陕甘宁边区的抗日民主政权体系，是在特定历史条件下逐步形成发展的。边区民主政权建立的前提是以与国民政府相互承认为基础的。一方面，边区是共产党领导建立的相对独立的政权体系；另一方面，在国共合作的抗日民族统一战线时期，在法律地位上它又是国民政府下属的一个地方政府，因此在政权构成和组织形式上又相应地与国民党政府的某些政治制度相衔接。例如，民意机关和权力机关采取参议会的名称和形式；国民政府最高法院设在中央政府，边区则只设立高等法院；中国共产党领导的八路军、新四军在名义上列入中央政府军队的序列，但在中国共产党的绝对领导下实行崭新的人民军队的军事制度；中国共产党作为在中国的一个局部区域合法的执政党，在偏僻、贫瘠、经济落后的陕甘宁边区，许多工作尚处在探索时期，但在执政理念、执政体制、施政纲领、执政方式和实行民主政治、进行政权建设、完善民主的实现形式和发展经济、文化事业等方面又是先进的和独具特色的，特别在民主政治建设方面，与当时的国民党统治区的独裁专制形成鲜明的对照，成为模范的抗日民主根据地。
　　(一)体现抗日民主政治的政权体系
　　边区民主政权由民意和权力机关、政府机关、司法机关三部分组成，按边区、县、乡三级设置。另外在边区和县之间设专员公署作为边区政府的派出机关，在县与乡之间设区公署作为县政府的派出机关。边区各级政权机关的最高组织原则是民主集中制。
　　1．民意和权力机关——参议会。边区的各级参议会是边区实行民主政治和人民当家做主的主要组织形式。它由人民以民主选举的方式直接选举产生。人民通过各级参议会行使民主权利，参与国事管理，参议会代表人民来议事管事。《陕甘宁边区政纪总则草案》规定：“各级参议会为各级政权的最高权力机关。”其职权是：选举或罢免边区政府主席、副主席、委员及高等法院院长；监察及弹劾边区各级政府、司法机关的公务人员；创制及复决边区之单行法规；批准关于边区民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划；审定边区政府提出的预算并审查其决算；决定征收、废除或增减地方捐税以及发行地方公债；议决由边区政府主席、委员，及各厅长、高等法院院长提出审议的事项；议决由边区人民及民众团体提请审议事项；督促及检查边区政府执行参议会决议事项；决定边区应兴应革的重要事项；追认参议会闭会期间常驻会、边区政府主席或政府委员会关于紧急措施的重要事项等。边区的县、乡两级参议会，除了创制和复决单行法规外，都有与之相适应的职权。这些职权充分证明边区各级参议会是各该级最高权力机关和民意机关，代表人民行使最高权力。这一点与国民党统治区的参议会有本质的不同。国民党召开的国民参政会和各省参议会只是咨询机关，参政员和省参议员都是由国民党选定。按照国民参政会制定的《省参议会组织条例》规定，省参议会对于省政只有“质询”权和“建议”权，谈不上由参议会选举省政府和决定施政方针。至于县一级参议会，国民政府虽然陆续颁布了有关选举、组织等条例，但县参议会建立得并不普遍，且大多为非选举产生的临时参议会，作用十分有限。
　　边区各级参议会的全权机构为各级参议会议员大会，即边区、县参议会议员大会和乡参议会议员大会。各级参议会开会期间，由议员选举一位议长、一两位副议长主持工作，选举若干人组成主席团并设秘书处、议员资格审查委员会及提案整理委员会等临时机构，分别执行日常工作，会议结束自行解散。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定：边区参议会每年开会一次，县参议会每半年开会一次，乡市参议会每两个月开会一次，必要时召集临时会议。
　　边区及县参议会选举包括议长、副议长在内的常驻议员组成参议会常驻委员会。常驻会在参议会休会期间除处理日常事务外，有监督同级政府执行参议会的决议案，听取同级政府按期工作报告并提出建议与询问，派代表出席同级政府委员会会议，召集参议会临时会议等职权。为真正发挥参议员在政权工作中的积极作用，在边区第二届参议会以后，根据各县的实际情况，将边区参议员组成参议员小组，每两月召开一次会议，汇集意见，送交边区参议会常驻会审议，再转达给政府。边区参议会常驻会在必要时，召集参议员小组长会议，或推定代表出席，甚至委托县常驻会召集这种参议员小组长会议。这样，在不开全体参议员大会的情况下也可以收到同样的效果。
　　乡参议会是边区的基层组织，是议事和办事机关，由人民直接选举产生，采取立法与行政合一的议行合一体制，不设议长、副议长，开会时推举主席团三人主持会议，休会期间不设常驻委员，由乡参议会选出的乡政府委员会为乡唯一的最高政权机关，执行全乡任务并对上级政府和乡参议会负责及报告工作。乡长或村长的任命罢免要经过人民。乡政府下设优待救济、文化促进、经济建设、卫生保育、人民仲裁、锄奸等各种委员会，吸收积极分子参加工作，使政府与人民融为一体。乡政权的任务是：团结全体人民，实行纲领法令，发展农村生产，进行拥军支前抗战动员，维护革命秩序，建设人民武装，贯彻民主制度，发展乡村文化，调解民间纠纷，举办公益事业。乡政府除乡长、文书为脱产或半脱产干部外，其他成员均不脱产。
　　2．执行参议会意志的行政机关——边区政府。《陕甘宁边区政纪总则草案》规定：“各级政府委员会为各级政府决定政务的权力机关，对各同级参议会负责。”从法律地位上说，各级政府隶属于参议会，受上级政府领导、同级参议会监督，向各该级参议会负责并报告工作。政府的机构设置和人选，都由该级参议会决定或选举产生。从职能上看，各级政府又是独立行使行政权的行政机关，综理本级政务，有权制定施政方针、颁布政令、制定实施条例。但有关增加人民负担、限制人民自由、确定行政区划及增建重要行政设施，须经边区参议会核准或确认。政府对参议会也有一定的制约权，具体体现为：非兼参议员的同级行政及司法长官列席同级参议会会议，有发言权；同级参议会决议案送同级政府执行时，如政府委员会认为不当时，应即详具理由送回原参议会复议，陈述意见请其变更；下级参议会决定的案件有不当时，同级政府受上级政府或上级参议会的指示，得停止执行。各级政府由行政长官、政府委员会以及职能机构组成。边区政府由边区政府正、副主席和边区政府委员会，以及秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安司令部、保安处、审计处等机构组成。边区政府主席、副主席为边区最高行政长官，对边区参议会及边区政府委员会负责，统一领导全边区政务。
　　3．保障民主政治的司法机关——边区法院。《陕甘宁边区政纪总则草案》规定：“司法工作为政权工作的一部分，应受政府统一领导，边区审判委员会及高等法院，受边区政府领导。各下级司法机关，受各该级政府领导。”《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定：“边区高等法院独立行使其司法职权。”边区高等法院院长由边区参议会选举产生。法院在政治和行政上之所以要受政府的领导，而不取司法、行政并立状态，是由当时特定的历史条件所决定。一方面，由于高等法院不是最高法院，没有终审权，但设在南京的国家最高法院实际上也不受理边区的案件；另一方面，由于战争环境下政治时局变动大，为保障司法工作正确及时进行，确定法院受政府领导，审判案件须受政府的指导。
　　边区的司法制度是民主政治的一个重要组成部分。高等法院独立行使司法职权，其主要任务是：全面负责审判、检察和司法行政。一方面，保护一切抗日人民的人权、财权、政权；另一方面，打击汉奸、反革命和其他破坏分子。各分区设高等法院分庭，县设司法科(后改为法院)。
　　综上所述，边区的政权体系，由边区参议会、县参议会、乡参议会(人民代表会)，边区政府、县政府、乡政府和边区高等法院、分区高等法院分庭、县法院构成，实行民主集中制的组织原则。它是一切主张抗日和民主的阶级、阶层、党派、团体，以及无党派人士的各族人民的统一战线的政权，它的产生、职能和运作机制都充分体现和保障了人民当家作主的权利。
　　(二)实施抗日民主政治的施政纲领
　　陕甘宁边区的施政纲领是由在边区执政的中国共产党提出，经过充分民主的方式与规范的程序，经参议会议决通过，从而转换成为边区抗日民主政权施政的法律依据。它是边区人民权力和意愿的集中体现，是边区各阶级合作的政治基础，起着宪法的作用。它从根本上体现和保证共产党的领导，使民主政治在边区得以全面实施，同时也使边区的民主政治在制度化、规范化和程序化的轨道上运行。
　　在边区发展的不同历史时期，曾先后颁布过四个施政纲领(包括一个同样性质的《宪法原则》)。考察这四个施政纲领，可以大体了解民主政治在边区实施的内容与发展进程。
　　1．准备全面抗战的施政纲领——《民主政府施政纲领》。1936年西安事变的和平解决，是中国时局转换的枢纽，为国共两党重新合作提供了前提。1937年2月24日，中共中央政治局常委会决定由林伯渠主持西北办事处的工作，主持筹建陕甘宁边区政府和准备更名改制工作。3月，中共中央和中华苏维埃共和国中央政府正式宣布改苏维埃制度为民主共和制度，改陕甘宁苏区为陕甘宁特区(后改称边区)，特区政府为国民政府统辖下的地方政府。5月，中国共产党全国代表会议确定了陕甘宁边区党的总方针，即：把边区建设成为抗日的及民主政治的模范区域、抗日民族革命战争中政治与军事的模范区域、实现民主共和国的模范区域。6月9日，边区党委提出了《民主政府施政纲领》，作为中国共产党参加边区第一次民主选举的政治纲领，7月6日在《新中华报》上公开发表。
　　这一施政纲领根据中共中央发布的抗日救国十大政纲拟订，共16条，内容包括；动员一切人力、物力、财力准备抗日战争；实行民主普选制度与议会政治；保证人民言论集会结社出版等民主自由；加强人民抗日武装组织的力量，彻底消灭土匪及汉奸的活动；保障农民分得土地，实行耕者有其田，大力发展农业；发展工业，鼓励投资；保护商业、发展合作社运动；修治道路，发展交通事业；废除苛捐杂税，采用单一的累进税；实行八小时工作制，改善劳动待遇；优待抗日战士家属；实行社会救济，保障民食；实行国难教育，推广免费教育，开展扫除文盲运动；帮助蒙、回少数民族等。遵循这一施政纲领，边区一些县的中共组织，结合当地实际、群众迫切需要而又可能兴办的事项，也提出了自己的施政纲领。
　　此时，全面抗战迫在眉睫，只有实行民主政治，使人民得到自己的民主权利，才能发动民众组织全民抗战。特区确定实行不同于苏维埃民主制的新民主制，其方向是：在全区范围内首先实现普选民主制度，设立议会；改变行政机构使之更有工作能力，以适应抗战的需要；重新划分行政区域，使行政机关更接近人民；保证工农劳苦群众在革命斗争中所获得的利益，如已分配的土地、八小时工作制等；保证抗日武装力量的政治坚定、成分纯洁、组织灵活，并发展壮大；保证人民一切民主权利，镇压汉奸敌探。
　　2．体现革命三民主义的施政纲领——《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。1939年1月17日至2月14日召开的陕甘宁边区第一届参议会，通过了以革命三民主义为基本内容的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。这个纲领是根据孙中山的革命三民主义精神，结合抗战条件下边区民主建设的实际而制定的。纲领以孙中山的民族主义、民权主义和民生主义为主体内容框架，分为3个部分、28条，对在抗日战争条件下实施革命的三民主义作出了新的规定。其主要内容是：
　　(1)关于民族主义。一是坚持巩固与扩大抗日民族统一战线。团结全边区人民与党派，动员一切力量，保卫边区，保卫西北，保卫中国，收复失地。彻底消灭汉奸、敌探、土匪，巩固后方。二是实现民族平等，尊重蒙、回民族的宗教、信仰、文化、风俗、习惯，并扶助其文化发展，联合共同抗日。三是联合扶持中国抗战的国际人士一道抗日，保护他们在边区生产经营与文化事业方面的活动。
　　(2)关于民权主义。一是人民群众应该享受并得到保障的民主自由权利，包括参政自治权、参加抗日武装组织权、受教育权、婚姻自由等等。规定：“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力。”“保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信之自由，扶助人民抗日团体与民众武装之发展，提高人民抗战的积极性。”“实行男女平等，提高妇女在政治上、经济上、社会上的地位，实行自愿的婚姻制度。”二是建设培育保障人民群众各种权利与自由的机制、制度与作风。规定：“发扬艰苦作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化，铲除鸦片赌博”；“建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”；“建立工作检查制度，发扬自我批评，以增进工作的效能”；“实行免费的儿童教育”、“发展民众教育”、“实行干部教育”等。
　　(3)关于民生主义。确定私人财产所有权，保护边区人民由土地改革所得的利益；发展农业生产、手工业及其他可能开办的工业、商业，奖励私人投资和自由营业；实行统一累进税，废除苛捐杂税；机关学校部队要开源节流，增加收入，减少支出；优待抗日军人及工作人员家属、保育儿童、抚恤老弱孤寡、救济难民灾民等。
　　这一施政纲领是中国共产党曾庄严宣告的愿为之奋斗的革命三民主义在边区的具体实施，它不仅揭露了国民党对三民主义的背叛行为，而且以立法的形式总结了边区民主政治的经验。首先，它是抗日民主和推进各项事业的政纲，是统一战线的纲领。施政纲领照顾到了各抗日阶层人民的利益，既注意工农劳动群众生活的改善、既得利益的保护，同时从抗战需要出发，对资本家、地主的权益，给予应有的确认。主张减租减息和交租交息，反对过分剥削，同时强调劳动纪律。在税收政策上，主张由80%以上的人民来担负政府的抗日经费。其次，它适合抗战的需要，确立了一切都为了抗战、军事第一的原则，强调拥护军队、帮助军队，并加紧抗战的动员工作。再次，它的一切主张充分体现了依靠民众，组织与积蓄民力的精神。
　　3．完善民主政治的施政纲领——《陕甘宁边区施政纲领》。按照边区第一届参议会通过的施政方针，边区各级政府依照不断变化的客观形势，坚持全国的团结与抗战，保卫了边区、西北，并克服种种艰险，发展了边区的抗日政治、经济、文化建设，提高了边区人民的生活水平。特别在推进民主政治建设方面取得了很大成就。1941年5月1日，由中共边区中央局提出，经毛泽东修改、中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》(亦称五一施政纲领)公布。这是中国共产党在边区第二次民主选举中提出的以建立“三三制”政权为主要内容的政纲，经边区第二届参议会一致通过。
　　(1)关于团结抗战和军事政策。《陕甘宁边区施政纲领》规定：团结边区内部各社会阶级、抗日党派，发挥一切力量，为保卫边区、保卫西北、保卫中国，驱逐日本帝国主义而战。坚持与边区境外友党友军及全体人民的团结，反对投降分裂倒退的行为。提高边区武装部队的战斗力，保障其物质供给，改善兵役制度及其他后方勤务的动员制度，增进军队与人民的亲密团结。从物质与精神上加强优待抗日军人家属的工作。
　　(2)关于“三三制”政权与保障人民自由权利政策。纲领首次郑重提出：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占1/3，以便各党派及无党派人士均能参加民意机关活动与边区行政之管理。”当共产党员成为某一行政机关主管时，应保证该机关有2/3职员为党外人士充任。保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的人权、政权、财权、其他自由权及控告任何公务人员非法行为的权利。
　　(4)关于经济政策。规定：发展农业生产，增加粮食产量。保证农民土地私有权；未分配土地地区保证地主的土地所有权及债主的债权，地主减租减息，农民交租交息；发展工业、手工业生产和商业流通，奖励私人企业，保护私有财产，实行自由贸易，发展合作事业，调节劳资关系，实行十小时工作制，适当改善工人生活；实行合理的税收制度，除极贫者予以免税外，均须按照财产等级或所得多寡，实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。
　　此外，在廉政、文教、科技、卫生、妇女、民族、宗教等方面都提出了符合民主政治和保障人权精神的基本原则。
　　五一施政纲领在中国共产党的民主政治建设史上有着十分重要的地位。其基本精神是“团结、抗战、救中国”，突出特点是推行“三三制”的政权模式。这是一个进一步发展抗日民族统一战线、不断深化民主政治的政纲，代表了各党派各阶层各民族的共同利益，为战胜日本帝国主义，实现独立、自由、强盛的新民主主义中国树立了一面旗帜。
　　4．争取和平民主新局面的根本法——《陕甘宁边区宪法原则》。抗战胜利后，和平、民主成为全中国人民的共同愿望和迫切要求。为了积极争取全国和平民主新局面，反对内战独裁，中共中央代表毛泽东、周恩来、王若飞赴重庆，与国民党代表进行了43天的谈判斗争，在1945年10月10日签订了《政府与中共代表会谈纪要》，迫使国民党承认了和平建国的基本方针，同意召开政治协商会议。1946年1月，政治协商会议在重庆召开，中心议题是政治民主化和军队国家化问题。大会通过了对国民党一党专政、个人独裁的政治制度和反人民的内战政策具有明显限制作用的五项决议，其中《关于宪章问题的决议》明确规定：省为地方自治之最高机关，地方与中央之权限应采用孙中山先生所主张的均权主义，自治省区得制定与国宪不相抵触的省宪。陕甘宁边区作为抗战初期国民政府承认的省级行政区域，自然应按地方自治原则实行自治并制定省宪。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会一致通过了《陕甘宁边区宪法原则》。这是边区自治的根本大法，充分反映了边区大力推进民主政治并促进全国真正实现政治民主化的诚意和决心。
　　《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区、县乡人民代表会议(参议会)为人民管理政权机关”，人民普遍、直接、平等、无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员；各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责；人民对各级政权有检查、告发、建议之权，各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行情况；各级政府人员，违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免；各少数民族居住集中地区组织民族自治政权。值得注意的是，《陕甘宁边区宪法原则》以“继续发扬民主政治”为指导，将人民管理政权的机关由参议会改为人民代表会议制度，这是对抗日民主共和国制度采取参议会形式的重大发展，也是与革命根本任务的转变、阶级关系的新变化相适应的。
　　①吴志渊：《西北根据地的历史地位》，湖南出版社1991年版，第2页。
　　②《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1045页。
　　③《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第785页。