全文图书

[上一记录][下一记录]

五、中国共产党在边区的执政方式与领导方式

李鸿义 王中新


  中国共产党把马列主义与中国的具体实际相结合,借鉴中外政党政治制度的先进经验,在陕甘宁边区积极推进政治民主,从执政理念、执政方式、执政体制等多方面进行了开创性的积极探索,积累了丰富的经验。
  (一)崭新的执政理念
  在中外政党制度发展史上,由于国情和各国发展道路不同而有多党制、一党制(或一党独大制)、两党制(两党制下也有许多小党)等类型的政党制度。上世纪三四十年代,中国共产党在自己领导的地方政权中进行了有别于中外政党制度的有益尝试,在边区等抗日根据地建立了一党领导党外合作的政治制度,这是政党制度上的一项创举,是全新的执政理念的成功实践,这些理念包括如下主要内容:
  1.民主执政,反对一党专政。中国共产党主张统一战线的政权,既反对国民党的一党专政,也不主张共产党的一党专政,而是主张各革命党派和阶级的联合专政,就是一切赞成抗日又赞成民主的阶级对日寇汉奸反动派的民主专政。这一理念与当时国民党实行的一党专政是针锋相对的。一党专政是由一个政党把持包办政权,而对其他党派加以强力压制,不给予合法地位和民主权利。国民党在“一党专政”体制下,坚持“一个党、一个主义、一个领袖”,把党凌驾于国家权力之上,蒋介石集党政军大权于一身,还把一党专政与特务政治、保甲组织、党化教育、新闻检查等各种制度结合在一起,公然建立了赤裸裸的封建法西斯统治,直接导致专制横行,严重迟滞了中国民主政治发展进程。对此,共产党从来认为是违反民权主义原则的。为了结束国民党一党专政,争取国内民主,抗战爆发后,中共一再强烈要求国民党政府开放党禁,给各党派和爱国团体以合法地位;切实保障人民的政治权利和各项自由;改革政府机构;国民政府必须吸收各党各派和人民团体中的革命分子;召集真正代表人民的国民大会,通过真正的民主宪法,结束训政,实行宪政。中国共产党率先在陕甘宁边区建立了各抗日阶级、阶层,包括民族资产阶级和地主、富农在内,向少数汉奸、卖国贼联合专政的抗日民主政权,人民有言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信的自由,并实行普遍平等的选举制度。“三三制”政权就是这种理念的集中表现。
  2.建立党政的正确关系,克服以党代政的执政方式。共产党认为,治国不同于治党,党是所有党员的,国是全体人民的。国事是国家的公事,不是一党一派的私事。因此不能以党代政或者党政不分。党对政权系统的领导,应该是政治领导,即原则的、政策的和大政方针的领导,而不是事事干涉、代替包办。党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关,下级党委无权改变或不执行上级参议会及政府的法令与决定。领导的意义,决不是党包办与代替政权及直接干涉政权的工作,而是经过许多为群众所信赖、所选举的党员,参加各级参议会和政府,在各级参议会和政府实际工作中来实现党的政策、主张。当年边区乡村中有党组织对各种工作一把抓方式的现象,有些地方党代替了政府的工作,因此《解放日报》发表了《建立乡村党政工作的正确关系》的专论,强调一方面要加强党对政权工作的领导作用,一方面要建立乡村政府的独立工作。
  3.依法执政,使民主政治法制化。作为共产党的成员和各级党的组织,不能把自己凌驾于法律之上。没有人民对党的监督,就不能保证实现党的正确领导。因此党组织必须严格地在宪法和法律的范围内活动。加强法制建设,寓民主于法制,以法制建设保障并推进边区的民主建设,使一党领导、党外合作的制度有法律保障。边区把这些内容写进具有宪法性质的施政纲领中,使之具有法律的权威而不致被某些个人或组织随意更改。
  4.真诚地同非党人士合作共事。中国是一个两头小中间大的社会,最广大的人民是中间阶级。因此党的政策必须照顾到中间阶级的利益,尊重中间阶级的参政权。各党派的力量和影响虽有大小强弱之分,但其政治地位是完全平等的,党绝不能以为有政权和军队在手,一切都要无条件地照自己的决定去做。毛泽东说:“必须懂得共产党不过是全民族中的一小部分,党外存在着广大先进分子与积极分子,我们必须同他们协同工作。”任何一个大党不应以绝对多数去压制人家,而要容纳各方,以自己的主张取得胜利。在国事上要与党外人士真诚合作共事。这就要信任他们、尊重他们、关心他们、理解他们、帮助他们,并向他们学习。
  (二)现代政党政治的执政方式
  在上述崭新的执政理念指导下,实施民主政治,建立“三三制”政权,使共产党员在政权中的数量大为减少。这一巨大的变化为革除和防范以党代政、党政不分问题创造了条件,但这并不等于放弃党的领导,也没有改变党的领导地位,只是党以新的领导方式和工作方法,把坚持党的领导和实现人民当家作主有机统一起来,强调政权的独立作用,提高政府在各项工作中的领导地位。同时,党也加强了对政权的领导,并不断巩固党的领导地位。中共中央曾在关于抗日根据地政权问题的指示中明确指出:“必须保证共产党员在政权中占领导地位。”“所谓领导权,不是要一天到晚当作口号去高喊,也不是盛气凌人地要人家服从我们,而是以党的正确政策和自己的模范工作,说服和教育党外人士,使他们愿意接受我们的建议。因此必须使占1/3的共产党员在质量上具有优越条件,只要有了这个条件,就可以保证党的领导权,不必有更多的人数。”①关于对政权的领导方式,在领导陕甘宁边区工作中,中国共产党借鉴世界现代政党制度通常的运作方式,加以改造,创造了适合边区民主政治的执政方式和领导方式。“三三制”的实行,就是党实现科学的执政方式和领导方式的范例。当时中国共产党主要通过以下几种方法实现对政权的领导。
  1.通过制定大政方针、政策法规,并通过法律程序使之成为全边区人民的意志。共产党的领导,首先是政治的、原则的、政策的、大政方针的领导,通过正确的路线方针政策,使党的意志为人民接受并贯彻到政府的各项工作之中。毛泽东早在1928年11月在《井冈山的斗争》一文中就指出:“党要执行领导政府的任务;党的主张办法,除宣传外,执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误做法,是要避免的。”②中共中央和边区党委对边区参议会和政府职责范围内的工作从不干涉和包办代替、发号施令,而是通过法定的程序、适当的渠道和民主决策方式,把自己的主张转换成参议会或政府的政策、法令、法规或决定,变为边区全体人民的意志,这既体现了党的领导作用,又体现了人民当家作主的权力,避免了以党代政、党政不分的弊端,充分发挥了参议会和政府的作用。边区先后颁布的施政纲领和宪法原则都带有政权大法的性质,都是首先由中共边区委员会(边区中央局、西北局)提出,经边区参议会充分讨论并接受,转换为新政权的施政纲领。如第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》,就是以中共陕甘宁边区委员会书记任主任的地方法规起草委员会起草的;著名的五一施政纲领也是由中共边区中央局提出,经中共中央政治局批准,由边区二届参议会通过,而作为边区的施政方针。依据施政纲领精神,边区政府先后制定了一系列法规条例,以切实保证纲领的贯彻落实。
  2.在政府和议会中设立党的组织,加强政府部门党组织的工作。发挥政府中党员的集体力量和有组织的领导。1943年1月,以林伯渠为书记的中共陕甘宁边区政府党团经中共中央书记处批准正式成立。政府中的党团组织(相当于后来的党组)是党领导政权的桥梁、团结非党人士的核心。党团对政府的领导,不能超越政权组织直接下命令下指示,强制党外人士服从。按照中央的精神,边区政府党组织于1942年12月制定了《中共陕甘宁边区政府党团规则(草案)》,规定了边区政府党团绝对服从西北局的领导,其任务是:“依据中央对根据地领导的统一与一元化的精神,保证党对‘三三制’政权的领导,统一党员在政权机关中的言论行动。”依靠党团的努力,使党的政策和决定取得行政机关或民意机关的通过,把党的主张变成政府的主张,并使之见诸实行。“党团工作的中心,应当放在对政府工作的统一领导与掌握政策上。”“政府一切设施,凡有关于原则的、政策的、大政方针的问题,党团必须事先提出办法交西北局讨论后,方能在政府委员会或议会去提出。”“党的路线、方针政策首先由政府中的党团组织讨论,依靠党团的努力,取得行政机关的通过,再经过政府党团贯彻到各级政府的党员中去,并通过他们在政府工作中进行实施。”③党团的一切决议,只有经过自己党员的努力,在政府会议或参议会中,经过多方磋商、说明解释,使大家心悦诚服,得到通过,才能发生效力。而当党团意见未被参议会及政府通过时,必须按照民主集中制的原则,少数服从多数,并继续向非党人士进行说服工作,争取最后通过。在政权系统中工作的党员干部,必须服从党团决定的纪律,不得利用自己的地位自由行动;调动党员时,必须经过党向政权机关取得辞职的手续。这些规定,既规范了党对政权领导的程序、方式,又是实现党对政权领导的必要条件。
  3.选派有威望的优秀共产党员参加各级政权的领导工作,发挥先锋模范作用,保证政权中的党员在质量和影响力上的优势。李维汉撰文指出,政权中的共产党员“应该是政治上、工作能力上、同群众关系上、统一战线作风上的优秀党员。因为他们的责任,是必须以党的正确政策及自己的工作模范去影响和团结非党人士,一致为抗战建国服务。”④在实行“三三制”之前,政权机关中几乎全是共产党员,以党代政现象严重,党员个体的质量问题不十分突出。而在“三三制”政权中,限制了参加政权的党员人数,共产党员要与多数的非党人士合作共事,这就要求党组织必须派出优秀的党员参加政权工作,以质量的优势代替数量的优势。政权中的共产党员必须是实事求是、廉洁奉公、具有远见卓识、积极工作的模范。他们时刻牢记自己是共产党员,准确把握并宣传党的政策,立场坚定,在政权的各项工作中起到先锋模范作用;他们必须具有团结人、影响人的能力与科学灵活的方法和民主作风,靠自己的人格、品德和能力赢得大家的信赖与拥护,来树立党的形象与威信,使党的主张通过法定的民主程序,变成各级政权的决策。中共中央和边区党委选派了大批优秀共产党员担任从边区到乡基层政权组织的各级干部,提高了从事政权工作的党员的整体素质。如蝉联三届边区政府主席的林伯渠,是全党爱戴的老共产党员、国共两党第一次合作时期的著名共产党人、著名的老同盟会员,曾任国民党中央执行委员、常务委员会委员和国民党中央农民部部长,在国民党和全国人民中享有很高的威望。谢觉哉、董必武、雷经天先后任高等法院院长。政权中的共产党员模范地执行党的路线政策,在政权中起到了骨干核心作用和带头作用。作为完全公开的领导政权的党,每个党员以公开的面目在群众中、在各种工作中、在复杂的环境中出现,因此更需要严格党的纪律,才能发挥党员在各种工作中的先锋模范作用,才能保障党的基本领导作用。因此党坚决反对一切破坏党的纪律的行为和自私自利、贪污腐化、消极怠工、风头主义等现象。共产党责成政府中的党员,一方面以艰苦奋斗作风接近民众,成为保护民众利益的模范,改造过去腐败的政治机构,肃清贪赃枉法、无恶不作的衙门恶习;一方面以身作则,领导民众遵守政府法令,拥护政府号召,监督政府工作,克服一切轻视政府、忽视政权的倾向,使边区各级政府真正成为人民大众自己的政府。
  (三)党的一元化领导原则和领导体制
  党的一元化领导原则及相应的领导体制,是在1942年9月《中共中央关于抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》(以下简称《决定》)中提出来的。这是一个在当时起到了非常重要作用,在建国以后依然对执政方式和领导体制影响很大的领导原则和领导体制。中共中央在当时之所以作出这样一个决定,是由于:第一,严酷的抗日环境,要求党所领导的各抗日根据地的党、政、军、群之间和上下级之间有强有力的集中的协调和统一的领导,以使各种组织都能更加紧密地协同配合、集中力量、抗击日寇,巩固和发展边区。第二,随着根据地的发展和抗日游击区的扩大,在党、政、军、群各组织之间,在革命组织上下级之间,由于种种原因,确实存在着一些不协调的现象。如党政机关中党政不分的弊病,政权机关中的党员干部对党的组织闹独立性的现象,军队和政权机关只执行各自上级的指示,形成互相之间缺少统一指挥和协调,各自为政、本位主义等问题,都需要及时加以解决。
  《决定》的本意是适应战争环境和根据地的扩大,建立起一种由党组织作为领导核心,总揽全局、协调各方的组织原则和领导机制。《决定》共11条,其中涉及一元化领导原则的主要是两条。《决定》的第一条指出:党是无产阶级的先锋队和无产阶级的组织的最高形式,它应当领导其他一切组织,如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会,以统一各地区的党政军民工作的领导。为此,取消过去各根据地联席会议性质的党政军委员会,而由各地区的党的委员会作为该地区的最高政治领导机关。《决定》的第八条是第一条的具体化,强调党的一元化领导,一方面表现为同级党政军民各组织由原来只接受各自的上级的领导,变更为同时接受本地区党委的政治领导;另一方面则表现为严格执行党的下级组织服从上级组织、全党服从中央的组织原则。
  按照《决定》的精神建立起来的党的一元化领导体制,不是党政不分、以党代政的体制。《决定》第五条指出:政权系统(参议会及政府)是执政施政的权力机关。党对政权系统的领导应该是原则的、政策的、大政方针的领导,而不是事事干涉、代替包办。党委贯彻决定不能采取直接命令其他非党组织的办法,而是通过党委派出的在非党领导机关中工作的党团和党员的活动,把党委的决定转化为各非党组织的决议、决定,然后由各非党组织去贯彻执行。为了防止以党代政,《决定》的第五条又明确规定:党团不能强制党外人士服从,而应经过自己的说服与政治工作。在党团万一没有能够说服参议会与政府的大多数,因而党团意见未能被政府通过时,必须坚持少数服从多数,不得违背民主集中制原则。
  按照《决定》建立的党的一元化领导体制,在当时的历史条件下,对保证党的路线、方针、政策的贯彻,保证革命队伍各种力量的协调一致,对保证抗日战争的胜利起到了重要的作用。从边区领导机关来看,在《决定》发布之后,党的领导核心地位进一步加强,边区参议会和政府的工作也更加有效,军队和地方的关系更为密切,党在边区的执政地位更为巩固,执政方式和领导方式进一步规范,“三三制”的政权形式更为完善,在边区一级并没有出现由党包办一切的现象。
  建国以后,适应革命战争年代的党的一元化领导体制继续保持了下来,在全国执政的新的历史条件下,过分集中、党政不分的弊端日益显露,特别是在“文化大革命”期间,偏离原来《决定》的本义越来越远,把一元化领导推向了极端。中央文革领导小组和各级革委会的建立,使党政机关合而为一,党政职责无法划分,以党代政成为从上到下普遍的体制。更加之由于党政军一把手一般由一个人担任,一元化常常成了“一人化”,党领导一切变成了党直接管理国家的一切。邓小平1980年8月18日在《党和国家领导制度的改革》中着重分析了这种执政方式存在的问题和后果。他说:“对这个问题长期没有足够的认识,成为发生‘文化大革命’的一个重要原因,使我们付出了沉重的代价。”⑤这个教训极为深刻,值得进一步思考和再认识。本书将在后面的章节,从改进党的领导方式和执政方式,提高执政能力的角度,进一步探讨这个问题。
  ①《毛泽东选集》,人民出版社1964年版,第700页。
  ②《毛泽东选集》第1卷,人民出版社1991年版,第73页。
  ③西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编:《陕甘宁边区抗日民主根据地》(文献卷·下),中共党史资料出版社1990年版,第531-534页。
  ④中共延安地委统战部编:《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和“三三制”》,陕西人民出版社1989年版,第398页。
  ⑤《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第329页。
  

民主中国的模型—陕甘宁边区政治文明建设/李鸿义,王中新主编.—西安:陕西人民出版社,2005

您是第位访客!