主专政的观点和法律常识，看待抗日民族统一战线条件下的地主、富农和资本家问题，漠视抗日战争条件下地主、富农和资本家的法律地位，侵犯他们权利的现象屡有发生。从而造成社会秩序的纷乱现象，既侵犯了人民的权益，又破坏了干群关系，损害了边区政府的形象，在边区造成了恶劣的影响。毛泽东曾批评这种现象说：边区的革命秩序还做得不够好，这说明部分干部人权观念淡漠。
　　边区政府和高等法院对此分析，认为发生违法乱纪行为的原因，是由于一些干部对党的政策的转变缺乏认识；边区还缺乏各种明文法令和各种正规制度，一些干部没有养成遵守革命法律与革命秩序的习惯；加之过去游击主义残余的存在，在旧社会恶性遗传和边区周围环境的影响下，就使一些干部做出侵犯人民权利的违法乱纪行为来。因此，必须明确规定人民的权利，使广大干部清楚了解和真正尊重人民的权利。1941年5月10日，边区高等法院在对各县司法工作的指示信中，重申了边区政府规定的人民享有的基本权利：人民有自己管理自己的政权的权利；有选举权和被选举权；有请愿、诉愿及诉讼的权利；有言论、出版、集会、结社、居住、信仰自由的权利；有享受教育的权利；有保证生活的权利；有私有土地财产的权利。同时，从司法公安部门入手，整顿法纪，建立革命秩序和保障人民权利。上述指示信中，严格划定了行政、司法和军队的职责权限，规定拘捕审判权依法统一由司法公安机关行使，私人无私搜、逮捕任何罪犯之权。乡长、区长在特殊的情形下，可下令逮捕一切刑事犯，但必须于逮捕后24小时以内，将犯人连同有关的证据材料解送司法机关，不得自行判决处罚。这些规定，在消除乱捕乱判，确立革命秩序，保障人民权利方面，起了重大作用。
　　在抗战形势出现逆转、边区经济十分困难的关键时刻，制定一个法律，规定各个革命阶级人民的权利，调动工人农民抗日和生产的积极性，同时调动地主资本家抗日的积极性，便成了挽救时局危机、克服物质困难，坚持长期抗战的突出问题之一。经过陕甘宁边区第二届参议会讨论，参议员认为，施政纲领提出的保障人权的口号，是异族侵略、国共合作之下，各个革命阶级最容易接受的形式。据此，参议会于1941年11月17日通过了《陕甘宁边区保障人权财权条例》，并于次年2月公布执行。在此前后，各抗日根据地都陆续制定了保障人权的专门法规：如《山东省人权保障条例》、《津浦路东各县人权保障条例》、《冀鲁豫边区保障人民权利暂行条例》、《晋西北保障人权条例》、《渤海区人权保障条例执行细则》等等。这些条例，是中国共产党对农村革命根据地保障人权实践的科学总结，是中国历史上第一批保障人权的政策法规中最典型与专门的法律文件。从此揭开了革命根据地用法律保障人权的新纪元，也标志着党在延安时期局部执政中人权保障制度的正式确立。
　　这些法律的颁布与实施，说明党对人权的认识达到了新的理论高度和实现了质的变化。“从来的革命运动都是人民争取民主的伟大运动，革命与反革命的分野，只在于要不要民众，给不给民众以民主自由。对于斗争的中国，民主始终是团结与进步的基础。因为离开了民主就不能团结全国人民起来战胜日本帝国主义，没有民主也就没有新民主主义在中国的胜利。而民主与不民主的尺度，主要地要看人民的人权、政权、财权及其他自由权利是不是得到切实的保障，不做到这点，根本就谈不到民主。”⑥这就是制定人权立法的理论基础。人权立法的制定和施行，与施政纲领的施行、与“三三制”民主政权建设一起，不仅开拓了民主政治的新局面，把新民主主义法制建设推进到了一个崭新的阶段，加强了各个革命阶级的团结，而且对于提高干部的法制和人权观念、严于执法的精神，对于提高群众的公民意识和捍卫自身权利的自觉性，具有重大的历史意义。
　　①《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第731页。
　　②陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1集，档案出版社1986年版，第209-211页。
　　③④⑤《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第741、742、768页。
　　⑥《切实保障人民权利》，1941年5月26日延安《解放日报》。
　　二、人权法律概念的确立及人权保障的原则
　　《陕甘宁边区保障人权财权条例》共22条，它不仅在法律名称上直接使用了人权概念，而且明确规定了人权的内容、人权保障的原则和措施。
　　首先，条例规定了人权的法律概念。其中指出的人权是“人民之人权”。第一条指出：“本条例以保障边区人民之人权财权不受非法之侵害为目的。”边区政府与资产阶级政府不同，从不玩弄人民的概念，以掩盖本阶级之私利，而是根据不同革命任务的需要和各个阶级对革命的政治态度，赋予人民这个概念以不同的含义。因此，在边区历史发展的不同时期，人民这个概念，也就有着不同的内容。在抗日战争时期，凡是拥护、参加抗日的一切阶级、阶层或集团，都属于人民的范畴。具体来讲，不仅工人、农民属于人民，而且抗日的地主、资本家也在人民之列。只有取得人民资格者，才享有人权。而民族的败类汉奸、助纣为虐的反动派，属于敌人范畴，边区政府剥夺其人权。
　　其次，条例对人权的内容作了具体的规定。其中第二条规定：“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想信仰之自由，并享有平等之民主权利。”从这个规定我们可以看到，边区的人权包括两个方面的内容：一是一切抗日人民享有政治之自由权利，如言论、出版、集会、结社、居住、迁徙、思想信仰等自由；二是一切抗日人民享有平等之民主权利，如法律面前人人平等、选举权平等、男女平等、民族平等。
　　生存权和财产权是人权的重要内容。生存权是最基本的人权，是享受其他人权的前提。土地、财产是人民赖以生存的基本条件，条例第三、四、五、六条中明确规定：“保证一切取得土地的农民之私有土地权”，“实行减租减息交租交息”，“保障边区一切抗日人民的私有财产权”，对于人民之财产、住宅，“任何机关部队团体不得非法征收、查封、侵入或搜捕”。这些规定，充分体现了对人民生存权的重视和保护。
　　在人权之中，人身自由权占有主导地位。人身失去自由，所谓人权，就是一句空话。边区政府十分重视人身自由的保护，对于妨害生命与人身安全，妨害个人自由、个人名誉与个人信用，妨害通讯秘密与选举自由以及诬告伪证等罪行，都依法惩处，以保障人权。在条例的条文中也充分体现了保护个人人身自由权的原则。人权表现在犯人身上，就是尊重和保护他们的人格。什么叫犯人?就是普通的人犯了法。犯人与普通的人不同，他们被剥夺了政治自由权与平等民主权，但又和普通人一样，具有人格权。条例规定对人犯“不准施以侮辱、殴打及刑讯逼供，强迫自首”，反对把人拖到卑鄙无耻的道路上去，体现了革命人道主义精神和尊重人类崇高的感情与向上发展的愿望。
　　再次，条例规定了人权的保障原则措施。主要有：第一，司法公安机关统一行使逮捕审问处罚权。“除司法及公安机关依法执行其职责外，任何机关、部队、团体，不得对任何人加以逮捕审问处罚”。非司法或公安职权之机关、军队、团体或个人，虽有拘获现行犯之权，但“须于二十四小时内连同证据送交有检察职权或公安机关依法办理”，没有审问和处罚权。“区乡政府对该管区居民争讼事件，得由双方当事人同意为之调解，如不服调解时，当事人得自由向司法机关告诉，不得拦阻或越权加以任何之处分”，“对违警以外任何案件，仅可进行侦查及调解，绝无审问拘留与处决权”。“除戒严时期外，非现役军人犯罪不受军法审判，如军人与人民发生争讼时，刑事案件在侦查完结后，军人交军事法庭，非军人送司法机关依法裁判，民事诉讼则由司法机关办理。”
　　第二，司法机关或公安机关逮捕人犯应有充分证据，依法定手续执行。一是逮捕人犯要有拘票，司法机关由院长、司法处长、审判员签署，保安机关须经同级行政首长批准。二是逮捕反革命分子，如系公务人员还必须由各该上级主管负责人签字，始能生效。军队公务人员中的反革命分子必须由越级以上之长官及政委签字批准。
　　第三，司法机关审判，采用证据主义，按照法定程序进行。人民诉讼，司法机关不得收受任何费用。受理民事案件，非抗传或不执行判决及有特别情况，不得扣押。刑事案件，于接受犯人后24小时内应开始侦讯。审理民刑案件，从传到之日起，不得愈30日必为判决之宣告，有特殊情形，不能即时审判者，不在此例。“不服审判机关判决之案件，得依法按级上诉”。“各级审判机关判决死刑案件，已逾上诉期限，而不上诉者，须呈报边区政府审判批准方得执行。但有战争或紧急情形，不在此限。”
　　第四，实行宽大为怀政策，保护因反对边区逃亡在外者的人权。凡是在苏维埃时期因反对土地革命逃亡在外者、或在边区成立后因反对边区各项政策而逃亡者，自愿返回边区家乡，遵守政府法令，过去的错误和罪过，“一律不咎既往，并受法律之保护。”①
　　为了普及人权知识，边区政府组织编写了《人权条例通俗读本》，用通俗易懂的文字，对条例详加解释，并下发到县、区、乡政府与群众团体作为教育材料。通令各级政府把它用大字写在交通要道的墙上，以便群众和来往行人观看与学习。边区政府规定各师范及中小学把人权条例作为学生的必修课，并督促学生在课余时间，向其家长父兄及邻舍解释人权内容和保障措施。对各机关的杂务人员指派专人讲授，并发动他们讨论，使人权教育不留死角。各群众团体还须逐级传达与讨论人权条例，使之真正为群众所了解和掌握。与此同时，边区高等法院选择典型案例，举行公开审理，用生动的事实教育广大群众。边区行政立法规定，凡是正确了解、广泛宣传，并具体实践边区人权保障条例成绩优异者，可受到提升、记功、奖章的奖励以及书面、物质和口头奖励。反之，要受到查办、撤职、记过、警告、申斥和向法院提出起诉惩罚。这一规定在当时保障人权中起了很好作用，深得广大群众的赞赏和拥护。
　　①以上引文均见陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第5集，档案出版社1988年版，第310页。
　　三、延安时期保障人权的成功实践
　　中国共产党和陕甘宁边区政府从不空谈保障人权，而是言行一致、忠实于它对人民的承诺。延安时期人权保障工作取得了显著的成效。
　　1．争取边区人民的首要人权——生存权。生存权是指人的生命安全的权利和生活条件获得基本保障的权利。生存权是首要人权。人们只有获得了生存权，才具有现实条件有效地行使其他人权。生存权的实现是其他人权实现的基本前提。抗战时期，陕甘宁边区是抗战的指导中心和战略总后方，其突出地位遭到日本帝国主义和国内一切反动分子的仇视。日军进占太原后，立即对陕晋的千里河防发动进攻，妄图在短期内入陕并进而占领整个边区；国民党顽固派也视边区为心头祸患，始终对它实行严密的封锁，企图取消或一举消灭边区；为日军和国民党顽固派所收买的土匪、汉奸、特务也在边区内部从事破坏活动。这三种反动势力内外勾结，严重地威胁着边区的生存和发展。加之边区自然条件恶劣，灾害频繁，有时连吃饭、穿衣都发生困难。所以，争取生存权便历史地成为边区人民的首要人权，没有生存权，其他一切人权均无从谈起。
　　为此，边区政府主要从两个方面维护边区人民的生存权利。
　　第一，以革命战争武装保卫边区，使人民的生命安全不受侵犯。这些革命战争，包括发动军民武装保卫河防，打退日军的多次入侵，御日军于边区大门之外；本着既团结又斗争的原则，对国民党顽固派对边区的侵犯实行“有理、有利、有节”的抵抗，粉碎国民党顽固派的军事进攻，给边区创造安宁的社会环境；开展剿匪除奸运动，剔除危害人民生命财产安全的内部隐患。通过以上革命战争，边区不仅没有被消灭，反而日益巩固和强大。
　　第二，发展边区经济，使人民享有基本的生活保障。革命的发生、发展和最终取得胜利，固然是多种因素决定的，但经济是根本保证。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》一文中指出：“我们首先应该确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能‘创造历史’，必须能够生活，但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”①人必须首先解决好吃、喝、住、穿等基本生存的问题，然后才能从事政治、科学、艺术哲学、宗教等活动，实现其他权利。没有经济保证的权利是不完备的，甚至有可能得而复失。
　　党和陕甘宁边区政府一直把经济建设放在整个革命工作的重要地位。抗日战争时期，根据经济困难的实际，边区实行了新的战时财政经济政策。为此，毛泽东认为，新的财政经济政策，以保障抗日武装部队一切必要供给，满足人民必需品的要求，并和敌人的经济封锁和经济破坏作斗争为目的。因此，必须保障工人最低限度的物质待遇，改良工厂管理，以提高劳动生产率；发展农业和手工业生产，组织春耕秋收运动；在战区注意保护农具、牲畜及手工作坊，保证被隔断区域的经济自给；在保护私人工商业的自由营业的同时，注意发展合作事业；在有钱出钱的原则下，改订各种旧税为统一的累进税，取消苛杂和摊派制度，以舒民力而利税收；征募救国公债、救国公粮，并动员人民自动捐助经费及粮食，供给作战部队；允许被隔断区域设立地方银行，发行地方纸币；厉行廉洁运动，改订薪饷办法等。②同时，毛泽东还提出“改良民众生活，激发民众的抗战热忱与生产热忱的办法：第一，优待抗日军人家属与残废的抗日军人；第二，救济战区灾民难民及失业工人；第三，在战区及敌后开始适当的减租减息；第四，调剂粮食及重要的日常必需品；第五，适当地增加工资，改善工人职员的待遇；第六，承认工人农民对雇主、地主的团体契约权；第七，禁止雇主、地主、师父、工头等对工人学徒的虐待打骂。”③毛泽东提出的战时财经政策和改良民众生活的措施，奠定了敌后抗日根据地的财政经济政策的基础。
　　在抗日战争进入相持阶段以后，各抗日根据地不仅遇到了日本侵略军的巨大军事压力，而且也受到了沉重的经济压力。在抗日根据地的经济困难开始露头的时候，毛泽东就发出了自己动手，开展生产运动的号召，在边区开展了军民大生产运动。军民自己动手，实现了丰衣足食，克服了严重的经济困难，使边区经济得到了较快的恢复和发展。即使在严重的困难时期，边区也没有出现军民因穷困而流离失所的局面，特别是1943年、1945年期间，边区军民的生活有了明显的改善，农民实现了“耕二余一”，工人工资比战前成倍增加。边区人民用歌声表达他们的喜悦心情：“九月九，家家有，大囤满来小囤儿溜，吃呀吃不了。嗳嘿哟，吃呀吃不了，咱们的边区真正好。”④
　　抗战胜利后，中国共产党继续为实现和平建国的方针和保障广大人民群众的生存权而努力。1945年11月7日毛泽东在起草的党内指示《减税和生产是保卫解放区的两件大事》中指出：“目前我党方针，仍然是减租而不是没收土地。”在1946年1月召开的政治协商会议上，中国共产党在向会议提交的《和平建国纲领草案》中，写进了有关减租减息政策的内容。随后国内形势发生了重大变化，国民党发动全面内战，为充分发动农民群众，准备自卫战争，1946年5月4日，中共中央发出了《关于清算减租及土地问题的指示》(又称五四指示)，决定将减租减息政策改为没收地主土地分配给农民的土地政策，并指出：“在广大群众要求下，我党应坚决拥护群众从反奸、清算、减祖、减息、退租、退息等斗争中，从地主手中获得土地，实现耕者有其田。”五四指示发布后，各解放区普遍开展了轰轰烈烈的土地改革运动。在贯彻五四指示的过程中，边区政府根据边区经过多次减租减息，地主、富农已经削弱的实际，于1946年12月颁布了《征购地主土地条例草案》，对地主除按规定留下自耕土地外，其余由政府发行公债征购，并将征购土地分配给无地少地农民，公债作为地价交付地主，分10年还本。
　　为了总结贯彻五四指示的经验，实行彻底的土地改革政策，推进解放区土地改革进一步发展，中共中央工作委员会于1947年7月至9月在河北平山县西柏坡召开了全国土地会议，并制定了《中国土地法大纲》。明确规定：“废除封建及半封建性的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”；“废除一切地主的土地所有权”；“废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权”；“废除一切乡村中在土地制度改革以前的债务”等。土地法大纲规定了土地财产分配的原则和方法，即“不论男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦”，乡村“农民代表大会及其选出的委员会为改革土地制度的合法执行机关”，大纲还规定了保护工商业者的财产及其合法营业的政策，等等⑤。《中国土地法大纲》的颁布，使广大农村迅速形成土改运动的高潮。经过土改运动，到1948年秋，已经在约1亿人口的解放区消灭了封建的生产关系，使中国在更大的范围内的人民群众的生存权得到了合理的解决。
　　土地改革运动的广泛进行，使整个中国社会经历了一次翻天覆地的大变革，它从根本上废除了中国封建剥削制度的根基，为反帝反封建的民主革命取得胜利作出了重要贡献。与此同时，土改运动的进行，实现了“耕者有其田”的设想，使长期遭受地主剥削压迫的农民大众拥有了自己的土地，改善了自己的经济地位、政治地位，争得了更好的生存和发展的权利，为充分行使和享有自己的各项权利提供了基础，真正做了社会的主人。
　　2.保证边区人民享有广泛的政治权利。民主的选举权和被选举权是保证彻底民主的首要条件，是人民得以参政议政的基础与保证，也是广大人民群众真正履行自己最神圣的民主权利的重要标志。《陕甘宁边区选举条例》对人民享有的选举权和被选举权作了明确。边区选举制度的基本特点是“普遍、直接、平等、无记名”。一是普遍。是指选举资格的范围极其广泛，除了汉奸、判罪剥夺公民权和精神病患者以外，不分阶级和党派都有选举权和被选举权。条例规定“凡居住在边区境内的人民，年满十八周岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度的差别，都有选举和被选举权”。例如在第二次选举运动中，选出的参议员，不但有工人、农民、教员、学生，也有地主、富农、商人、绅士；有汉族、回族、蒙族，还有日本、朝鲜、印度等外籍人士；有共产党员，也有国民党和其他无党派人士等。从选民来看，第一次选举，边区70%以上的选民参加了选举，延安等地达到80%以上。二是直接。指选举的方式十分民主。陕甘宁边区的各级参议会都是直接选举的。直接选举的方式保证了选民享有更多的民主权利，使选民得以直接选举各级代表、议员，而不经过中间的选举环节，有利于调动选民的积极性和在更大的程度上保障反映选民的意志，也有利于对于各级代表、议员的监督和各级代表、议员对于自己的选民负责。三是平等。每个选民在选举中享有同等的权利。苏维埃时期的选举制度规定，工人、居民13人可选乡苏维埃代表1人，农村居民50人选举代表1人，造成工农之间事实上的不平等。而陕甘宁边区选举条例则以居民人数的比额作为唯一的依据，不分阶级、男女、民族，每个选民只投一票，这体现了选民权利上的平等。四是无记名。指投票的方式，选票上只填被选人的姓名，不写选举人的姓名。无记名投票目的是为了保障选民选举的完全自由，防止对选举人的打击、报复。总之，边区的选举制度是一切抗日的阶级、阶层、党派和各族人民享有充分民主权利的选举制度。边区还把选举和检查政府工作结合起来，选民可直接对政府工作提出问题、批评或建议，政府要虚心地听取。这表明边区人民有权管理和创造自己的生活，享有充分的参政议政权。
　　除了选举权、参政议政权外，陕甘宁边区人民还享有言论、出版、集会、结社等自由。毛泽东在和延安的知识分子座谈时说：这里有思想自由，听说过去墙报里说的只有一套，以后你们什么都可以写，只要是抗日的。在这种民主环境下，边区的各种团体十分活跃，任人选择，各抒己见。法学专家湛厚慈先生一直坚持“三权分立”的观点，边区政府并未强迫他改变观点。凡来延安的参观者、学习者、探亲访友者，一到延安，就立即感受到民主自由的空气。当时规定凡来边区的客人，不管是中外客人，也不管其政治态度如何，都热情接待，倾听他们的意见，尊重他们的观点，平等讨论问题；来去自由，参观自由，绝不强加于人。1938年，梁漱溟先生访问延安，同毛泽东讨论他的乡村建设理论。双方观点相差甚远，争论了一个晚上也无法统一。梁先生临走时，毛泽东亲自送他出门，并说：我们今天的争论不必先作结论，姑且存留下回分解吧!这种谦虚的气度，尊重他人的民主作风，令党外人士敬佩。凡是来延安的人，无不为这里轻松和谐的环境和浓厚的民主自由空气所吸引。黄炎培在访问延安的日记中这样写道：在延安访问，倒是自由自在，没有任何限制，绝对自由。许多轰轰烈烈的将领，不仅没有飞扬跋扈，个个却是朴实稳重，天天见面谈笑，真是古人所说“如坐春风中”。这一点太出我意外了。
　　民主自由的延安与专制独裁的国统区形成了强烈的反差，犹如沙漠里的一片绿洲。在蒋介石法西斯专制独裁统治下，国统区人民天天生活在特务的监视下，稍有不慎，即遭横祸。国民党在重庆等地设立的集中营中，至少囚禁着20多万工人和学生，有的学生仅因看了一本红皮书亦遭逮捕。无怪乎美国远东问题专家托马斯·比森撰文说：“现在中国有两个中心。一个封建的中心，在重庆；一个民主中心，在延安。”⑥
　　3．保障边区人民的文化教育权利。文化教育权是人的全面自由发展的重要前提，是人权的重要内容。中共中央初到陕北时，这里可以说是文化教育的荒地。一个县能识几个字的人都屈指可数。边区150万人口中，文盲高达99%，教育落后导致封建迷信盛行，全区就有2000多个巫神。反对封建迷信思想和与没有文化作斗争，常常比反对日本帝国主义还要困难些。面对上述情况，边区政府成立后，首先就明确提出：“必须采取适当办法，实施以民族解放，民主政治为中心内容的普及教育”，以提高边区人民的文化水平。⑦随后边区政府教育厅制定了《边区国防教育的方针与实施办法》，强调边区国防教育的任务是：“提高民众的民族觉悟、胜利信心和增加抗战的知识技能，以动员广大民众参加抗战，训练千百万优良的抗战干部，培养将来独立、自由、幸福的中国建设者，争取中华民族的独立、自由和解放。”⑧1940年3月，边区政府颁布了《实施普及教育暂行条例》，规定：“至十三岁未入学之学龄儿童，不分性别、成分，均应一律就学”，“县、区、乡各级政府人员积极进行教育工作者，应予以奖励”。⑨
　　在以上方针政策指导下，边区政府一方面大力发展普及教育，提高人民的文化水平；另一方面创造条件发展文化教育事业。边区政府每年抽出边区经费的1/7用于教育事业，在实践中遵循“教育为抗战服务、教育与生产相结合”的方针，实行公办与民办相结合、学校教育与社会教育相结合的方式，不但兴办了正规集中的小学、中学、大学，而且也成立了分散的、不正规的村学、读报组和识字组，甚至还利用了旧有的私塾。这样就使边区的国民教育有了较大发展，1937年春全边区仅有小学320所，学生5600人。1940年春，学校增至1341所，学生增加到41458名，学校数和学生数分别增加了3倍多和6倍多。
　　1940年12月，边区政府公布了《陕甘宁边区实施义务教育暂行办法》，提出要逐步普及义务教育，学龄儿童(8岁至14岁)都要按规定入学，义务教育年限暂定为初级小学三年级。义务教育分六年逐步推行。从1943年起边区对中小学进行整顿、精简，巩固完小，提高中小，合并普小。边府教育厅为了使国民教育不断得到巩固和发展，并先后发出关于国民教育的一系列指示、命令和规定，及时纠正边区教育工作中出现的偏向，指导教育事业的健康发展。经过不懈努力，边区文化面貌有了较大改观。八年抗战中，文盲率下降10%，为其他解放区培养了4万多名干部和上千名文化与技术干部。到1946年春，全区中小学在校生达3.5万人。
　　4．富有成效的社会保障。抗战时期，陕甘宁边区处于严酷的战争环境中，边区政府在抗战、生产的同时，能否有效地进行社会保障，是关系到能否稳定边区民心和巩固边区政权的重大问题，也是人权保障的重要内容。为此，边区政府采取了以下几个方面的措施。
　　第一，积极开展拥军优属和社会救济工作。广大青壮年参战后，抗属生活困难。为了让战士安心打仗，边区政府颁布了《抗日军人优待条例》和《优待抗日军人家属条例》，从人力、物力和精神上开展优抗工作，在边区形成了拥军优属的良好风气，使当兵服役成为边区青壮年男子的普遍自觉要求，有力地保证了边区人民武装的发展壮大。抗战期间，因战争威胁、政治迫害、饥饿等原因，逃到边区的难民逐年增多，边区政府成立了救灾总会，积极开展社会救济工作。1939-1942年，边区政府发给难民救济粮7227石，救济款809746元。同时，还在开荒、农贷等方面优待难民，使他们的生活、生产得到保障。
　　第二，重视对老人、儿童、妇女的权利保护。边区政府用法律保护老人的合法权益，在农村，成年人有赡养父母的义务，严禁打骂、虐待和遗弃老人。此外，在边区凡年满60岁以上，失去劳动能力，无法维持生活者，其基本生活由政府供给。
　　日军入侵使无数儿童颠沛流离，终日挣扎在饥寒与疾病之中。为此，边区政府大力开展抢救保护儿童的保育工作，设立了保育院和30多个托幼组织，收容各地难童、烈士遗孤、抗战将士和工作人员的子女。在经济十分困难的时候，孩子们的伙食待遇比一般工作人员都充裕。在边区政府的关怀下，孩子们得以健康成长，延安市第一保育院收容的2000名孩子，在8年中只有3名因病夭折。在艰难困苦的战争年代能取得如此成绩实属不易。
　　妇女解放的程度是衡量一个社会文明程度的标准。为此，边区政府制定了许多有关婚姻、妇女的法规，使妇女权益得到保护，使真正男女平等精神得到贯彻，改变了妇女在社会、家庭中的地位，增强了她们的自立和参政意识。《陕甘宁边区婚姻条例》的颁布，给边区广大妇女极大的人身解放。婚姻条例规定：废除一切侵犯妇女权益的强迫、包办和买卖的封建婚姻形式，实行婚姻自由。凡贩卖妇女、霸占他人妻女、勒索财物、妨碍寡妇再嫁、虐待妇女、强迫不到婚龄之男女结婚、妨害成年男女自愿结婚等行为，均依法律予以惩罚。还规定夫妻离婚后财产由双方共同分配，男女享有平等的财产继承权。与此同时，在政治上发动妇女积极参加选举，规定妇女在参议会和各级政府中要有适当比例，从法律上和实际上使妇女享有与男子一样的政治自由和民主权利，以提高妇女的社会与政治地位。在经济上，采取各项措施，帮助妇女摆脱家务劳动的束缚，积极参加工农业生产和社会工作，使妇女具有一定的经济独立能力，以保证她们在婚姻和家庭问题上拥有发言权。在文化上，积极帮助妇女提高文化水平，不仅办女子学校、夜校、识字班等，还编写了《妇女解放识字歌》、《妇女婚姻法识字歌》等教材，既帮助了广大妇女扫除文盲，又使妇女得到了生动的男女平等、婚姻自由的启蒙教育。抗战期间的女子教育，使不少妇女摘掉了文盲帽子，并培养了一大批既懂理论，又会做实际工作的妇女干部，他们为支援抗战作出了贡献。边区还建立了妇女联合会。各级妇联在团结广大妇女积极参加抗日斗争和根据地建设方面，在维护妇女合法权益方面，都起到了十分重要的作用，使组织起来的妇女成为了一支中国社会不可忽视的重要政治力量。
　　第三，发展医疗卫生事业，保障人民的生命健康。抗战时期，贫穷落后和缺医少药使边区一些地方婴儿死亡率高达60%，成人死亡率达到3%，这种状况严重地影响了边区军民的生命健康。为此，陕甘宁边区政府采取许多措施发展卫生事业，如：以预防为主，群防群治；举办卫生学校和培训班培训医务工作人员；加强医药研究工作；建立从边区到乡村的医疗卫生网络等等。随着卫生事业的发展，边区军民的身体健康有了基本保证。仅边区医院便在1943年一年间为当地群众治疗近万人，治愈率达97%。随着边区卫生事业的发展，党政军民的健康有了基本保证，从而有力地支援了抗战。
　　第四，实行民族平等政策，保护少数民族权益。陕甘宁边区许多地方是少数民族聚居区，尤以蒙古族、回族人居多。为了团结各民族共同抗日，边区政府非常重视对少数民族权利的保护工作。1938年11月，毛泽东在党的六届六中全会上代表中国共产党提出了民族区域自治的主张，指出各少数民族在共同对日的原则下，有自己管理自己事务之权。中共中央关于少数民族的政策在边区制定的施政纲领中得到了很好的体现，1939年4月公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》里，以法律的形式规定了少数民族在政治上、经济上与汉族享有平等权利，并规定必须尊重少数民族的信仰、宗教、文化、风俗、习惯和扶助其文化的发展，使少数民族依法享有各项民主自由的权利。
　　为了保证各级参议会都有一定比例的少数民族代表，保证少数民族的意见在各级政权机关里能够表达，各抗日根据地从本地实际出发，本着民族平等、民族团结的精神，除了在选举条例中确认少数民族与汉族享有同等的选举权以外，还在代表人数比例方面给予少数民族特殊的照顾。规定少数民族选举不受一般选区划分的限制，可以将分散居住在各地的少数民族联合起来进行选举，只要在乡达到1／5、县达到1/7、边区达到1/8的当地选举每一代表所需的票数，就可选出该级参议员1名。1942年，陕甘宁边区政府还在一些回族聚居的地区划定了回族自治区、回族自治乡，并在这些自治区域内由少数民族自己选举区长、乡长，管理自治区内的政治、经济、文化事业。在经济上帮助少数民族发展经济，改善他们的生活。此外，边区政府还积极发展少数民族文化，帮助培养少数民族干部。边区政府对少数民族的权利保障，粉碎了日本帝国主义破坏中华民族团结的阴谋，加强了边区各民族的团结，巩固和扩大了抗日民族统一战线，也为中国共产党建国后制定民族政策提供了宝贵的经验。
　　5.在司法实践中保障人身权利。在《陕甘宁边区保障人权财权条例》公布和实施以前，司法与诉讼活动中保障人权的法制观念十分淡薄，有的司法干部动辄绑人、打人、刑讯逼供，以致错判误判，冤枉好人。条例颁布实施后，边区政府和高等法院大力宣传保障人权的法律原则，增强了司法干部的法制观念，群众也懂得了自己的权利，从而使司法工作大为改观。在司法实践中，保障人权主要体现在以下几个方面。
　　第一，保障人民群众诉讼权利。1939年在边区高等法院对各县司法工作的指示信中规定：人民有诉愿和诉讼的权利。在诉讼过程中，为了切实保障诉讼人的合法权利，允许辩护人、辅佐、代理人出庭参与诉讼活动。当事人不服法院判决者，有逐级上诉的权利。
　　第二，依法保护诉讼当事人的人身权利。按照《陕甘宁边区施政纲领》规定，逮捕人犯必须有充分证据，依据法定手续进行。对于情节较轻之被告人，可准其交保候讯。1946年2月，边区政府关于统一行使司法权的指令，重申民事不得捕人。警察在执行职务时，无命令或公文不得擅入民房进行捕人。同时，实行审限制度，防止滥押、错押、长期管押无人过问，或管押很久又无罪释放等现象发生，以保障当事人人身权利。在司法人员极端缺乏的条件下，在诉讼活动中实行审限制度不是轻而易举的事，边区政府和高等法院发动和组织广大司法干部，克服重重困难，为贯彻这一制度作出了巨大的努力。延安市地方法院在1942年采取增加推事，办案分别轻重缓急，抓住中心进行调查审讯，简化判决书，嫌疑而无证据之案概不受理，审判与执行分开等措施，为审限制度的落实创造了一定的条件。
　　第三，惩办保安司法人员的非法侵权行为。为了贯彻保障人权的原则，陕甘宁边区政府和法院发布命令，规定保护原、被告在诉讼过程中的合法权益和人身权利不受非法侵犯。对于保安司法人员的侵权行为，依据情节轻重，给以行政处分。对于授权行为的受害者，斟酌情况予以纠正，必要时给予经济补偿。对于因误会而错押的，除应宣布无罪立即释放外，生活确实有困难者，由政府予以物质上补助。1944年边区高等法院在全面清理监所工作中，发现36名审判人员对诉讼当事人有压制打骂的现象，分别对他们进行了教育和行政处理。一旦发现保安司法人员的非法侵权行为，即予以严厉制裁。1942年，在延安学生疗养院发生的因侵犯人身自由致死人命案，就是典型的案件。这年1月19日，学疗运输员刘世荣与保管员李德成同往三十里铺运木炭，途中两人发生口角，刘将李打伤。回院后，总务科长白占山、秘书李延德下令将刘捆绑在窑洞内，因绳缚过紧，气绝而亡。经过延安市地方法院和边区高等法院两级审理，判处秘书李延德徒刑三年，总务科长徒刑二年零十个月。这次公开审判，在延安《解放日报》上进行了详细的报道和广泛的宣传，在群众和干部中引起很大震动，成为边区贯彻人权条例的开端。晋西北绅士代表团在旁听了案件审理后，向报界发表谈话说：延安的人权有了保障。
　　(解放军西安政治学院 杨忠虎)
　　①《马克思主义经典著作选读》，人民出版社2003年版，第11页。
　　②中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1991年版，第615页。
　　③中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社1991年版，第614页。
　　④王建伟、李超元编：《人权知识问答》，天津人民出版社1992年版，第28l页。
　　⑤中央档案馆编：《中共中央文件选集》第16册，中共中央党校出版社1991年版，第547-548页。
　　⑥1944年9月22日延安《解放日报》。
　　⑦⑧陕西师范大学教育研究所编：《陕甘宁边区教育资料》(教育方针政策)下册，教育科学出版社1981年版，第248页。
　　⑨陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2集，档案出版社1987年版，第149页。