“三三制”原则的形成
　　陕甘宁边区在实行“三三制”前已经建立了抗日民主政权，它是由苏维埃政权转变而来的。早在第二次国内革命战争时期，在各红色根据地就创造了苏维埃工农民主政权。1935年10月中共中央和中华苏维埃共和国中央政府随红军长征到达陕北，11月间成立了中华苏维埃共和国中央政府西北办事处(主席博古)。此后，原陕甘宁根据地的陕北省、陕甘省和神府、关中、三边特区的苏维埃政权均归它统一领导。西北办事处就是陕甘宁根据地苏维埃政权之最高领导机关。1935年12月中共中央在瓦窑堡政治局扩大会议上，决定了建立抗日民族统一战线的策略，并且提出要把工农共和国改为“人民共和国”的口号(后来改称民主共和国)。毛泽东明确指出：“如果说，我们过去的政府是工人、农民和城市小资产阶级联盟的政府，那么，从现在起，应当改变为除了工人、农民和小资产阶级以外，还要加上一切其他阶级中愿意参加民族革命的分子”①。从此时起，陕甘宁根据地内的苏维埃政权就开始了向抗日民主政权的转变。为了实现这个转变，根据中共中央的指示，边区逐步改变了原来的各项政策。例如在政治上恢复了地主、资本家、富农、牧师、僧侣等的公民权，在赞成抗日的原则下，准许各党派、宗教职业者、文化团体自由活动；在经济上停止了没收和分配地主的土地，取消了对地主、富农经商的限制，欢迎外地资本家来边区经商等。同时又把原来的苏维埃民主制度改为议会民主制度。1937年下半年，边区进行了第一次民主普选运动，在此基础上建立了乡、区、县的议会，并由议会选举产生了同级政府。当时边区议会的议员也选出来了，并准备于1938年1月召开议会，选举产生边区政府。后来因为国民党顽固派进攻边区和其他原因推迟了。1939年1月边区第一届参议会(此时议会改为参议会)在延安正式召开。这次会议通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，民主选举了边区参议会的议长和常驻议员，民主选举了边区政府的主席和政府委员。至此，边区的抗日民主政权自下而上全部建立。
　　这里应当说明，边区的工农民主政权在向抗日民主政权的转变过程中，还有一个由苏区向边区或特区的转变问题。这是同国共两党的合作联系在一起的。西安事变前，原陕甘宁根据地的苏维埃政权同国民党政权是根本对立的；西安事变后，由于国民党接受了“停止内战，一致抗日”的主张，中共中央为促成国共合作的实现，于1937年2月向国民党作出了苏区政府改名为“中华民国特区政府”的保证，此后，西北办事处就改名为特区政府，同年9月6日又遵照中共中央代表和蒋介石的共同决定，正式宣布改名为陕甘宁边区政府。陕甘宁苏区改名为特区或边区后，虽然受国民党中央政府的管辖，成为它的一个地方政权组织(相当省的建制)，但它仍然是我们党直接领导下的红色区域，它同国民党区域其他地方政权在性质上有着根本区别。
　　边区的抗日民主政权初建时，在各级民意机关——参议会和政府机关里，共产党员的“清一色”现象相当普遍。例如边区第一届参议会的议员共145人，其中党外人士仅有8人；这届参议会选举的常驻议员9人，边区政府委员15人，全是共产党员。乡和县一级的情况，也大体如此。显然，这是不利于巩固和扩大抗日民族统一战线，也不利于党的领导。这在当时固然有客观的原因，但无疑是政权建设中的一个缺点。也就是说，边区建立的有各阶级、各民族参加的民意机关和各级政府，只是实现了由工农民主制到抗日民主制的转变，还不是完善的新民主主义政权形式。这种情况，直到1940年初才得到改变。
　　1940年初，延安县中区五乡在突击完成征粮工作中，为了达到改进与创造征粮工作的方式方法，由乡政府提出用民选方式组织征粮委员会，其办法是每十二、三户居民中公选一个代表，结果全乡共选出27个委员组成征粮委员会。其中共产党员只有李国章等9人，其余高俊银、马生银、王天福等18人均系非党人士。这些非党人士，有当地富有者贺有力，绅士张克仁、延玉仁等，均积极参加工作。征粮委员会在延安县委和延安工作团的领导与帮助下，正确地发扬民主，在群众中进行充分的宣传解释和动员，精确调查统计，积极组织粮食人仓。全乡原定340石公粮的计划，不仅提前完成，而且超额了11石4斗4升。全乡各界人民都认为今年公粮出得公平、出得愿意。延安县中区五乡征粮委员会组成的新鲜经验，中共边区中央局及时给予肯定并号召在边区各地推广运用。毛泽东对这个经验很重视，批示指出：“共产党员只有与多数非党人士在一道，真正实行民主的‘三三制’，才能使革命工作做好，也才能使党的生活活跃起来，如果由党员包办一切则工作一定做不好，党员也会硬化不进步”②。
　　此外，中共中央关于“三三制”政策的提出，晋察冀边区创建敌后抗日根据地政权的实践和陕甘宁边区的新区政权建立，也为建设新民主主义政权提供了宝贵经验。当时边区的陇东、绥德两个分区和富县等新区，刚刚结束了双重政权，正在建立统一的抗日民主政权，成立参议会和政府。因此，边区就在这些地区首先试行“三三制”。1940年4月4日边区政府在《关于新区行政工作的决定》中明确指出：新区建立统一战线政权时，“各级参议会与政府委员，必须包括各阶级抗日党派与无党派之成分”，“无论任何一政党之党员所占议员或委员之总数不得超过三分之一”。依此精神，陇东、绥德分区和富县都先后经过民主选举，按照“三三制”的原则建立了乡县两级的临时参议会和政府；陇东和绥德还成立了分区临时参议会。参议员产生的办法，一部分是由本区域内各抗日党派、各群众团体、驻军民主选派的；一部分是由政府邀请的。“绥德、陇东等地实行‘三三制’因为最早，并且创造了有益的经验，所以被称为新民主主义政治的试验区”③。
　　中共中央和毛泽东对晋察冀边区建立抗日民主政权的经验和延安县中区五乡组建征粮委员会的经验十分重视，毛泽东在1940年3月6日为党内起草的《抗日根据地的政权问题》指示中，认为它“带着推动全国建立统一战线政权的性质，为全国观感之所系”，坚持抗战和建立根据地政权密不可分。为了适应、巩固和发展人民抗日的革命局面，指导“在晋西北，在山东，在淮河以北，在绥德、富县、陇东等地建立新的政权”④，使各抗日根据地政权的建设统一化、规范化和制度化。1940年3月，中共中央和毛泽东在给党内的指示、在党的高级干部会上的报告中，全面地总结和概括了抗日根据地政权的性质、人员分配、施政方针、基本政策，明确提出了在抗日根据地的政权建设中实施“三三制”的政策。
　　“三三制”原则的实质
　　毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中第一次提出了“三三制”原则。他指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。”“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”但是，“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数”⑤。同月11日，毛泽东在延安党的高级干部会议上的报告中重申了党中央的这一指示。7月，毛泽东在纪念抗战三周年《团结到底》的文章中进一步阐明了“三三制”原则，强调指出，“我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。共产党员在敌人后方消灭敌伪政权建立抗日政权之时，应该采取我党中央所决定的‘三三制’，不论政府人员中或民意机关中，共产党员只占三分之一，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二。无论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是不投降不反共的，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权”⑥。
　　党提出“三三制”原则的总目的是为了打倒日本帝国主义，建设一个新民主主义的中国。毛泽东曾说，抗日与民主互为条件，民主是抗日的保证，抗日能给予民主运动发展以有利条件。自卢沟桥事变以后，实现了全国的抗日，抗日的问题解决了，关键在于坚持。为了坚持长期抗战，必须进行民主改革。这种民主改革的基本内容有两方面：一是从政治制度上将国民党的一党一派的独裁政体改变为各党各派各阶级的民主政体；二是给人民以言论、集会、出版、结社等自由。在全国抗战爆发前后，我党一直主张实行这种民主改革。但是，国民党始终顽固地坚持独裁政治，不给人民以民主和自由。在国民党不给人民以民主和自由，又限制人民的抗日运动的情况下，中国共产党领导下的陕甘宁边区和各敌后抗日根据地，把抗日与建设新民主主义的中国结合起来，实行人民战争路线，改革政治制度，建立起抗日民族统一战线政权，给人民以充分的民主权利，使陕甘宁边区和各敌后抗日根据地成为全国抗战最坚决、力量最强大的地方，也是全国最民主的地方。“三三制”的提出，更进一步地加强了陕甘宁边区和各敌后抗日根据地的政权建设，使其更民主化，更能团结广泛的抗日的阶级和阶层，以及各党派和无党无派的人士，为打倒日本帝国主义，建设新民主主义的中国而奋斗。
　　党提出“三三制”原则的具体目标：第一，为了推动全国统一战线政权的建立。抗战时期，国民党在政治上虽有一些进步的表示，但仍坚持其一党专政，排斥共产党和其他民主党派。从1939年起，国民党实行消极抗日、积极反共的方针，其投降反共活动愈演愈烈。为了阻止时局的这种逆转，党在纪念抗战二周年时，提出了“坚持抗战，反对投降；坚持团结，反对分裂；坚持进步，反对倒退”三大政治口号。“三三制”原则是我党坚持实行三大政治口号，建设抗日民族统一战线政权的具体措施，以便进一步团结陕甘宁边区和各敌后抗日根据地的各阶层人民，以此来推动国民党统治区的民主运动，促使在全国建立统一战线性质的政权。第二，为了争取中间派，以孤立顽固派。党中央在指示中指出：“给中间派以三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士，这些阶层的争取，是孤立顽固派的一个重要步骤。”中间派反对国民党的一党专政，也不满意我们有些党的组织在政权工作中“包办代替”、“以党代政”的现象。给中间派以三分之一的位置，不仅可以消除他们对我党的疑虑，而且能够调动他们的积极性，有利于增强抗战力量，还可以孤立顽固派。第三，也是我党用以约束自己，加强党对政权工作领导的一种积极措施。如果党不是依靠正确的政策和在政权工作中的共产党员的模范作用来实现党的领导，而是依靠政权工作中共产党员的多数，由党来“包办一切”，其结果，不但不能加强党对政权工作的领导，反而会削弱党对政权工作的领导，甚至引起群众的不满和反感。所以，谢觉哉在《边区政权工作经验点滴》一文中指出：“没有各阶层的人物当选，没有各阶层的意见反映，不仅非党的，工农阶级以外的，感到他们仍是被统治者，而且当政的党也会因无监督无刺激而不紧张起来，妨碍工作的进步。”有党员，也有非党员，有贫苦的劳动者，也有较富裕阶层的代表人物，这样的参议会“一般比纯粹是党员的要积极些，因为都珍视自己参政的权利；内容要丰富些，因为反映了各阶层各方面的情形”。
　　① 毛泽东：《论反对日本帝国主义的策略》(1935年12月27日)，《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第156页。
　　② 陈正人：《在实行三三制的政权政策中延安县中区五乡征粮委虽会的创造及其意义》。
　　③ 谢觉哉：《陕甘宁边区的选举与议会制度》(1940年7月)。
　　④ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第741页。
　　⑤ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第741—742页。
　　⑥ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第760页。