四、边区内各级抗日民主政权的建立
　　边区政府成立后，以抗日和民主为根本宗旨和指导思想。按照新的民主选举原则，开展了普遍的民主选举运动，建设了模范的抗日民主政权。
　　1937年5月12日，苏维埃西北办事处讨论通过了蔡树藩为主任，高朗亭为副主作的特区政府选举委员会。5月23日，公布《陕甘宁边区选举条例》，并成立了特区政府选举委员会，以后，边区开始筹备选举。各地组织起选举委员会，利用各种形式到各乡村、工厂宣传选举意义和办法。6月12日，内务部举办的边区选举工作人员训练班开学。7月15日开始了民主普选工作。几年满16岁以上，不分阶级、党派、民族、性别及宗教信仰，普遍具有选举权；不论职业、文化程度、财产、资格及民族差异等在选举上一律平等。共产党提出自己的候选名单和施政纲领。其它阶级、党派、社团也提出自己的竞选名单参加竞选。这次选举，用直接的、不记名的投票方式和投豆、画圈、画杠、用香火烧洞等灵活多样的方法。以20人为单位，选出1名乡代表，由乡代表会推选乡长；以50人为单位选举区议员，由区议会推选区长。居民每200人选举县议员1人，由县议会产生县长。居民每1500人选举边区议员1人，由边区议员推选出边区政府主席、副主席。
　　8月底，乡选普遍完成。边区政府为了加强对选举运动的指导，于9月初成立了以高朗亭为主任，林里夫为秘书，由9人组成的边区选举委员会。9月20日左右，区一级的选举完成。10月30日，县级选举全部完成。在乡、区、县议会和政府组织的选举中，70％的选民参加了选举运动，2/3的选民提出了具体提案与批评建议，保证了工农出身的代表参加政权。
　　在乡、区、县级政府选举的基础上，边区议会的候选人名单及其简历在11月底陆续向群众宣布，12月选举完毕。进而组成了边区政府，林伯渠、张国焘、习仲勋、徐特立、刘景范、马明方、高岗当选为边区政府领导成员，推选林伯渠为主席，张国焘任副主席，并于1937年12月13日得到了中共中央政治局的批准。
　　这次选举，使党的抗日民族统一战线政策和抗日民主思想在边区家喻户晓。
　　为了抗日救国，中共边区各级组织发动广大群众积极参加民主运动，运用自己的民主权利，选出了坚决抗日和真正能代表人民利益的人士到民主政权机关中去，加强与推动了抗战动员工作，扩大了共产党的政治影响，一些腐化分子，官僚主义者，不听群众意见又不努力工作的人在选举中被清除出政府机构。群众对政府更加爱戴，热情地支持了边区的各项工作。
　　历时半年多的选举运动，建立起了自乡至边区的抗日民主政权，实现了由苏维埃民主制度到议会民主制度的转变。转变后的边区政制和以往的苏维埃民主政制在组织体系方面的区别，如图所示：
　　中国苏维埃政制 陕甘宁边区政制
　　中央执行委员会 主席
　　全国苏维埃代表大会 边区议会 边区政府
　　省执行委员会 行政专员
　　省苏维埃代表大会 分 区
　　县执行委员会 县 长
　　县苏维埃代表大会 县议会 县政府
　　区执行委员会 区 长
　　区苏维埃代表大会 区议会 区政府
　　乡代表大会 乡 长
　　乡苏维埃选民大会 乡代表会 乡政府
　　边区代表大会原定于1938年1月5日举行，后由于种种原因，不得不延期。到1938年8月，按边区议会每年召集一次的规定，第二届议会又将到期，而各地选出的议员已经过9个多月，由于议员的流动和出缺，如果按原选出的议员总数500多名召集会议，难以达到法定人数，1938年8月5日，主席团会议决定：以县为单位对已选出的边区议员进行复选，指示各县由原来全县选出的边区议员中选出一半出席边区议会。1938年8月26日，边区议会筹备委员会成立，曹力如任主任，委员有李景林、黄亚光、高朗亭、邹浩、张瑛、艾楚南、郭清亭、吕振球、崔曙光、刘怀云等10人。
　　与此同时，国民党政府于1938年7月，在武汉召开了国民参政会第一届第一次大会，作出了建立地方民意机关的决定，发布了《国民参政会组织条例》，规定“国民参政会每3个月开会1次”。9月26日，又公布了省、市临时参议会的组织条例。为了促进全国的地方参议会早日成立，边区政府决定将边区的议会改为参议会，并于11月25日发布了训令。
　　1939年1月17日，陕甘宁边区第一届参议会在陕北公学大礼堂开幕，到会的参议员有145人，加上国共两党及无党派的群众代表，工人、农民、知识分子、商人，地主、社会名流等来宾约有700余人，边区各界民众送给大会的200多面贺幛和题字挂满了会场四周。西班牙政府早也向大会赠旗致贺。筹备会负责人曹力如宣布开会以后，冼星海指挥鲁迅艺术文学院音乐系乐队演奏“开幕曲”，有歌咏队配合乐队歌唱。林伯渠致开幕词。晚会上，鲁迅艺术文学院演出了歌剧《军民进行曲》，以庆贺大会的隆重开幕。会议听取和讨论了林伯渠、高自立关于边区政府两年来的工作报告及政府各厅、院、处负责人对各该部门工作的总结，作出了《陕甘宁边区第一届参议会对陕甘宁边区政府工作报告的决议》，从政治、经济、文化教育以及改善人民生活等方面总结了边区政府所取得的成绩与存在的缺点，从巩固团结、动员抗战、发扬民主、改善民生等4个方面指出了今后努力的方向。并根据边区的环境与条件，把政纲归纳为孙中山三民主义的三个方面，加以补充，制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。
　　大会通过提案12件，条例5件，选出了边区参议会的领导成员：议长高岗、副议长张邦英、常驻议员为毛齐华、崔田夫、陈伯达、周长安、路志亮(女)，王观澜、高述先。同时选出了边区政府的领导成员，主席林伯渠、副主席高自立、边区政府委员为林伯渠、高自立、周兴、王世泰、周扬、曹力如、刘景范、阎红彦、雷经天、霍维德、马锡五、王兆祥、贺晋年、李子厚、乔钟灵等15人。政府常务委员为林伯渠、高自立、曹力如、雷经天、刘景范、王世泰、周扬7人。大会还选举雷经天为高等法院院长。
　　大会于2月3日发出告边区同胞书，致国民政府林森主席和军事委员会蒋介石委员长等专电后结束。2月6日，边区政府委员会宣誓就职，并决定以副主席高自立兼民政厅厅长，委员曹力如为秘书长兼审计处主任，张慕尧代财政厅厅长，艾楚南为副厅长，委员周扬为教育厅厅长，委员刘景范为建设厅厅长，朱开铨为副厅长、曹胜祥为粮食局局长，高岗任边区保安司令，委员王世泰为保安副司令，委员周兴为保安副司令兼保安处处长。
　　边区采用民主的普选方式建立起了抗日民主政权，为全国政治生活民主化做出了榜样，由于各阶级各阶层积极拥护和支持这个政权，并参加到抗日事业中，在短期内便形成了一个强大的抗日民主运动。